Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 13 czerwca 2012 r. sygn. akt V SA/Wa 168/12 oddalił skargę W. S. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zgłoszonych zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
W. S. został zatrzymany do wytrzeźwienia w dniu [...] listopada 2007 r.
W dniu 9 września 2011 r. został wystawiony tytuł wykonawczy nr [...], na podstawie upomnienia [...] z dnia 20 listopada 2007 r., na kwotę 100 zł za pobyt W. S. w Policyjnej Izbie Zatrzymań w KMP w J. W postępowaniu egzekucyjnym dłużnik zgłosił zarzut naruszenia art. 33 pkt 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 zwana dalej u.p.e.a.) - tj. zarzut nieistnienia obowiązku.
Organ egzekucyjny - Naczelnik Urzędu Skarbowego w J. wystąpił do wierzyciela – Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. o zajęcie stanowiska w sprawie zasadności zgłoszonego przez zobowiązanego zarzutu nieistnienia obowiązku.
Komendant Wojewódzki Policji we W. postanowieniem z [...] listopada 2011 r. uznał zgłoszony przez zobowiązanego zarzut za niezasadny.
Skarżący wniósł zażalenie na to postanowienie.
Komendant Główny Policji postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. W uzasadnieniu organ podniósł, że należność za pobyt skarżącego w Policyjnej Izbie Zatrzymań w J. była już objęta postępowaniem egzekucyjnym, które Naczelnik Urzędu Skarbowego w J. umorzył postanowieniem [...] lipca 2011 r. nr [...] wobec uznania za zasadne zarzutów zgłoszonych przez zobowiązanego. Ponowne wszczęcie postępowania egzekucyjnego co do tej samej należności było uzasadnione, gdyż po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego dotyczącego okoliczności zatrzymania zobowiązanego, jego zarzuty w tym zakresie nie zostały potwierdzone. W aktach sprawy znajduje się protokół doprowadzenia osoby do jednostki policji w celu wytrzeźwienia, z którego wynika, że zobowiązany był agresywny i używał wulgarnych słów wobec funkcjonariuszy Straży Miejskiej i policjanta.
Zatrzymanie W. S. w dniu [...] listopada 2007 r. było więc zgodne z art. 40 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 1356 ze zm., dalej: ustawa o wychowaniu w trzeźwości). Organ odwoławczy wyjaśnił, że obowiązek poniesienia opłaty za pobyt w policyjnej izbie zatrzymań w celu wytrzeźwienia wynika wprost z przepisu rangi ustawowej, tj. z art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości. Opłata ta jest należnością o charakterze publicznoprawnym – dochodem Skarbu Państwa, pobieranym na mocy odrębnych ustaw i organ ma obowiązek dochodzić tych należności w postępowaniu egzekucyjnym (art. 42 ust. 5a ustawy o wychowaniu w trzeźwości).
Zdaniem Komendanta Głównego Policji, postanowienie Prokuratora Rejonowego w J. z dnia [...] maja 2008 r. sygn. akt [...] uwzględniające zażalenie W. S. na jego zatrzymanie przez Straż Miejską pozostaje bez wpływu na ocenę prawidłowości postępowania organów policji. Podkreślił, że przedmiotem analizy Prokuratora była prawidłowość zatrzymania zainteresowanego przez Strażników Miejskich w świetle regulacji zawartych w ustawie z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych, która upoważnia strażników straży miejskiej do ujęcia osoby jedynie w sytuacji, gdy stwarza ona w sposób oczywisty bezpośrednie zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego (art. 12 ust. 1 pkt 3).
Organ odwoławczy stwierdził, że skoro zatrzymanie zobowiązanego do wytrzeźwienia było zgodne z prawem, to obowiązek uiszczenia opłaty za pobyt w Policyjnej Izbie Zatrzymań powstał i dlatego zarzut zainteresowanego, zgłoszony na podstawie na art. 33 pkt 1 u.p.e.a. należało uznać za nieuzasadniony.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi W. S. stwierdził, że postanowienie Komendanta Głównego Policji nie narusza prawa.
Sąd pierwszej instancji podniósł, że przedmiotem postępowania egzekucyjnego jest opłata za pobyt w izbie wytrzeźwień, która ma charakter opłaty administracyjnej, a obowiązek jej zapłaty wynika z samego faktu pobytu skarżącego w Policyjnej Izbie Zatrzymań. Z art. 42 ust. 5 ustawy o wychowaniu w trzeźwości jasno wynika, że za doprowadzenie i pobyt w izbie wytrzeźwień pobiera się opłaty. Powołany przepis nie warunkuje obowiązku uiszczenia opłaty od zasadności zatrzymania. Sąd podkreślił, że w postępowaniu egzekucyjnym organ bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej (art. 29 § 1 u.p.e.a.), natomiast nie jest uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
Sąd pierwszej instancji zauważył, że w rozpoznawanej sprawie badaniu podlegała jedynie dopuszczalność wszczęcia egzekucji i dopuszczalność jej prowadzenia, a nie zasadność zatrzymania zobowiązanego. Ta ostatnia kwestia, jak wynika z akt administracyjnych, była przedmiotem oddzielnego postępowania prowadzonego przez właściwe organy.
W. S. zaskarżył powyższy wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania do ponownego rozpoznania sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Na podstawie art. 174 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm. dalej p.p.s.a.) skarżący zarzucił naruszenie:
- - art. 3 § 2 i art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 3 k.p.a. polegające na tym, że Sąd pierwszej instancji w wyniku niewłaściwej kontroli działalności administracji publicznej nie zastosował środka określonego w art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. pomimo, że zarzuty W. S. dotyczące egzekucji obowiązku uiszczenia opłaty za pobyt w policyjnej izbie zatrzymań w dniu 20 listopada 2007 r. zostały uprzednio rozstrzygnięte postanowieniem Naczelnika Urzędu Skarbowego z [...] lipca 2011 r., który uznał zarzuty dotyczące nieistnienia obowiązku za zasadne i umorzył postępowanie egzekucyjne w sprawie zgodnie ze stanowiskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. zawartym w postanowieniu z dnia [...] grudnia 2010 r. oraz postanowieniu Komendy Głównej Policji w Warszawie z dnia [...] czerwca 2011 r.;
- - art. 34 u.p.e.a. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wydane przez wierzyciela (Komendanta Wojewódzkiego Policji we W.) postanowienia o uznaniu zarzutów za nieuzasadnione utrzymanego w mocy przez Komendanta Głównego Policji postanowieniem z [...] grudnia 2011 r. nie powinno zostać poprzedzone postępowaniem wyjaśniającym mającym na celu zbadanie zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym.
- - art. 29 u.p.e.a. oraz art. 8 k.p.a. poprzez przyjęcie, że wskazany przepis dotyczący zakresu kognicji organu egzekucyjnego znajduje zastosowanie w niniejszym postępowaniu dotyczącym skargi na postanowienie Komendanta Głównego Policji wydanego wskutek zażalenia na postanowienie wierzyciela z dnia [...] listopada 2011 r. o uznaniu zarzutów dotyczących postępowania egzekucyjnego za nieuzasadnione.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Komendant Główny Policji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Następnie pismem z 5 września 2013 r. pełnomocnik Komendanta Głównego Policji poinformował Naczelny Sąd Administracyjny, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem z 13 marca 2013 r. sygn. akt III SA/Wr 329/12, wydanym w sprawie ze skargi W. S., na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z [...] lutego 2012 r. nr [...], uchylił postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] grudnia 2011 r., którego dotyczył także zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 13 czerwca 2012 r., sygn. akt V SA/Wa 168/12.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2011 r. w przedmiocie stanowiska wierzyciela w zakresie zarzutu dotyczącego postępowania egzekucyjnego było dwukrotnie kontrolowane przez sądy administracyjne. Po raz pierwszy na skutek skargi na wspomniane postanowienie, wniesionej przez W. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, zaś kolejny raz w związku z rozpoznawaniem przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu skargi W. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. z [...] lutego 2012 r. w przedmiocie uznania za nieuzasadniony zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym. Podkreślić należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu objął kontrolą sądową postanowienie Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2011 r. korzystając z uprawnienia wynikającego z art. 135 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem, sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu uwzględniając skargę W. S. na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej we W. w przedmiocie uznania za nieuzasadniony zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym uznał, za niezbędne uchylenie także postanowienia Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2011 r., wyrażającego stanowisko wierzyciela. Z uzasadnienia wyroku WSA we Wrocławiu nie wynika, by przedmiotem badań tego Sądu była dopuszczalność objęcia kontrolą także tego ostatnio wymienionego postanowienia. Uwzględniając, że postanowienie w przedmiocie stanowiska wierzyciela w sprawie zasadności zgłoszonego przez zobowiązanego zarzutu w postępowaniu egzekucyjnym mogło podlegać odrębnemu zaskarżeniu stwierdzić należy, że wyjaśnienie omawianej kwestii było konieczne. Wobec zaniechania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu poczynienia ustaleń co do ewentualnego wcześniejszego objęcia kontrolą sądową postanowienia Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2011 r., doszło do powtórnej oceny zgodności z prawem i wydania kolejnego orzeczenia dotyczącego tego samego aktu.
W efekcie zostały wydane dwa wyroki, które odmiennie oceniły legalność postanowienia Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2011 r. Dodać należy, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, którym uchylone zostało wspomniane postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we W. z [...] listopada 2011 r., stał się prawomocny z dniem 6 czerwca 2013 r. W tym miejscu należy przypomnieć, że zgodnie z art. 170 p.p.s.a. orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Powyższe okoliczności Naczelny Sąd Administracyjny musiał uwzględnić rozpoznając niniejszą sprawę. Niewątpliwie sekwencja zdarzeń związanych z kontrolą zgodności z prawem postanowienia Komendanta Głównego Policji z [...] grudnia 2011 r. jest nietypowa. Zostały wydane dwa orzeczenia, które różnie oceniły legalność wspomnianego postanowienia, przy czym jedno z nich (wyrok WSA we Wrocławiu), wydane później stało się prawomocne jeszcze przed rozpoznaniem skargi kasacyjnej od wyroku WSA w Warszawie, oddalającego skargę na to postanowienie. Istnienie prawomocnego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu, uchylającego wspomniane postanowienie w istocie wyłączyło możliwość merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej, wniesionej przez W. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny był związany prawomocnym wyrokiem WSA we Wrocławiu, a zatem rozpoznanie skargi kasacyjnej nastąpiłoby z naruszeniem art. 170 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że w tej konkretnej sprawie konieczne było usunięcie niepożądanego stanu tj. funkcjonowanie w obrocie prawnym dwóch wyroków rozstrzygających o zgodności z prawem tego samego aktu. Analiza przepisów ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi prowadzi do wniosku, że nie zawiera ona przepisu regulującego procedurę sądowadministracyjną, który odnosiłby się wprost do opisanej sytuacji procesowej. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w okolicznościach tej konkretnej sprawy konieczne stało się wyeliminowanie zaskarżonego wyroku, przy czym jak już wspomniano nie było możliwe merytoryczne rozpoznanie skargi kasacyjnej.
Rozważając możliwe do przyjęcia w tej sprawie rozwiązania, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że jedynym dopuszczalnym jest zastosowanie art. 189 p.p.s.a. Zgodnie z powołanym przepisem jeżeli skarga ulegała odrzuceniu albo istniały podstawy do umorzenia postępowania przed wojewódzkim sądem administracyjnym, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem uchyla wydane orzeczenie oraz odrzuca skargę lub umarza postępowanie. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega, że w dacie rozpoznawania przez WSA w Warszawie skargi W. S. nie było podstaw do jej odrzucenia lub umorzenia postępowania przed tym sądem. Uwzględniając jednak specyfikę rozpoznawanej sprawy należało uznać, że art. 189 p.p.s.a. może mieć zastosowanie także wówczas, gdy po wydaniu wyroku przez Sąd pierwszej instancji, lecz przed rozpoznaniem przez Naczelny Sąd Administracyjny, skargi kasacyjnej wniesionej od tego wyroku, zostanie ujawniony wyrok dotyczący tego samego przedmiotu postępowania, który został podjęty później (po wydaniu "pierwszego" wyroku), lecz jako pierwszy stał się prawomocny.
Niewątpliwie w omawianym przypadku nie zaistniał stan powagi rzeczy osądzonej, który uzasadniałby odrzucenie skargi. Można jednak uznać, że postępowanie stało się bezprzedmiotowe z innych przyczyn (art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie zaistniała bowiem nietypowa sytuacja procesowa, która, przede wszystkim z powodu prawomocnego rozstrzygnięcia o zgodności z prawem kontrolowanego przez Sąd pierwszej instancji aktu, uczyniła bezprzedmiotowym dalsze prowadzenie postępowania. Jednocześnie nie ulega wątpliwości, że nie jest dopuszczalne istnienie dwóch wyroków dotyczących tego samego przedmiotu postępowania. Sytuacja procesowa jaka zaistniała w konkretnej sprawie skłania, do przyjęcia, że dla końcowego jej załatwienia niezbędne stało się uchylenie zaskarżonego wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i umorzenie postępowania. Tylko takie rozwiązanie pozwoliło na uniknięcie orzekania przez Naczelny Sąd Administracyjny w warunkach nieważności postępowania oraz przywrócenie pożądanego stanu, w którym istnieje jedno orzeczenie sądu administracyjnego rozstrzygające o zgodności z prawem konkretnego aktu.
Z podanych przyczyn Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 189 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.