Uzasadnienie
I
Wyrokiem z dnia 23 marca 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2406/16 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie: tekst jedn. Dz. U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: "p.p.s.a.") oddalił skargę A. Sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej jako: "skarżąca") na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
W dniach od 2 marca do 3 czerwca 2015 r. organy kontroli drogowej dokonały kontroli przedsiębiorstwa. Skarżąca w chwili kontroli posiadała licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób ważną od 19 czerwca 2008 r. do 15 kwietnia 2033 r. W okresie 6 miesięcy przed rozpoczęciem kontroli zatrudniała średnio 3.589 kierowców. Kontrola obejmowała okres od 1 marca 2014 r. do 28 lutego 2015 r. Ujawnione podczas kontroli w przedsiębiorstwie naruszenia, zostały stwierdzone w protokole kontroli z dnia 3 czerwca 2015 r.
Decyzją z dnia [...] września 2015 r., Mazowiecki Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącą karę pieniężną w wysokości 30.000,00 zł.
Na skutek odwołania skarżącej, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] lipca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazał, że podstawę faktyczną rozstrzygnięcia stanowiły stwierdzone trzy rodzaje naruszeń opisanych w załączniku nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2014 r. poz. 1414 ze zm., dalej jako: "u.t.d."): 1) lp.5.2 przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy: o czas powyżej 15 minut do 30 minut i za każde następne rozpoczęte 30 minut, 2) lp.5.3 skrócenie dziennego czasu odpoczynku: o czas powyżej 15 minut do jednej godziny, za każdą następną rozpoczętą godzinę, 3) lp.5.4 skrócenie tygodniowego odpoczynku: o czas do jednej godziny, za każdą następną rozpoczętą godzinę.
Organ odwoławczy podkreślił, że potwierdzenia wymaga to, że organ pierwszej instancji prawidłowo uwzględnił wyjaśnienia strony z dnia 24 czerwca 2016 r. oraz z dnia 29 lipca 2015 r. w odniesieniu do naruszeń stwierdzonych w protokole kontroli z 3 czerwca 2015 r. i w tym zakresie słusznie odstąpił od nałożenia kary pieniężnej. Niemniej za zaistniałe naruszenia należna kara pieniężna wynosiła 41.750,00 zł, jednak zgodnie z zapisem art. 92a ust. 3 punkt 4 u.t.d., została ona ograniczona do kwoty 30.000,00 zł.
Odnosząc się do zarzutów odwołania organ odwoławczy wyjaśnił, że w 18 stwierdzonych przypadkach naruszenia polegającego na skróceniu dziennego czasu odpoczynku w nie kwestionuje, że kierowcy rozpoczynali pracę po faktycznym odebraniu minimum 11 godzin odpoczynku. Organ odwoławczy stwierdził, że w każdym z 18 przypadków za które nałożył karę pieniężną, skarżąca zaplanowała czas pracy kierowców nie uwzględniając wymogu odebrania minimum 11 godzin nieprzerwanego odpoczynku dziennego w ciągu doby obliczonej zgodnie z normą wynikającą z art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców (Dz. U. z 2012 r. poz. 1155 ze zm., dalej jako: "u.c.p.k."). Dodał, że planowanie, organizacja czasu pracy kierowców poprzez ustalanie grafików i rozkładów jazdy jest czynnością, na którą to skarżąca ma bezpośredni i realny wpływ.
W kwestii stwierdzonych 60 naruszeń polegających na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez wymaganej przerwy organ odwoławczy stwierdził, że fakt wykonywania transportu w warunkach dużego natężenia ruchu, remontów dróg nie może a priori stanowić usprawiedliwienia zaistniałych naruszeń. Zdaniem organu odwoławczego przypadki nieodebrania przed upływem 6 godzin łącznego czasu prowadzenia pojazdu wymaganej przerwy wynikają z błędnego planowania rozkładów jazdy. Organ odwoławczy stwierdził, że argumentacja skarżącej w kwestii zapewnienia właściwej organizacji pracy i przestrzegania przepisów o czasie pracy kierowców jest niespójna. Bowiem skarżąca deklarowała profesjonalizm i zachowanie najwyższej staranności, a w konfrontacji ze stwierdzonymi w materiale dowodowym naruszeniami podnosi argument o niedostatecznych zasobach kadrowych uniemożliwiających prawidłowe wykonywanie transportu i przestrzeganie przepisów o czasie pracy kierowców. Biorąc powyższe pod uwagę organ odwoławczy stwierdził, że okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia.
Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew podnoszonym w odwołaniu tezom, analizując materiał dowodowy uwzględnił realia, w których odbywa się wykonywanie transportu regularnego na liniach komunikacyjnych poniżej 50 km w W. Dodał, że przeanalizował materiał dowodowy zgromadzony w sprawie i uwzględnił zdarzenia, na których zaistnienie skarżąca nie miała wpływu, co znalazło wyraz w odstąpieniu od nałożenia kary pieniężnej za naruszenia stwierdzone w protokole kontroli. Jednocześnie organ analizując materiał dowodowy stwierdził, że wykonywanie transportu w warunkach dużego natężenia ruchu i remontów dróg nie może, niejako, automatycznie stanowić usprawiedliwienia zaistniałych naruszeń.
W związku z powyższym organ odwoławczy w pozostałych przypadkach wykazanych w protokole kontroli nałożył kary pieniężne. Zdaniem organu odwoławczego okoliczności naruszeń za które nałożył karę pieniężną i materiał dowodowy wskazują, że skarżąca miała wpływ na powstanie naruszeń, oraz że wystąpiły one wskutek zdarzeń i okoliczności, które mogła przewidzieć.
Na powyższą decyzję organu odwoławczego skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Sąd pierwszej instancji skargę oddalił. Sąd na wstępie wyjaśnił, że skarżący nie kwestionuje opisanych w zaskarżonej decyzji naruszeń dotyczących czasu prowadzenia pojazdu bez obligatoryjnej przerwy, skrócenia dziennego oraz tygodniowego czasu odpoczynku. Skarżący natomiast zarzucił organom obu instancji, że nie uwzględniły okoliczności, że skarżący nie miał wpływu i nie godził się na powstanie naruszeń oraz okoliczności wyłączających odpowiedzialność skarżącego za te naruszenia, czyli niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art. 92a ust. 7, art. 92b, art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d.
Sąd zauważył zatem, że w niniejszej sprawie nie miał zastosowania art. 92a ust. 7 u.t.d., bowiem przepis ten odnosi się do podmiotów wykonujący przewóz drogowy, lecz do podmiotów wykonujących czynności związane z przewozem, którymi są w szczególności spedytor, nadawca, odbiorca, załadowca, organizator wycieczki, organizator transportu, operator publicznego transportu zbiorowego.
Następnie Sąd wyjaśnił, że aby uwolnić się, w oparciu o normę wynikającą z art. 92c ust. 1 u.t.d., od odpowiedzialności za stwierdzone w niniejszej sprawie naruszenia, skarżący musiałby wykazać, że doszłoby do nich niezależnie do jego zachowania, ponieważ ich przyczyną były zdarzenia i okoliczności, których nie można było przewidzieć przy uwzględnieniu wiedzy, umiejętności i doświadczenia. Takimi okolicznościami w ocenie Sądu z całą pewnością nie były: fakt, że W. jest największym i najbardziej zaludnionym miastem w Polsce, duże natężenie ruchu i wynikające z tego korki, remonty dróg, zgromadzenia, manifestacje, marsze, rajdy oraz inne tego typu zdarzenia. Wszystkie te sytuacje, jak remonty dróg, legalne, zapowiedziane wcześniej zgromadzenia, manifestacje, marsze, itp., na które wymagane jest uzyskanie zgody władz miejskich, zdaniem Sądu nie są zdarzeniami zaskakującymi, w związku z którymi skarżący nie miałby możliwości podjęcia działań dostosowawczych związanych z wymogami dotyczącymi czasu pracy kierowców. Również korki, nie wynikające ze zdarzeń nadzwyczajnych, lecz z samego natężenia ruchu.
Sąd zgodził się ze skarżącym, że nie dającymi się przewidzieć okolicznościami i zdarzeniami będą np. awarie wodociągowe, awarie pojazdów, wypadki i kolizje drogowe. Ale również niezapowiedziane, zwołane ad hoc manifestacje i protesty. Wskazania jednak wymaga, że nie tylko zaistnienie takiego zdarzenia jest wystarczające do uwolnienia się od odpowiedzialności za przedmiotowe naruszenia, ale również brak wpływu skarżącego na powstałe naruszenie, czego skarżący nie wykazał.
Ponadto Sąd przypomniał, że organ stwierdził w zaskarżonej decyzji, że spółka nie zachowała należytej staranności przy planowaniu grafików pracy kierowców oraz nie zapewniła odpowiedniej liczby kierowców w celu umożliwienia przestrzegania przepisów o czasie pracy. W ocenie Sądu były to uchybienia w sferze organizacyjnej, w związku z czym nie można było zgodzić się z twierdzeniem skarżącego, że organ uznał, że w niniejszej sprawie nie występują przesłanki pozwalające na zastosowanie art. 92b u.t.d., ale nie zostało to szczerzej uzasadnione przez organ. Także skoro organ stwierdził uchybienia w sferze organizacyjnej, nie musiał badać prawidłowości obowiązującego w spółce systemu wynagrodzeń, ponieważ uchybienia organizacyjne, wykluczały zastosowanie art. 92b u.t.d., w niniejszej sprawie.
Sąd stwierdził również, że w przedmiotowej sprawie organy Inspekcji Transportu Drogowego nie naruszyły przepisów postępowania, w szczególności art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a., w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organy obu instancji zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiału dowodowego oraz wyjaśniły dokładnie stan faktyczny sprawy, a następnie dokonały prawidłowej subsumpcji stanu faktycznego do przepisów prawa materialnego. Argumentacja oraz ocena materiału dowodowego dokonana przez organy mieściła się w granicach swobodnej oceny dowodów, a uzasadnienie zaskarżonej decyzji, jak i decyzji I instancji, spełnia wymogi określone w art. 107 § 3 k.p.a.
II
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca, zaskarżając go w całości i zarzucając mu na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postpowania, które miały istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
art. 151 p.p.s.a. w zw. Z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a, art. 80 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne uznanie przez Sąd, że organy Inspekcji Transportu Drogowego nie naruszyły przepisów postepowania w sposób, który mógłby mieć istotny wpływ na wynik sprawy, podczas, gdy organy te dokonały błędnej oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego i nie rozważyły wszystkich okoliczności mogących mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również nie odniosły się do istotnych dla sprawy dowodów przedstawionych przez spółkę, w szczególności do materiałów wskazujących na wystąpienie okoliczności zewnętrznych, obiektywnie niezależnych od spółki, które miały wpływ na powstanie naruszeń, a którym spółka pomimo prawidłowej organizacji pracy nie mogła przeciwdziałać.
Na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. w zw. z art. 13 ust. 1 u.c.p.k., art. 14 ust. 1 u.c.p.k., art. 31a st. 1-3 u.c.p.k., art. 31b ust. 1 i 2 u.c.p.k., w zw. z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że w niniejszej sprawie nie zaistniały przesłanki do umorzenia przez organy Inspekcji transportu Drogowego postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, w sytuacji, gdy okoliczności sprawy oraz zgromadzony materiał dowodowy wskazują, że spółka wykonując przewozy nie miała wpływu na powstanie stwierdzonych naruszeń, zaś naruszenia te nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których spółka nie mogła przewidzieć ani im przeciwdziałać, co w konsekwencji doprowadziło do niezasadnego oddalenia skargi przez Sąd.
- 2. art. 92b ust. 1 u.t.d. w zw. Z art. 13 ust. 1 u.c.pk. art. 14 ust. 1 u.c.p.k., art. 31a st. 1-3 u.c.p.k., art. 31b ust. 1 i 2 u.c.p.k., w zw. Z art. 151 p.p.s.a. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że spółka nie zapewniła prawidłowej organizacji i dyscypliny pracy ogólnie wymaganej w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającej przestrzeganie przez kierowców przepisów wskazanych w art. 92b pkt 1 lit. a-c u.t.d. oraz nie zapewniła prawidłowych zasad wynagradzania określonych w art. 92b ust. pkt 2 u.t.d., co skutkowało uznaniem przez Sąd, że brak jest podstaw do uwzględnienia skargi wniesionej przez spółkę.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania kasacyjnego. Jednocześnie, w związku z art. 176 § 2 p.p.s.a., skarżąca wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie.
III
Główny Inspektor Transportu Drogowego nie złożył odpowiedzi na skargę kasacyjną.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i podlega oddaleniu.
W szczególności podkreślić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Z akt sprawy wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu pierwszej instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy z dnia 6 września o transporcie drogowym stwierdził, że decyzja ta wydana została bez naruszenia prawa, co skutkowało oddaleniem skargi wniesionej na tę decyzję na podstawie art. 151 p.p.s.a. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że według Sądu pierwszej instancji organ administracji publicznej zasadnie uznał, że zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy dawał podstawy do przyjęcia, że strona wnosząca skargę kasacyjną dopuściła się naruszeń szczegółowo opisanych w treści decyzji, które to naruszenia uzasadniały zastosowanie sankcji w postaci wymierzenia kary pieniężnej wskazanej w zaskarżonej decyzji.
W rozpoznawanej sprawie skargę kasacyjną oparto na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., tj. zarówno na naruszeniu przepisów postępowania jak i przepisów prawa materialnego.
W ocenie autora skargi kasacyjnej Sąd pierwszej instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, to jest art.151 p.p.s.a. w związku z art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem błędnie uznał, że organy administracji publicznej dokonały prawidłowej oceny zgromadzonego materiału dowodowego i rozważyły wszystkie okoliczności mogące mieć znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, jak również odniosły się do istotnych dla sprawy dowodów.
W omawianym zakresie strona wnosząca skargę kasacyjną odwołuje się do składanych w toku postępowania pism wskazujących na zaistnienie w przedmiotowej sprawie zdarzeń i okoliczności, których Spółka nie mogła przewidzieć.
Przypomnieć więc należy, że zgodnie z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Z kolei art. 77 § 1 k.p.a. stanowi, że organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy, a z brzmienia art. 80 k.p.a. wynika, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona, z przepisu tego wynika tzw. zasada swobodnej oceny dowodów.
Wbrew zarzutom skargi kasacyjnej, w aktach administracyjnych znajduje się materiał dowodowy, który pozwolił na ustalenie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych z punktu widzenia przedmiotu prowadzonego postępowania. W tym organy wzięły pod uwagę i rozważyły podnoszoną w toku postępowania administracyjnego argumentację strony skarżącej dotyczącą przyczyn stwierdzonych naruszeń, zachowań dążących do ograniczenia naruszeń oraz braku możliwości wpływu na pracowników, którzy naruszeń dokonywali, a WSA argumentację tę zaakceptował jako niewykraczającą poza ramy swobodnej oceny dowodów. W szczególności podkreślić należy, że organy uwzględniły wyjaśnienia strony skarżącej w odniesieniu do naruszeń stwierdzonych w protokole kontroli z 3 czerwca 2015 roku w części VI w Ip. 1,9, 11, 16, 19, 22, 25, 28, 31, 33, 37, 42, 51, 53, 55, 56, 57, 58, 64, 66, 68, 70, 71, 72, 73, 75, 76, 80, 84, 86, 87, 88, 90, 95, 96, 98, 101, 106, 109, 113, 115, 116, 118, 123, 125 i w tym zakresie odstąpiły od nałożenia kary pieniężnej.
Ponadto organy uwzględniając wyjaśnienia strony skarżącej odstąpiły od nakładania kary za naruszenia przepisów o czasie pracy kierowców: G. L. i B. M. Powyższe wskazuje, że organy wzięły pod uwagę i rozważyły podnoszoną w toku postępowania administracyjnego argumentację skarżącej dotyczącą przyczyn stwierdzonych naruszeń, zachowań dążących do ograniczenia naruszeń oraz braku możliwości wpływu na pracowników.
Natomiast przedstawione zarzuty skargi kasacyjnej nie mogą stanowić podstawy do przyjęcia, iż zaistniały uchybienia w zakresie prowadzonego postępowania dowodowego i ustalenia 60 przypadków naruszeń polegających na przekroczeniu maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy i 18 naruszeń polegających na skróceniu dziennego czasu odpoczynku, przez kierowców zatrudnionych w spółce.
W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że kontrolowane przez Sąd pierwszej instancji decyzje zostały wydane w postępowaniu, które zostało przeprowadzone zgodnie ze standardami procedury administracyjnej. Ze zgromadzonego w aktach materiału dowodowego oraz wydanych w tej sprawie decyzji wynika, że zostały wyjaśnione istotne okoliczności sprawy, których wyjaśnienie było konieczne do zastosowania przepisów prawa materialnego. Ponadto z uzasadnienia zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jednoznacznie wynika, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej oceny zaskarżonej decyzji w zakresie istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i prawnych. Podnoszone w tym zakresie zarzuty skarżącej kasacyjnie sprowadzają się w istocie rzeczy do prezentowania własnych ocen stanu faktycznego. Nieusprawiedliwione są zatem procesowe zarzuty kasacyjne.
Przechodząc do oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej wskazujących na naruszenie prawa materialnego należy podkreślić, że ustawa o transporcie drogowym w art. 92a ust. 1 przewiduje odpowiedzialność administracyjną podmiotu wykonującego przewóz drogowy za naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Jak podkreśla się zarówno w orzecznictwie, jak i w doktrynie, zasadą jest, że odpowiedzialność za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi przedsiębiorca i na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi się posługuje w wykonywaniu działalności gospodarczej i to niezależnie od stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z taką osobą (por. T. Porczyński, Wyłączenie odpowiedzialności administracyjnej przedsiębiorcy wykonującego przewóz drogowy za naruszenie przepisów ustawy o transporcie drogowym przez osoby wykonujące ten przewóz na rzecz i w imieniu przedsiębiorcy (w:) A. Kisielewicz (red.), J. P. Tarno (red.), Sądowa kontrola administracji w sprawach gospodarczych, LEX 2013 r.).
Odpowiedzialność administracyjna przedsiębiorcy za naruszenia ma charakter obiektywny, nie jest uzależniona od winy i dla jej ustalenia wystarczające jest stwierdzenie samego faktu naruszenia obowiązków i warunków przewozu drogowego, a zatem określona w art. 92a u.t.d. kara jest następstwem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem (por. np. wyroki NSA z: 23 listopada 2018 r., sygn. akt II GSK 3554/16; 9 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 2096/17). Celem tej kary jest zapewnienie przestrzegania przez przedsiębiorców przepisów służących bezpieczeństwu powszechnemu, tj. zapewnieniu wykonywania transportu w sposób gwarantujący bezpieczeństwo na drogach, ochronę życia i zdrowia ludzkiego.
Ustawodawca, wprowadzając kary pieniężne określone w art. 92a u.t.d., przewidział możliwość wyłączenia ich, przy spełnieniu przesłanek określonych w art. 92b i 92c tej ustawy. W myśl art. 92b ust. 1 pkt 1 i 2 u.t.d., nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców właściwych przepisów oraz prawidłowe zasady wynagradzania, niezawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Orzecznictwo sądów administracyjnych powszechnie przyjmuje, że obowiązek wykazania przesłanek określonych w tych przepisach co do zasady obciąża podmiot wykonujący przewóz i Sąd w składzie orzekającym w tej sprawie to stanowisko akceptuje.
Do uwolnienia się od odpowiedzialności wymagane jest udowodnione podjęcie wszystkich niezbędnych środków w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa (por. wyrok NSA z 4 grudnia 2018 r. sygn. akt II GSK 4457/16). Nie wystarcza zatem wykazanie zastosowania wszystkich normalnych, rutynowych środków zabezpieczających, jeżeli sytuacja wymagała środków dodatkowych. Instytucja wyłączenia odpowiedzialności przedsiębiorcy nie ma zastosowania nawet w sytuacji, gdy naruszenie wynika z zawinionego działania kierowcy, którym przedsiębiorca posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego, a nie jest to działanie wynikające z nadzwyczajnych, niemożliwych do przewidzenia okoliczności, na które przewoźnik nie ma wpływu.
Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, to przewoźnik jest zobowiązany do wykazania, że spełnione zostały przesłanki wyłączające jego odpowiedzialność za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, zarówno określone w art. 92b ust. 1, jak i w art. 92c ust. 1 u.t.d. (por.m.in. wyrok NSA z 12 sierpnia 2015 r., sygn. akt II GSK 1597/14). Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji, który zaakceptował ocenę wyrażoną przez organy, że w świetle zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego nie sposób uznać, by przesłanki egzoneracyjne określone w wymienionych przepisach zostały spełnione. Strona skarżąca wskazuje, że stwierdzonym naruszeniom nie mogła zapobiec ani też nie mogła ich przewidzieć.
Podkreślić także należy, że w orzecznictwie wskazuje się, iż nie ulega wątpliwości, że z samego charakteru wykonywanej działalności przewozowej wynikają ograniczone możliwości sprawowania przez przedsiębiorcę bezpośredniego nadzoru nad kierowcami w trakcie wykonywania przez nich przewozów (por. wyroki NSA z: 24 maja 2019 r. sygn. akt II GSK 1618/17; 16 kwietnia 2019 r. sygn. akt II GSK 799/17). Niemniej jednak powszechnie dostępne środki techniczne taki nadzór umożliwiają. Ponadto przedsiębiorca ma możliwość przeprowadzania odpowiednich kontroli dokumentów ewidencjonujących wykorzystanie czasu pracy i czasu wypoczynku przez kierowców. Brak skutecznego, a więc eliminującego mogące wystąpić naruszenia, nadzoru nad wykonywaniem przewozów świadczy o tym, że skarżąca nie może skutecznie powołać się na art. 92b ust. 1 pkt 1 u.t.d.
Strona skarżąca podnosi, że w prowadzonym przedsiębiorstwie stosuje odpowiednią organizację pracy, regulamin wynagradzania oraz nadzór nad kierowcami, którym zapewniane są również odpowiednie szkolenia, a w związku z tym niesłusznie nałożono na niego karę pieniężną za przekroczenie maksymalnego czasu prowadzenia pojazdu bez przerwy oraz za skrócenie dziennego czasu odpoczynku. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, przesłanek wyłączających odpowiedzialność podmiotu wykonującego przewóz drogowy, o których mowa w art. 92b ust. 1 u.t.d., nie da się wykazać jedynie poprzez powołanie się na takie standardowe i rutynowe czynności podejmowane przez pracodawcę, jak to, że "zapewnił właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych (...) zagwarantował prawidłowe zasady wynagradzania".
Za przesłankę uzasadniającą odstąpienie od nałożenia kary za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku nie można uznać przeświadczenia strony skarżącej, że jako przedsiębiorca zapewniła właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów, a zaistniałe stwierdzone naruszenia należy przypisać znacznemu natężeniu ruchu drogowego. Skarżąca nie przedstawiła dowodów mogących potwierdzać, że w jej przedsiębiorstwie wprowadzone zostały odpowiednie środki mające na celu zapobieganie powstawaniu takich naruszeń, jakie stwierdzono w tej sprawie, a poprzez sformułowany zarzut naruszenia prawa materialnego, próbuje ciężarem dowodu w tym zakresie obciążyć organy, co jest niedopuszczalne.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego brak jest także podstaw do uznania za zasadny zarzut naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy przedstawiony w powiązaniu z przepisami ustawy o czasie pracy kierowców.
Powszechnie przyjmuje się, że okolicznościami, o których mowa w powyższym przepisie, mogą być wyłącznie sytuacje ponadprzeciętne, odbiegające od standardowych stanów faktycznych. Odpowiedzialność podmiotu prowadzącego działalność transportową, jak to już wyżej wykazano, jest bowiem w przepisach ujęta w sposób rygorystyczny, mający na uwadze dążenie do zapewnienia bezpieczeństwa ruchu drogowego. W związku z tym należy wskazać, że art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. odnosi się jedynie do wyjątkowych sytuacji i to takich, w których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć. Sprawą przedsiębiorcy (przewoźnika) jest wprowadzenie takich organizacyjnych rozwiązań, które będą dyscyplinować osoby wykonujące na jego rzecz usługi kierowania pojazdem i eliminować naruszenia. Przedsiębiorca ma możliwość reagowania na działania osób, którymi posługuje się przy wykonywaniu transportu drogowego m.in. przez bieżącą kontrolę dokumentacji obrazującej czas pracy kierowcy i stosowanie w przypadku stwierdzenia naruszeń właściwych środków dyscyplinujących (por. np. wyroki NSA: z 13 stycznia 2015 r., sygn. akt II GSK 2098/13, z 15 października 2015 r., sygn. akt II GSK 1990/14, z 12 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 262/14, z 14 kwietnia 2016 r., sygn. akt II GSK 2527/14).
Odnosząc te uwagi do zarzutu naruszenia art. 92c ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym zauważyć należy po pierwsze, że skarżący nie kwestionuje wykładni tego przepisu, tylko jego zastosowanie twierdząc, że "okoliczności sprawy oraz zgromadzony materiał dowodowy wskazują, że Spółka wykonując przewozy nie miała wpływu na powstanie stwierdzonych naruszeń, zaś naruszenia nastąpiły wskutek zdarzeń i okoliczności, których Spółka nie mogła przewidzieć". Po wtóre, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wywody dotyczące charakteru tych zdarzeń i okoliczności koncentrują się na podkreśleniu błędów w postępowaniu wyjaśniającym.
Zatem jest to argumentacja wskazująca na naruszenie reguł procedury przez Sąd pierwszej instancji oraz przez organy administracji publicznej. Zauważyć jednak należy, że kwestionując w uzasadnieniu poprawne przeprowadzenie procedury dotyczącej postępowania dowodowego, autor skargi kasacyjnej nie wykazał, iż doszło do naruszenia zasad postępowania dowodowego. Nie jest wystarczające wskazanie w uzasadnieniu skargi kasacyjnej ogólnych reguł wynikających z przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, dotyczących zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Niezbędne jest bowiem sprecyzowanie konkretnych zarzutów, a dodatkowo wykazanie istotnego wpływu naruszenia przepisów postępowania na wynik sprawy. Tylko wtedy bowiem strona mogłaby skutecznie zakwestionować przyjęty w sprawie stan faktyczny. Jeżeli bowiem w skardze kasacyjnej nie podniesiono zarzutu naruszenia przepisów postępowania albo zarzut ten okazał się bezzasadny, to zgodność wyroku z prawem materialnym sąd kasacyjny bada w oparciu o stan faktyczny, który przyjął Sąd pierwszej instancji.
Ponadto duża część uzasadnienia skargi kasacyjnej koncentruje się na wykazaniu, że skarżący zapewnił właściwą organizację pracy. To jednak nie jest wystarczające dla uznania, że w sprawie wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 92c ust. 1 pkt 1 u.t.d. Jak już bowiem wskazano obie przesłanki określone w tym przepisie muszą być spełnione, a przepis ten obejmuje wyjątkowe sytuacje, których doświadczony i profesjonalny podmiot wykonujący przewóz drogowy, przy zachowaniu najwyższej staranności i przezorności nie był w stanie przewidzieć.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oraz art. 204 pkt 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.