Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 18 stycznia 2019 r. o sygn. akt VI SA/Wa 1473/18, po rozpoznaniu skargi P.B. (dalej: skarżący), uchylił decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z [...] maja 2018 r. nr [...] o odmowie nadania uprawnień budowlanych oraz orzekł o kosztach postępowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Wnioskiem z 1 lutego 2016 r. skarżący zwrócił się do Okręgowej Komisji Kwalifikacyjnej [...] Okręgowej Izby Architektów RP (dalej: Okręgowa Komisja, organ pierwszej instancji) o nadanie uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania w ograniczonym zakresie. Do wniosku załączył m.in. dyplom ukończenia Politechniki [...] Wydział Budownictwa i Inżynierii Środowiska na kierunku Budownictwo w zakresie remonty budowli oraz kartę przebiegu studiów.
Decyzją z [...] maja 2016 r. Okręgowa Komisja, działając m.in. na podstawie § 5 ust. 4 pkt 2 w zw. z ust. 5 pkt 1 i 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. z 2014 r. poz. 1278; dalej cyt. jako: rozporządzenie w sprawie samodzielnych funkcji technicznych) odmówiła skarżącemu nadania wnioskowanych uprawnień bez przeprowadzania egzaminu wskazując, że w wyniku postępowania kwalifikacyjnego ustalono, że nie spełnia on wymogów w zakresie wykształcenia, gdyż z informacji zawartych w suplemencie do dyplomu nie wynika, że nie mniej niż jedna trzecia programu studiów obejmuje zajęcia kształtujące wiedzę i umiejętności odnoszące się do zakresu kierunków studiów.
Krajowa Komisja Kwalifikacyjna Izby Architektów RP (dalej: Krajowa Komisja, organ drugiej instancji) decyzją z [...] czerwca 2016 r. uchyliła powyższe rozstrzygnięcie uznając je za przedwczesne z powodu naruszenia przepisów postępowania i konieczność wyjaśnienia kwestii wykształcenia odwołującego się.
Po ponownym rozpoznaniu sprawy, decyzją z [...] listopada 2016 r. Okręgowa Komisja odmówiła skarżącemu nadania wnioskowanych uprawnień bez przeprowadzenia egzaminu. Organ wskazał, że załącznik nr 2 do rozporządzenia Ministra Nauki i Szkolnictwa Wyższego z dnia 29 września 2011 r. w sprawie standardów kształcenia dla kierunków architektura i weterynaria (Dz. U. Nr 207 poz. 1233, dalej cyt. jako: rozporządzenie w sprawie standardów kształcenia) określa ramowe treści kształcenia studiów pierwszego oraz drugiego stopnia na kierunku architektura obejmujące: treści podstawowe w wymiarze 150 godzin oraz treści kierunkowe w wymiarze 690 godzin.
W związku z tym organ stwierdził, że z karty przebiegu studiów skarżącego wynika, że łącznie przedmioty kierunkowe (kształtujące wiedzę i umiejętności odnoszące się do zakresu studiów na kierunku architektura lub architektura i urbanistyka) obejmowały 104,5 godziny, podczas gdy zgodnie z § 5 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych powinny stanowić minimum 1/3 programu studiów, czyli w tym przypadku nie mniej niż 230 godzin. Z tych przyczyn nie został spełniony warunek dotyczący wykształcenia. Krajowa Komisja decyzją z [...] stycznia 2017 r. utrzymała to rozstrzygnięcie w mocy.
Po rozpoznaniu skargi P.B. WSA w Warszawie wyrokiem z 29 listopada 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1095/17, uchylił decyzję z [...] stycznia 2017 r. wskazując, że Krajowa Komisja nie wyjaśniła, dlaczego w sprawie nie miał zastosowania § 5 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych, skoro skarżący ukończył kierunek studiów "budownictwo", którego nazwa jest zgodna z określeniem zakresu kierunku studiów, wskazanym w lp. 2 Zał. nr 2 do rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych jako pokrewny dla uzyskania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej w ograniczonym zakresie.
Sąd wskazał, że zarówno ukończenie studiów na kierunku odpowiednim, jak i ukończenie studiów na kierunku pokrewnym – jak w przypadku skarżącego – stanowi spełnienie wymogu uzyskania właściwego wykształcenia dla danej specjalności. W ocenie WSA organ odwoławczy uznając, że w sprawie miał zastosowanie § 5 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych nie odniósł się również do zarzutu skarżącego, że liczba godzin zajęć była większa niż ustalono w toku postępowania przed Okręgową Komisją.
Ponownie rozpoznając sprawę, zaskarżoną decyzją Krajowa Komisja utrzymała w mocy decyzję organu pierwszej instancji z [...] listopada 2016 r. wskazując, że § 5 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych nadaje komisjom kwalifikacyjnym Izby Architektów możliwość badania wykształcenia kandydata w trzech aspektach tj. poprzez zbadanie nazwy ukończonego kierunku studiów, zbadanie programu kierunku studiów albo tych dwóch wymogów łącznie. Zakres tego badania został pozostawiony do decyzji komisji kwalifikacyjnej. Przyjęcie odmiennej wykładni poprzez stwierdzenie, że do spełnienia wymogu wykształcenia wystarczające jest spełnienie któregokolwiek z powyższych warunków, mogłoby prowadzić do naruszenia wymogu posiadania odpowiedniego wykształcenia, o którym mowa w art. 12 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 290; dalej cyt. jako: ustawa Prawo budowlane).
W ocenie Krajowej Komisji niespełniony został warunek określony w § 5 ust. 2 i ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych, a zatem brak jest podstaw do uznania uzyskanego wykształcenia jako właściwego dla dopuszczenia do egzaminu w Izbie Architektów RP. Krajowa Komisja zgodziła się z organem pierwszej instancji, że zakres studiów wynikający z karty przebiegu studiów nie obejmuje 1/3 wymaganej liczby godzin zajęć kształtujących wiedzę i umiejętności odnoszących się do zakresu studiów na kierunku architektura lub architektura i urbanistyka.
W skardze na powyższe rozstrzygnięcie pełnomocnik skarżącego domagał się uchylenia w całości decyzji organów obu instancji i zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę pełnomocnik Krajowej Komisji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Powołanym na wstępie wyrokiem z 18 stycznia 2019 r. WSA w Warszawie uwzględnił skargę na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, obecny tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.; dalej cyt. jako: p.p.s.a.), uznając, że skarga jest uzasadniona, częściowo z przyczyn w niej podniesionych.
W ocenie sądu pierwszej instancji kluczową kwestią w sprawie było to, że zaskarżona decyzja została wydana w związku z wcześniejszym uchylającym wyrokiem WSA w Warszawie z 29 listopada 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1095/17. W związku z tym, zarówno organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję z [...] maja 2018 r., jak i sąd obecnie rozpoznający skargę na tę decyzję, były – na mocy art. 153 p.p.s.a. – związane oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w przywołanym wyroku WSA z 29 listopada 2017 r. Zdaniem sądu, w sprawie doszło do naruszenia art. 153 p.p.s.a. w stopniu uzasadniającym uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż zarówno ocena prawna w zakresie przedstawionym w wyroku z 29 listopada 2017 r., jak i zawarte w nim wskazania co do dalszego postępowania, zostały przez Krajową Komisję zignorowane i niezastosowane przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. W decyzji z [...] maja 2018 r. Krajowa Komisja, mimo wyraźnego wskazania sądu, w dalszym ciągu nie wyjaśniła "dlaczego w rozpoznawanej sprawie nie zastosowano § 5 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia z 11 września 2014 r.", skoro "w sprawie mogły zachodzić przesłanki kwalifikacji wykształcenia Skarżącego na podstawie § 5 ust. 4 pkt 1 powołanego rozporządzenia", gdyż skarżący ukończył studia na kierunku budownictwo, a w lp. 2 zał. nr 2 do rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych wskazuje się, że kierunkiem studiów wyższych pokrewnym do uzyskania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej w ograniczonym zakresie jest "kierunek studiów w zakresie budownictwa".
W ocenie sądu, dla wyjaśnienia powyższego organ powinien był wskazać, jakie poczynił ustalenia faktyczne i na podstawie jakich dowodów zastosował określone normy prawa materialnego, z których następnie wywiódł skutki niekorzystne dla skarżącego.
Ponadto sąd wskazał, że wbrew temu, co przyjął organ, z treści § 5 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych nie wynika, że organ wydaje w tej sprawie decyzję uznaniową. Zdaniem sądu jest to decyzja związana, uzależniona od spełnienia warunków przewidzianych w § 5 ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia. Sąd nie zgodził się ze stwierdzeniem organu odwoławczego, że § 5 ust. 4 pkt 1 i 2 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych nadaje komisjom kwalifikacyjnym Izby Architektów możliwość badania wykształcenia kandydata w trzech aspektach: zbadania nazwy ukończonego kierunku studiów, zbadania programu kierunku studiów albo tych dwóch aspektów łącznie.
Zdaniem WSA powyższe oznacza konieczność konfrontacji złożonej przez skarżącego dokumentacji z wymogami § 5 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych i dokonania stosownej analizy, zgodnie z art. 153 p.p.s.a., z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów i na podstawie całokształtu zebranego materiału z uwzględnieniem zasad postępowania przewidzianych w art. 7, art. 9, art. 11, art. 12, art. 76 § 1, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., co powinno znaleźć wyraz w uzasadnieniu decyzji spełniającym wymogi z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 2096; dalej cyt. jako: k.p.a.).
Za niezasadny sąd uznał natomiast zarzut naruszenia art. 35 k.p.a. poprzez celowe przewlekanie postępowania przez organ drugiej instancji i nierozpoznanie sprawy w terminach określonych w przepisach prawa, a w konsekwencji naruszenie zasady prowadzenia postępowania w sposób szybki i prosty, gdyż nie mógł on odnieść skutku w postaci eliminacji zaskarżonej decyzji z obrotu prawnego wobec braku istotnego wpływu na wynik sprawy.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Krajowa Komisja domagała się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Organ zrzekł się przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1. art. 46 ust. 1 i 2 Dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r. w sprawie uznawania kwalifikacji zawodowych (Dz.U.UE.L z 30 września 2005 r.; dalej cyt. jako: dyrektywa 2005/36/WE) przez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że skarżący posiada odpowiednie wykształcenie do uzyskania uprawnień budowalnych w specjalności architektonicznej bez ograniczeń;
- 2. art. 12 ust. 3a ustawy Prawo budowalne oraz § 5 ust. 4 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych przez jego błędne zastosowanie, a w konsekwencji przyjęcie, że organ powinien dopuścić skarżącego do egzaminu pomimo braku wymaganego wykształcenia.
Ponadto, z ostrożności procesowej, Krajowa Komisja wniosła o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym: "Czy przepis § 5 ust. 4 i 5 oraz załącznik nr 2 do rozporządzenia z 11 września 2014r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie jest zgodny z art. 46 dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r.?".
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumenty na poparcie powyższych zarzutów. W szczególności organ wskazał, że: "WSA dokonał błędnej wykładni przepisu art. 46 ust. 1 i 2 dyrektywy, poprzez przyjęcie, że przepis ten dopuszcza alternatywną drogę uzyskania uprawnień architektonicznych na studiach innych niż studia architektoniczne. W konsekwencji błędnie sąd przyjął, że studia na kierunku budownictwo w specjalności konstrukcje budowalne i inżynierskie mogą stanowić podstawę do ubiegania się o uprawnienia w specjalności architektonicznej w ograniczonym zakresie".
W ocenie skarżącego kasacyjnie organu, prawidłowo wskazano, że "podstawą odmowy nadania uprawnień budowalnych w specjalności architektonicznej jest brak wykształcenia, które nie spełnia wymogów wynikających z przytoczonych powyżej przepisów Dyrektywy". Ponadto, w ocenie skarżącej kasacyjnie, sąd błędnie przyjął, że materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie został wszechstronnie rozpoznany przez organ, w sytuacji gdy organ wskazał w sposób jednoznaczny, że wyłącznie ukończenie studiów architektonicznych uprawnia do przystąpienia do egzaminu na uprawnienia budowalne w tej specjalności.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik P.B. wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Jednocześnie zrzekł się przeprowadzenia rozprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wnosząca skargę kasacyjną Krajowa Komisja złożyła oświadczenie o zrzeczeniu się rozprawy, zaś skarżący, w terminie czternastu dni od doręczenia mu odpisu skargi kasacyjnej, nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, a w odpowiedzi na skargę kasacyjną wskazał, że zrzeka się rozprawy. Wobec tego Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania sądowego, która w rozpatrywanej sprawie nie wystąpiła. Granice skargi są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi – zgodnie z art. 174 p.p.s.a. – może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego lub procesowego określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny jest zatem władny badać naruszenie jedynie tych przepisów, które zostały wyraźnie wskazane przez stronę skarżącą i nie może we własnym zakresie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej, uściślać ich ani w inny sposób korygować.
W skardze kasacyjnej podniesiono wyłącznie zarzuty oparte na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Skarżący kasacyjnie organ zarzucił sądowi pierwszej instancji naruszenie prawa materialnego tj. art. 46 ust. 1 i 2 dyrektywy 2005/36/WE oraz art. 12 ust. 3a ustawy Prawo budowalne i § 5 ust. 4 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych, przez ich błędne zastosowanie, a w konsekwencji uznanie, że skarżący posiada odpowiednie wykształcenie do uzyskania uprawnień budowalnych w specjalności architektonicznej bez ograniczeń i organ powinien dopuścić skarżącego do egzaminu pomimo braku wymaganego wykształcenia.
Ocenę zasadności tak sformułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów należy rozpocząć od podkreślenia, że niniejsza sprawa – w zakresie wniosku skarżącego o nadanie uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania w ograniczonym zakresie – była już przedmiotem rozpoznania przez sąd administracyjny.
Objęty skargą kasacyjną wyrok uchylający decyzję Krajowej Komisji Kwalifikacyjnej Izby Architektów Rzeczypospolitej Polskiej z [...] maja 2018 r. o utrzymaniu w mocy decyzji Okręgowej Komisji z [...] listopada 2016 r. o odmowie nadania skarżącemu wnioskowanych uprawnień, został wydany po tym, jak WSA wyrokiem z 29 listopada 2017 r., sygn. akt VI SA/Wa 1095/17 uchylił poprzednią decyzję Krajowej Komisji z [...] stycznia 2017 r. utrzymującą w mocy decyzję z [...] listopada 2016 r., wskazując, że organ nie wyjaśnił, dlaczego w sprawie nie miał zastosowania § 5 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych, skoro skarżący ukończył kierunek studiów "budownictwo", którego nazwa jest zgodna z określeniem zakresu kierunku studiów, wskazanym w lp. 2 Zał. nr 2 do rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych jako pokrewny dla uzyskania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej w ograniczonym zakresie.
Sąd w wyroku z 29 listopada 2017 r. wskazał również, że zarówno ukończenie studiów na kierunku odpowiednim, jak i ukończenie studiów na kierunku pokrewnym – jak w przypadku skarżącego – stanowi spełnienie wymogu uzyskania właściwego wykształcenia dla danej specjalności. Sąd uznał też, że organ odwoławczy przyjmując, że w sprawie miał zastosowanie § 5 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych, nie odniósł się również do zarzutu skarżącego, że liczba godzin zajęć dydaktycznych kształtujących wiedzę i umiejętności odnoszących się do zakresu studiów na kierunku architektura lub architektura i urbanistyka przewidzianych programem studiów na kierunku studiów, który ukończył skarżący, była większa niż ustalono to w toku postępowania przed Okręgową Komisją.
Zaskarżonym obecnie wyrokiem z 18 stycznia 2019 r. WSA kolejny raz uchylił decyzję Krajowej Komisji wskazując w podstawie prawnej naruszenie przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a/ i c/), gdyż uznał, że pomimo ponownego rozpoznawania sprawy i działania w ramach wynikającego z art. 153 p.p.s.a. związania poprzednio wydanym w tej sprawie wyrokiem z 29 listopada 2017 r., organ nie zastosował się do zawartych w tym wyroku zaleceń i nie wyjaśnił w obecnie zaskarżonej decyzji, z jakich przyczyn przy rozpatrywaniu wniosku skarżącego o nadanie uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania w ograniczonym zakresie, nie uwzględnił regulacji prawnej zawartej w treści § 5 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych, a tym samym nie zbadał i nie ocenił, czy skarżący spełnia przesłanki opisane w tym przepisie oraz czy spełnienie tych przesłanek stanowiłoby podstawę do przyznania skarżącemu opisanych we wniosku uprawnień.
Jednocześnie sąd pierwszej instancji wskazał, że organ powołując się na treść § 5 ust. 4 pkt 2 cyt. rozporządzenia kolejny raz pominął w swoich ustaleniach i rozważaniach zarzut skarżącego odnoszący się do właściwego ustalenia liczby godzin zajęć dydaktycznych ustalonych programem studiów na kierunku, który ukończył skarżący.
Należy podkreślić, że wyrażona w art. 153 p.p.s.a. zasada związania oznacza, że ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przepis art. 153 p.p.s.a. ma charakter bezwzględnie obowiązujący i wywiera skutki polegające na tym, że ani organ administracji publicznej ani sąd administracyjny orzekając ponownie w tej samej sprawie, nie mogą pominąć oceny prawnej wyrażonej wcześniej w orzeczeniu, gdyż ocena ta wiąże je w sprawie. Jedynie w przypadku, gdy ulegnie zmianie podstawa prawna danego stosunku prawnego lub gdy zmienią się okoliczności faktyczne, będziemy mieli do czynienia z nową sprawą, do której zasada z art. 153 p.p.s.a. nie będzie miała już zastosowania (zob. wyroki NSA: z 13 marca 2019 r., sygn. akt II OSK 1104/17; z 5 marca 2019 r., sygn. akt II FSK 3044/18; te i kolejne cytowane orzeczenia dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Przewidziane w przepisie art. 153 p.p.s.a. związanie organów i sądu oceną prawną i wytycznymi sądu administracyjnego co do dalszego postępowania oznacza zatem, że organy i sądy orzekające w danej sprawie są zobowiązane do podporządkowania się wyrażonemu wcześniej w orzeczeniu sądu poglądowi, aż do prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy, chyba że wyrażony wcześniej przez sąd pogląd stał się nieaktualny wskutek zmiany stanu prawnego lub zmiany okoliczności sprawy. W orzecznictwie sądów przyjmuje się, że pojęcie "ocena prawna" oznacza wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich zastosowania w konkretnym wypadku w związku z rozpoznawaną sprawą. Ocena ta może się odnosić zarówno do przepisów prawa materialnego, jak i procesowego. Organy są związane nie tyko oceną prawną, ale i wskazaniami co do dalszego postępowania. Wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencje oceny prawnej.
Dotyczą sposobu działania organów w toku ponownego rozpoznania sprawy i mają na celu uniknięcie wadliwości w postępowaniu prowadzonym po wydaniu wyroku. Związanie wyrażonymi w orzeczeniu sądu wskazaniami co do dalszego postępowania obliguje organ do wykonania wytycznych sądu (np. wyrok NSA z 20 lutego 2019 r., sygn. akt II OSK 838/17).
Należy także podkreślić, że Krajowa Komisja nie kwestionowała skargą kasacyjną pierwszego wydanego w sprawie wyroku WSA z 29 listopada 2017 r. A zatem wyrok ten stał się prawomocny i zarówno organ ponownie rozpoznając sprawę, jak i sąd rozpoznający skargę na decyzję z [...] maja 2018 r., były - zgodnie z art. 153 p.p.s.a. - związane oceną prawną i wytycznymi zawartymi w tym wyroku. Sąd wskazał w nim, że skarżący ukończył jednolite studia magisterskie na kierunku budownictwo, a – zgodnie z lp. 2 Zał. nr 2 do rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych – jest to kierunek pokrewny dla specjalności architektonicznej w ograniczonym zakresie, co oznacza, że w sprawie mogły wystąpić przesłanki do zastosowania § 5 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych. Dlatego należy uznać, że trafnie sąd pierwszej instancji w zaskarżonym obecnie wyroku przyjął za podstawą ponownego uchylenia decyzji w tej sprawie niezastosowanie się przez organ do oceny prawnej wyrażonej uprzednio przez sąd i niepodważonej przez organ, a także do zaleceń i wytycznych sądu nakazujących wyjaśnienie przesłanek niezastosowania w tej sprawie § 5 ust. 4 pkt 1 w związku z treścią lp. 2 Zał. nr 2 do cyt. rozporządzenia.
Analiza treści zaskarżonej decyzji wydanej w ponownie prowadzonym przez organ postępowaniu prowadzi do wniosku, na co trafnie zwrócił uwagę sąd pierwszej instancji, że niezgodne z prawem było ponowne rozstrzygnięcie o odmowie przyznania skarżącemu wnioskowanych uprawnień, tym razem z powołaniem się na treść przepisów unijnych, skoro organ jednocześnie zignorował jednoznaczne wytyczne sądu i wyrażoną przez sąd ocenę prawną w zakresie ustalenia, że skarżący ukończył studia na kierunku pokrewnym. Organ ponownie skoncentrował się na przesłankach z § 5 ust. 4 pkt 2 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych wzmacniając wcześniej prezentowane stanowisko argumentacją dotyczącą przepisów dyrektywy 2005/36/WE o uznawaniu kwalifikacji zawodowych oraz nawiązując do roli samorządu zawodowego architektów w zakresie nadawania uprawnień – w drodze decyzji uznaniowych. To ponowne rozstrzygnięcie Krajowej Komisji (trzecie już w tej sprawie) zasadnie zostało uznane przez sąd pierwszej instancji za naruszające przewidziane w art. 153 p.p.s.a. związanie oceną prawną i wskazaniami co do dalszego toku postępowania wynikającymi z poprzedniego wyroku WSA.
Trafnie wskazał sąd pierwszej instancji, że organ nie uzasadnił z jakiego powodu – ponownie rozpoznając sprawę z wniosku o nadanie uprawnień – odstąpił od oceny prawnej i wskazań zawartych w wyroku WSA z 29 listopada 2017 r. i wyszedł poza nie. Zdaniem NSA zasadnie uznał sąd w kontrolowanym wyroku, że do takiego działania organu nie było w tej sprawie żadnych podstaw. Od wydania przez WSA poprzedniego wyroku z 29 listopada 2017 r. nie uległ bowiem zmianie stan faktyczny ani stan prawny sprawy. Nie było zatem podstaw do tego, by organ w ponownie prowadzonym postępowaniu postąpił wbrew wytycznym zawartym w poprzednim wyroku WSA z 29 listopada 2017 r. i dokonał analizy przepisów unijnych dotychczas przez siebie wyraźnie nieeksponowanych, ale obowiązujących już w dacie wcześniejszego orzeczenia, dochodząc do konkluzji odmiennych od tych, jakie wynikały z poprzedniego wyroku WSA. Takie działanie organu stanowi niedopuszczalną polemikę merytoryczną ze stanowiskiem WSA, co w świetle obowiązującego związania prawomocnym wyrokiem sądu jest niedopuszczalne.
W tym stanie rzeczy nie mogły przynieść oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ skutku wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego. Należy ponownie podkreślić, że prawidłowe sformułowanie podstaw kasacyjnych jest warunkiem niezbędnym dla uznania, że zarzut jest usprawiedliwiony, gdyż – z powodu związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej – zakres kognicji Naczelnego Sądu Administracyjnego wyznaczają sformułowane przez skarżącego kasacyjnie zarzuty, oparte na ustawowych podstawach i uzasadnione w treści skargi kasacyjnej. Konkretne podstawy skargi kasacyjnej, czyli zawarte w niej przyczyny zaskarżenia rozstrzygnięcia, determinują kierunek działalności kontrolnej Naczelnego Sądu Administracyjnego, którą musi on podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Z tych względów skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, objętym m.in. przymusem adwokacko-radcowskim (art. 175 § 1-3 p.p.s.a.).
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek wnoszącego skargę kasacyjną powołania konkretnych przepisów prawa, którym zdaniem autora skargi kasacyjnej uchybił sąd pierwszej instancji w zaskarżonym orzeczeniu oraz uzasadnienia ich naruszenia. Przytoczenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie. Konieczne jest przy tym wskazanie konkretnych przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem jednostki redakcyjnej (numeru artykułu, paragrafu, ustępu, punktu). Naruszenie prawa materialnego może nastąpić przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie. Prawidłowe sformułowanie zarzutu naruszenia prawa przez niewłaściwe zastosowanie wymaga wykazania wadliwości uznania, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej (tzw. błąd subsumpcji).
Uzasadnienie skargi kasacyjnej ma zaś za zadanie wykazanie trafności (słuszności) zarzutów postawionych w ramach podniesionych podstaw kasacyjnych, co oznacza, że musi zawierać argumenty mające na celu "usprawiedliwienie" przytoczonych podstaw kasacyjnych Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało (por. wyroki NSA: z 5 sierpnia 2004 r., sygn. akt FSK 299/04 z glosą A. Skoczylasa, opubl. OSP 2005, nr 3, poz. 36; z 9 marca 2005 r., sygn. akt GSK 1423/04; z 10 maja 2005 r. sygn. akt FSK 1657/04; z 12 października 2005 r. sygn. akt I FSK 155/05; z 23 maja 2006 r., sygn. akt II GSK 18/06; z 4 października 2006 r., sygn. akt I OSK 459/06).
Rozpoznawana skarga kasacyjna nie spełnia powyższych wymogów, wadliwie formułując zarzuty, jak i ich uzasadnienie. Należy podkreślić, że sąd pierwszej instancji uznając, że w tej sprawie doszło do naruszenia wynikającej z art. 153 p.p.s.a. zasady związania, nie rozstrzygał w zaskarżonym wyroku kwestii merytorycznych. Nie jest zatem możliwe skuteczne zarzucenie sądowi w tej sprawie – co próbuje zrobić skarżący kasacyjnie organ – że sąd błędnie zastosował wskazane przepisy prawa materialnego, skoro sąd w ogóle nie stosował w tej sprawie przepisów materialnoprawnych. W skardze kasacyjnej nie wykazano błędu subsumpcji, a zatem wadliwości uznania przez sąd, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej prawa materialnego.
Wadliwy jest także brak powiązania w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów materialnoprawnych z naruszeniem przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, jak również brak ich odniesienia do postępowania przed sądem pierwszej instancji w uzasadnieniu skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że powołanie zarzutów w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (por. np. wyrok NSA z 31 marca 2013 r., sygn. akt II FSK 925/10, LEX nr 1100417).
Nie może więc zostać uwzględniony sformułowany wobec sądu zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 46 dyrektywy 2005/36/WE, skoro sąd tego przepisu ani nie wykładał, ani nie stosował. Na wadliwość konstrukcyjną i w konsekwencji niezasadność tego zarzutu wskazuje sformułowanie, że to "w wyniku błędnego zastosowania tego przepisu, sąd w konsekwencji uznał, że skarżący posiada odpowiednie wykształcenie do uzyskania uprawnień budowalnych w specjalności architektonicznej", podczas gdy ocena spełnienia wymogu dotyczącego posiadanego przez skarżącego wykształcenia wynika z poprzedniego wyroku WSA z 29 listopada 2017 r. W zaskarżonym skargą kasacyjną wyroku sąd nie analizował ponownie dopuszczalności odmowy nadania wnioskowanych przez skarżącego uprawnień, będąc – na tym etapie postępowania – związany oceną prawną tej kwestii wyrażoną we wcześniejszym wyroku WSA co do tego, że to organ powinien najpierw wyjaśnić przesłanki niezastosowania § 5 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych.
Na marginesie można zauważyć, że wbrew treści tego zarzutu, skarżący wnioskował o nadanie uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania w ograniczonym zakresie, a nie "bez ograniczeń" jak wskazał autor skargi kasacyjnej. Nieuzasadnione jest też twierdzenie zawarte w skardze kasacyjnej, że "Niewłaściwe zastosowanie przez WSA przepisu art. 46 ust 1 i 2 Dyrektywy doprowadziłoby tym samym do naruszenia przepisu art. 14 ust. 3 pkt 2 lit. a ustawy Prawo budowlane oraz § 5 ust. 2, ust. 4 i ust. 5 rozporządzenia z 11 września 2014r. Orzeczenie to skutkuje bowiem potencjalnym dopuszczeniem do zawodu architekta osoby o niewystarczającym (niepełnym) przygotowaniu teoretycznym, w rozumieniu przepisów unijnych." (s. 4), bowiem, jak trafnie podnosi skarżący w odpowiedzi na skargę kasacyjną, "skarżący dąży do uzyskania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania w ograniczonym zakresie, a nie do uznania kwalifikacji zawodowych architekta w związku z zasadą swobodnego przepływu osób i usług pomiędzy Państwami Członkowskimi UE", co stanowi przedmiot regulacji z art. 46 dyrektywy 2005/36/WE.
Należy również zauważyć, że prezentowane w uzasadnieniu skargi kasacyjnej stanowisko, że: "Dla tego kierunku (budownictwo) również muszą być spełnione łącznie przepisy § 5 ust. 2 (kierunek pokrewny), § 5 ust. 4 pkt 2 (spełnienie wymogu ukończenia kierunku pokrewnego – jeżeli minimum 1/3 programu studiów odnosi się do kierunku studiów architektonicznych oraz § 5 ust. 5 (spełnienie wymogu posiadania wiedzy i umiejętności dla danej specjalności architektonicznej uprawnień, jeżeli program studiów obejmuje zajęcia w tym zakresie – co wynika z suplementu do dyplomu lub wypisu z przebiegu studiów)" zdaje się zmierzać w istocie nie tyle do podważenia zastosowania przez sąd tych przepisów, co do podważenia trafności samych przepisów, dopuszczających studia na kierunku pokrewnym jako przesłankę uzyskania uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej do projektowania w ograniczonym zakresie, co w niniejszym postępowaniu nie może być skuteczne.
Błędnie też autor skargi kasacyjnej wspiera swoje stanowisko powołaniem się na treść wyroku WSA w Warszawie w sprawie o sygn. akt VI SA/Wa 255/18, jako wydanego w analogicznej sprawie, gdyż w tamtej sprawie sąd badał przesłanki stwierdzenia przez Krajową Komisję nieważności decyzji organu pierwszej instancji o nadaniu uprawnień budowlanych w specjalności architektonicznej w ograniczonym zakresie osobie, która ukończyła studia I i II stopnia, a nie studia jednolite magisterskie, a zatem w innym trybie niż skarżący w tej sprawie, co wymagało spełnienia innych wymogów niż w przypadku skarżącego.
Oczekiwanego przez skarżący kasacyjnie organ skutku nie mógł też przynieść drugi podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia prawa materialnego, tj. wadliwego zastosowania art. 12 ust. 3a ustawy Prawo budowalne oraz § 5 ust. 4 rozporządzenia w sprawie samodzielnych funkcji technicznych. Przywołany przepis art. 12 ust. 3a ustawy Prawo budowlane jest przepisem o charakterze kompetencyjnym wskazującym organ właściwy do przeprowadzenia postępowania kwalifikacyjnego składającego się z dwóch etapów, przy czym pierwszy z nich sprowadza się do kwalifikowania wykształcenia i praktyki zawodowej jako odpowiednich lub pokrewnych dla danej specjalności uprawnień budowlanych, a drugi etap polega na przeprowadzeniu egzaminu ze znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej.
W ocenie NSA z akt sprawy nie wynika, aby sąd pierwszej instancji rozstrzygał co do tego, że opisane w tym przepisie postępowanie zostało przeprowadzone przez organ niewłaściwy, bądź że nie odnosiło się do opisanych w tym przepisie etapów postępowania. Z treści tego przepisu wynika, iż procedura kwalifikowania wykształcenia i praktyki zawodowej winna być dokonywana z uwzględnieniem ustawowo określonej przesłanki "odpowiednie" lub "pokrewne" (por. zapadły w zbliżonym stanie faktycznym i prawnym wyrok NSA z 6 listopada 2019 r., sygn. akt II GSK 939/19). W tym kontekście sąd pierwszej instancji prawidłowo wskazał, w ślad za poglądem wyrażonym we wcześniejszym wydanym w tej sprawie wyroku, na konieczność uzasadnienia stanowiska organu o braku podstaw do zastosowania wobec skarżącego regulacji prawnej zawartej w § 5 ust. 4 pkt 1 cyt. rozporządzenia.
Z wyżej wskazanych powodów nie został też przez NSA uwzględniony wniosek skarżącego kasacyjnie organu o wystąpienie do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym: "Czy przepis § 5 ust. 4 i 5 oraz załącznik nr 2 do rozporządzenia z 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie jest zgodny z art. 46 dyrektywy 2005/36/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 7 września 2005 r.?". W tej sprawie kwestia zastosowania art. 46 dyrektywy nie była i nie mogła być – na tym etapie postępowania – przedmiotem rozpoznania sądu. Nie istniała zatem podstawa do tego, by zwracać się do TSUE o rozstrzygnięcie wątpliwości sygnalizowanych przez skarżącą kasacyjnie. Z takim wnioskiem można się bowiem zwrócić, gdy wyjaśnienie tych wątpliwości jest konieczne dla rozstrzygnięcia danej sprawy, a taka sytuacja w tej sprawie nie miała miejsca.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona w tej sprawie skarga kasacyjna nie miała usprawiedliwionych podstaw i z tego powodu orzekł o jej oddaleniu, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. (pkt 1 sentencji).
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 2 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b/ w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c/ rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 240 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną przez pełnomocnika skarżącego, który występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji).