Uzasadnienie
Wyrokiem z 30 czerwca 2017 r. sygn. akt II SA/Gl 87/17, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę [...] na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w Warszawie z [...] listopada 2016 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.
Oddalając skargę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wskazał, że pismem z [...] maja 2016 r. Śląski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego zawiadomił [...] (dalej jako: skarżąca), prowadzącą działalność gospodarczą pod nazwą [...] z siedzibą w [...], o zamiarze przeprowadzenia kontroli w zakresie przestrzegania warunków i obowiązków przewozu drogowego. W związku z niepodjęciem przesyłki o zamiarze kontroli, organ administracji ponownie zawiadomił o tym pismem z [...] czerwca 2016 r. Również ta przesyłka nie została podjęta. Trzecia próba zawiadomienia o zamiarze przeprowadzenia kontroli nastąpiła osobiście przez funkcjonariuszy Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego. Na piśmie informującym o zamiarze przeprowadzenia kontroli z [...] sierpnia 2016 r. widnieje podpis [...]– księgowej.
W dniu zapowiedzianej kontroli ([...] sierpnia 2016 r.) w siedzibie skarżącej funkcjonariusze ŚWITD zastali tylko księgową i stażystkę. Ta pierwsza poinformowała kontrolujących, że właścicielka firmy nie jest obecna i nie wydała żadnych dyspozycji co do planowanej kontroli. W sprawie został sporządzony protokół.
Pismem z [...] sierpnia 2016 r. organ administracji wszczął postępowanie w sprawie niepoddania się lub uniemożliwienia przez skarżącą kontroli w całości lub części, a postępowanie to zostało zakończone [...] września 2016 r. o czym została poinformowana skarżąca.
Decyzją z [...] września 2016 r. nr [...] wymierzono skarżącej karę pieniężną w wysokości [...] zł za niepoddanie się lub uniemożliwienie kontroli w całości lub części. Podstawą wymierzenia kary był art. 92a ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1907 ze zm. - dalej: u.t.d.) oraz lp. 1.5 załącznika do tej ustawy.
Na skutek odwołania skarżącej od tej decyzji, Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z [...] listopada 2016 r. nr [...] utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy.
Skarżąca wniosła skargę na tę decyzje do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, powielając zarzuty zawarte w odwołaniu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach oddalił skargę.
WSA wskazał, że organ trzykrotnie podejmował próbę zawiadomienia skarżącej o przeprowadzeniu kontroli. Dwa pisma w sprawie nadane drogą pocztową nie zostały podjęte pomimo prawidłowego awizowania. Dopiero trzecia próba doręczenia, osobiście przez pracowników Inspekcji zakończyła się powodzeniem. Pismo zostało doręczone skarżącej w jej siedzibie, co potwierdza podpis osoby tam zatrudnionej. Zdaniem WSA skarżąca została skutecznie powiadomiona o terminie przeprowadzenia kontroli, a sposób zawiadomienia odpowiadał dyspozycji art. 79 ust. 5e ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2016 poz. 1829 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, w przypadku podejmowania czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 5a, zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli może być doręczone kontrolowanemu albo osobie przez niego upoważnionej, a w razie nieobecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej, zawiadomienie może być doręczone zarządzającemu w imieniu kontrolowanego zakładem lub inną wyodrębnioną częścią przedsiębiorstwa lub kierownikowi wyodrębnionej komórki organizacyjnej przedsiębiorstwa. Przepisy art. 79a ust. 1 i 9 stosuje się odpowiednio.
WSA wskazał, że w rozstrzyganej sprawie przesyłkę odebrała pracownica skarżącej i pomimo prawidłowego zawiadomienia, skarżąca nie była obecna w dniu planowanego rozpoczęcia kontroli. Obecna w siedzibie pracownica skarżącej oświadczyła pracownikom organu, że nie jest uprawniona do reprezentowania skarżącej. WSA wskazał, że nieskuteczne okazały się próby kontaktu z [...], gdyż ta nie odbierała telefonu, a zatem można uznać, że działania skarżącej uniemożliwiły przeprowadzenie kontroli.
Organ skutecznie zawiadomił skarżącą o wszczęciu postępowania w celu wymierzenia kary i również skutecznie zawiadomiono skarżącą o zakończeniu postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału procesowego. Z tej ostatniej możliwości jednak [...] nie skorzystała.
WSA podkreślił, że skarżącej w pełni zapewniono możliwość aktywnego udziału w postępowaniu, na każdym jego etapie.
Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach, zaskarżając wyrok w całości. Autor skargi kasacyjnej sformułował zarzut "naruszenia przepisów postępowania, a to art. 10 § 1 k.p.a." (ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego; tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r. poz. 256) "poprzez niezapewnienie skarżącemu czynnego udziału w postępowaniu oraz uniemożliwienie mu wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań, a także art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, poprzez przeprowadzenie kontroli pomimo nieobecności kontrolowanej osoby ani osoby przez niego upoważnionej, które to uchybienie miało istotny wpływ na wynik sprawy".
W związku z powyższym skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia i zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa prawnego.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną, organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej w całości oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek nieważności postępowania określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a., jak też nie zachodzą przesłanki wymagające uchylenia wydanego w sprawie orzeczenie oraz odrzucenia skargi lub umarzenia postępowania - art. 189 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego kontrola dokonana przez sąd pierwszej instancji była prawidłowa, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79 cyt. ustawy o swobodzie działalności gospodarczej nie zasługiwały na uwzględnienie.
Podkreślić przy tym trzeba, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym, a Naczelny Sąd Administracyjny uprawniony jest do rozpoznawania jej jedynie w granicach wskazanych w niej podstaw kasacyjnych.
Wobec związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej, prawidłowe sformułowanie zarzutów kasacyjnych jest warunkiem koniecznym dla uznania, że zarzuty są usprawiedliwione. Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych oznacza obowiązek powołania konkretnych przepisów prawa, którym miał uchybić sąd pierwszej instancji, jak też uzasadnienia ich naruszenia.
Określenie podstaw kasacyjnych polega na wskazaniu, czy strona skarżąca zarzuca naruszenie prawa materialnego, czy naruszenie przepisów postępowania, czy też oba te naruszenia łącznie, a nadto dookreśleniu przepisów naruszonych przez sąd, z podaniem właściwej jednostki redakcyjnej (artykuł, paragraf, ustęp, punkt). Uzasadnienie podstaw kasacyjnych powinno szczegółowo określać, do jakiego naruszenia przepisów prawa doszło i na czym to naruszenie polegało, a w przypadku zarzucania uchybień przepisom procesowym należy dodatkowo wykazać, że to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Związanie Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami skargi kasacyjnej polega na tym, że jest on uprawniony do badania naruszenia jedynie tych przepisów, które zostały wskazane przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną, a przy tym NSA nie może doprecyzowywać bądź w inny sposób korygować wadliwie skonstruowanych zarzutów skargi kasacyjnej.
Przechodząc do oceny podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów, podnieść należy, że skarga kasacyjna jest środkiem prawnym służącym zaskarżaniu wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych. Podstawą skargi kasacyjnej może być m.in. naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym rozumieć należy przez to, że takiego naruszenia miał dopuścić się wojewódzki sąd administracyjny (normy procedury sądowoadministracyjnej), co tylko pośrednio może wiązać się z zarzutami naruszenia stosowanych przez organ administracyjny przepisów procedury administracyjnej.
Niepowiązanie w skardze kasacyjnej zarzutów naruszenia przepisów procedury administracyjnej (k.p.a.) z naruszeniem przepisów ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oraz brak odniesienia tych zarzutów do postępowania przed sądem pierwszej instancji, jest wadą skargi kasacyjnej. Jak wiadomo, przytoczenie przepisów procesowych w oderwaniu od będących podstawą zaskarżonego wyroku przepisów postępowania sądowego, nie może być uznane za spełniające przesłanki podstaw kasacyjnych, o których mowa w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., gdyż przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym, stosownie do treści art. 173 § 1 p.p.s.a., jest orzeczenie sądu (zob. np.: wyrok NSA z 30 października 2019 r.; sygn. akt II GSK 838/19).
Rozpoznawana skarga kasacyjna powyższych wymogów nie spełnia. Nie powiązano zarzucanego naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. oraz art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej z jakimkolwiek przepisem postępowania sądowoadministracyjnego. Nie sprecyzowano zatem wyraźnie na czym polegało naruszenie prawa przez sąd pierwszej instancji, co dowodzi wadliwej konstrukcji skargi kasacyjnej.
Pomimo wskazanych wad konstrukcyjnych skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny nie odrzucił tej skargi, mając na względzie treść uchwały pełnego składu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 października 2009 r. (sygn. akt I OPS 10/09, ONSAiWSA 5/2010, poz. 1), z której wynika, że w przypadku braku powiązania w skardze kasacyjnej zarzutu naruszenia prawa przez organ administracji z zarzutem naruszenia prawa przez sąd wojewódzki, Naczelny Sąd Administracyjny może, po przeanalizowaniu uzasadnienia skargi kasacyjnej, samodzielnie zidentyfikować zarzut naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji.
Analiza uzasadnienia skargi kasacyjnej pozwala na zidentyfikowanie zarzutu naruszenia prawa przez sąd pierwszej instancji, przyjmując, że zarzucane w skardze kasacyjnej naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. i art. 79 ustawy o swobodzie działalności gospodarczej rozumieć należy, jako zarzuty niestwierdzenia przez sąd pierwszej instancji naruszenia przez organ administracyjny tych przepisów, pomimo że zostały one niewłaściwie zastosowane do stanu faktycznego rozpoznawanej sprawy, a naruszenie to miało uzasadniać uchylenie zaskarżonej decyzji - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. Tak zrekonstruowane zarzuty naruszenia prawa stanowiły zatem przedmiot rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny.
Zgodnie z art. 10 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej obowiązane są zapewnić stronom czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwić im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Jak wynika to z uzasadnienia skargi kasacyjnej, zarzut naruszenia art. 10 § 1 k.p.a. w żadnym zakresie nie został powiązany z konkretną sytuacją procesową strony niniejszego postępowania, a autor skargi kasacyjnej odwołał się jedynie do tego, że strona "może realizować wiele uprawnień procesowych" oraz "ma uprawnienie do wypowiedzenia się przed wydaniem decyzji". Teza ta pozostaje w całkowitym oderwaniu od okoliczności sprawy i wystarczy w tym zakresie wskazać, że zarzut ten został podniesiony już w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji, co było przedmiotem kontroli organu drugiej instancji, a następnie wynik tej kontroli poddany został ocenie Sądu pierwszej instancji, której rezultat nie został zakwestionowany przez autora skargi kasacyjnej. Ocena WSA nie budzi poza tym wątpliwości co do jej prawidłowości i Naczelny Sąd Administracyjny nie znajduje podstaw do jej podważenia.
Poza tym przypomnieć należy, że nawet w przypadku naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. przez organ - co w niniejszej sprawie nie miało miejsca - skutki takiego naruszenia muszą być oceniane w okolicznościach danej sprawy. Jak podkreślono w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2019 r. (sygn. akt II GSK 294/18 - treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych; http://orzeczenia.nsa.gov.pl/), dla oceny skutków uchybienia art. 10 § 1 k.p.a. konieczne jest odróżnienie naruszenia tego przepisu przez pozbawienie strony prawa do czynnego udziału w każdym stadium postępowania od jego naruszenia przez pozbawienie strony możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań.
Zauważyć należy, że niezastosowanie wynikającego z art. 10 § 1 k.p.a. trybu (obowiązku zapewnienia stronie możliwości wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań) nie jest wystarczającą przesłanką do uznania, że zaistniała podstawa wznowienia postępowania wymieniona w art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (zob. NSA w punkcie 1 uchwały z 25 kwietnia 2005 r.; sygn. akt FPS 6/04 - na gruncie analogicznych przepisów Ordynacji podatkowej). Naczelny Sąd Administracyjny w punkcie 2 sentencji tejże uchwały przyjął, że naruszenie przez organ odwoławczy tego obowiązku (art. 200 § 1 Op) jest naruszeniem przepisów postępowania, które może doprowadzić do uchylenia zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., jeżeli wspomniane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela stanowisko, że samo stwierdzenie naruszenia prawa strony do możliwości wypowiedzenia się co do zebranych materiałów i dowodów nie oznacza, że ziściła się przesłanka wznowienia zachodząca, gdy strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu, a w konsekwencji nie daje podstaw do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b p.p.s.a. (przy którym nie jest konieczne wykazywanie wpływu naruszenia na wynik sprawy).
Natomiast wspomniane naruszenie może uzasadniać uchylenie decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., a zatem tylko w przypadku, gdy naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Niezasadny jest także zarzut naruszenia art. 79 ust. 5e ustawy o swobodzie działalności gospodarczej, zgodnie z którym, w przypadku podejmowania czynności kontrolnych, o których mowa w ust. 5a, zawiadomienie o zamiarze wszczęcia kontroli może być doręczone kontrolowanemu albo osobie przez niego upoważnionej, a w razie nieobecności kontrolowanego lub osoby przez niego upoważnionej, zawiadomienie może być doręczone zarządzającemu w imieniu kontrolowanego zakładem lub inną wyodrębnioną częścią przedsiębiorstwa lub kierownikowi wyodrębnionej komórki organizacyjnej przedsiębiorstwa.
Sąd pierwszej instancji ustalił w tym zakresie, że to działania skarżącej uniemożliwiły przeprowadzenie kontroli, co stało się podstawą do wszczęcia postępowania i następnie nałożenia kary pieniężnej za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli. To postępowanie – jak zauważył WSA – toczyło się po skutecznym zawiadomieniu skarżącej o wszczęciu postępowania w celu wymierzenia kary i skutecznym zawiadomieniu o zakończeniu postępowania oraz możliwości wypowiedzenia się co do zebranego materiału procesowego - z tej ostatniej możliwości jednak [...] nie skorzystała.
Całkowicie więc niezrozumiały jest zarzut autora skargi kasacyjnej dotyczący przeprowadzenia kontroli bez udziału skarżącej, skoro przedmiotem całego kontrolowanego przez WSA postępowania, w tym rozstrzygnięć organów obu instancji, było nałożenie kary pieniężnej za niepoddanie się lub uniemożliwienie przeprowadzenia kontroli.
Z tego względu zarzut naruszenia art. 79 ust. 5e ustawy o swobodzie działalności gospodarczej uznać należało za całkowicie bezzasadny.
Mając powyższe na względzie Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 oraz art. 204 pkt 1 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 i 2b w związku § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265 ze zm.).