Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 4 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 124/05 stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie z dnia [...] listopada 2004 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia zaległości z tytułu składek na ZUS i określił, że decyzja ta nie może być wykonana w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych, po rozpatrzeniu wniosku J. J., odmówił umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, ubezpieczenie zdrowotne oraz Fundusz Pracy za okres od kwietnia 1999 r. do marca 2003 r., powołując się na art. 28 ust. 1, art. 32 oraz art. 83 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm., dalej u.s.u.s.). W uzasadnieniu decyzji wskazano, że nie występowały okoliczności wymienione w art. 28 u.s.u.s. oraz w rozporządzeniu Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz.U. Nr 141, poz. 1365), tj. nie zachodziła całkowita nieściągalność należności, jak też nie przemawiał za umorzeniem ważny interes osoby zobowiązanej.
Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., na skutek złożenia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że skarżąca i jej małżonek uzyskują stałe dochody, a zatem nie występuje w sprawie całkowita nieściągalność nieopłaconych składek.
Skarżąca zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o umorzenie zaległości z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne. Wskazała na swoją trudną sytuację materialną. W przypadku ściągnięcia od niej zaległości z tytułu wpłat na ZUS zostałaby pozbawiona pieniędzy na bieżące opłaty i popadłaby w nowe zadłużenie.
W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji oraz uzasadniającą je argumentację.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości.
Sąd wskazał, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest państwową jednostką organizacyjną posiadającą osobowość prawną. Przepis art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. stanowi, że Zakład wydaje decyzje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek. Przepis ten jednoznacznie określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład Ubezpieczeń Społecznych, a nie Prezes Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s. Tymczasem z treści zaskarżonej decyzji wynika, że została wydana przez Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
W ocenie Sądu brak jest jednak jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład w zakresie spraw dotyczących umorzenia należności z tytułu składek.
Sąd stwierdził - mając na uwadze regulacje zawarte w przepisach art. 17 pkt 3 i art. 127 k.p.a., art. 66, art. 83 i art. 123 u.s.u.s. oraz art. 78 Konstytucji RP, że organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w omawianej kwestii jest Minister Polityki Społecznej. Stronie nie przysługuje bowiem wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, ponieważ Zakład ze względu na swój status nie należy do kategorii spersonifikowanych organów mieszczących się w pojęciu "ministra" w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz ze względu na gwarantowane przez Konstytucję RP prawo do zaskarżenia decyzji wydanych w pierwszej instancji należało wskazać organ wyższego stopnia, uprawniony do rozpatrzenia środka zaskarżenia – odwołania (art. 127 § 2 k.p.a.).
Sąd I instancji uznał, że wydanie decyzji z naruszeniem przepisów o właściwości jest przesłanką stwierdzenia nieważności takiej decyzji, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wadą określoną w tym przepisie dotknięta była zaś jedynie decyzja Prezesa Zakładu wydana w drugiej instancji, dlatego stwierdzenie nieważności dotyczyło tylko tej decyzji.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia [...] maja 2005 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił - na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. - naruszenie prawa materialnego art. 127 § 3 w związku z art. 5 § 2 pkt 4 w związku z art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 66 ust. 2 u.s.u.s. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że od decyzji Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydanych przez Prezesa Zakładu w pierwszej instancji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne nie przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy, a właściwym organem do rozpatrzenia odwołań od tych decyzji jest Minister Polityki Społecznej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona wskazała, że Kodeks postępowania administracyjnego w art. 181 stanowi, iż organy odwoławcze właściwe z zakresu ubezpieczeń społecznych określają przepisy odrębne i jedynie do postępowania przed tymi organami stosuje się odpowiednio art. 180 § 1 k.p.a. Te odrębne przepisy zawiera ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, przy czym postanowienia ustawy w zakresie trybu odwoławczego należy analizować z uwzględnieniem postanowień ratyfikowanej przez Polskę w 2003 roku Konwencji MOP nr 102, a szczególnie art. 70 tej Konwencji, która statuuje prawo zainteresowanej osoby do odwołania się w razie odmowy lub sporu. Prawo to zostaje wyłączone w sytuacji gdy ustanowione są sądy specjalne dla załatwienia spraw związanych z zabezpieczeniem społecznym (art. 70 ust. 3 Konwencji).
Sąd I instancji słusznie stwierdził, że art. 127 § 3 k.p.a. wylicza w sposób wyczerpujący podmioty, wobec decyzji których służy jedynie wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Musi on być jednak odczytywany z uwzględnieniem art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., stanowiącego, że przez ministra rozumie się kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 kpa (wyrok z 19 kwietnia 2005 roku, sygn. akt III S.A./Wa 2361/04). Zgodnie więc z art. 66 ust. 4 i art. 73 ust. 1 u.s.u.s. w kontekście ustawy o działach administracji rządowej Zakład Ubezpieczeń Społecznych pozostaje organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a., jako "inny organ państwowy" wymieniony w art. 1 pkt 2 k.p.a. (wyrok NSA w Warszawie z 16 marca 2000 r., sygn. II SA 2453/99), a Prezes Zakładu jest jego kierownikiem.
Skarżąca powołuje przepis art. 60 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa (Dz.U. 2005 r. Nr 31, poz. 267), który przewiduje w przypadkach w nim wskazanych odwołanie do ministra, i twierdzi, że jest to przepis wyjątkowy, ustanawiający tryb odwoławczy, który przez analogię można odnieść do art. 127 § 1 k.p.a. – co należy uznać za wyłom w zasadzie, "w której to Zakład (Prezes) występuje odpowiednio do art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.".
W tym kontekście, gdyby przyjąć tok rozumowania sądu zaprezentowany w uzasadnieniu i uznać go za słuszny, to przepis wprost mówiący o odwołaniu do ministra byłby zupełnie zbędny.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
Skarga kasacyjna wniesiona w rozpatrywanej sprawie oparta została na podstawie przewidzianej w przepisie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., a mianowicie zarzucono w niej naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 127 § 3 w związku z art. 5 § 2 pkt 4 i art. 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego oraz art. 66 ust. 2 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.), dalej u.s.u.s.
Ponadto w uzasadnieniu skargi kasacyjnej strona skarżąca uznała, że Sąd I instancji sprzecznie z obowiązującym prawem przyjął, że organem odwoławczym w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest Minister Polityki Społecznej.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej).
Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.
Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.
Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).
Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r.
W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.