Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 11 lipca 2023 r., sygn. akt II GSK 1753/22

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Łodzi (dalej: WSA w Łodzi, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 25 maja 2022 r. sygn. akt III SA/Łd 98/22 oddalił skargę M.B. (dalej: skarżący, przedsiębiorca) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Główny Inspektor, organ odwoławczy) z 1 grudnia 2021 r. o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym.

Sąd pierwszej instancji wskazał, że zaskarżoną decyzją Główny Inspektor utrzymał w mocy decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: organ pierwszej instancji) z 1 lutego 2021 r. o nałożeniu na skarżącego prowadzącego działalność gospodarczą pod firmą "[...] M.B." kary pieniężnej w wysokości 8500 zł stosownie do art. 92a ust. 1, 3 i 7 oraz lp. 1.12 oraz lp. 2.11 załącznika nr 3 do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 919, dalej: u.t.d.).

Podstawą nałożenia kary były ustalenia przeprowadzonej w dniu 26 listopada 2020 r. w K. przy ul. K. kontroli drogowej pojazdu marki Honda Civic nr rejestracyjny [...], którym kierowała M.Ś. wykonująca przewóz okazjonalny osób w imieniu i na rzecz przedsiębiorcy poprzez odpłatny przewóz pasażerów. W trakcie kontroli kierowca okazał m.in. prawo jazdy, dowód rejestracyjny pojazdu, kserokopię licencji nr 5/2018 na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym wystawionej na M.B., umowę zlecenia oraz aneks do tej umowy zawartej ze skarżącym, a także orzeczenie lekarskie i psychologiczne o braku przeciwwskazań zdrowotnych do wykonywania zawodu kierowcy. Stwierdzono naruszenie lp. 1.12 zał. nr 3 do u.t.d. w postaci niewyposażenia kierowcy w dokumenty, o których mowa w art. 87 u.t.d. zagrożone karą 500 zł. W toku postępowania ustalono, że kontrolowany samochód osobowy nie był oznakowany jak taksówka, ani nie był wyposażony w taksometr i kasę fiskalną, a ponadto był to pojazd przystosowany do przewozu 5 osób, co oznacza, że nie spełnia wymogów z art. 18 ust. 4a u.t.d., zgodnie z którym przewóz okazjonalny wykonuje się pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą.

Wykonywanie tym pojazdem przewozu okazjonalnego stanowi naruszenie lp. 2.11 zał. nr 3 do u.t.d. zagrożone karą 8000 zł. Powyższe okoliczności potwierdzono protokołem kontroli, który kierowca podpisał bez wnoszenia uwag. Przesłuchany w charakterze świadka pasażer zeznał, że przejazd został zamówiony za pomocą aplikacji [...] zainstalowanej w telefonie i opłacony kwotą 9,80 zł. Wobec powyższego, w ocenie organów prawidłowe było nałożenie na skarżącego kary pieniężnej przewidzianej w u.t.d.

Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę, w której domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych. Ponadto wniósł o zwrócenie się przez WSA do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) o zbadanie, czy art. 18 ust 4a i 4b oraz art. 5b ust. 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) nr 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady w związku z czym powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej oraz czy są zgodne z prawem i praktyką Unii Europejskiej; a także do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o zgodność z Konstytucją RP regulacji zawartych w art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 u.t.d. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji.

W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas zajmowane w sprawie stanowisko.

WSA w Łodzi, po szczegółowej analizie całości zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego stwierdził, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, w związku z czym oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2023 r., poz. 259; dalej: p.p.s.a.).

Zdaniem sądu pierwszej instancji orzekające w sprawie organy trafnie oceniły stan faktyczny, przyjmując, że kierowca nie został wyposażony przez przewoźnika w wypis z licencji nr 5/2018 na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym. Okoliczność ta nie była kwestionowana przez skarżącego. Ponadto ustalono, że pojazd, którym wykonywany był kontrolowany przejazd nie spełniał wymogów dla pojazdu przeznaczonego do wykonywania przewozu okazjonalnego w rozumieniu art. 4 pkt 11 w zw. z art. 18 ust. 4a u.t.d. Powyższe naruszenia uzasadniały wymierzenie kary pieniężnej w łącznej wysokości 8500 zł.

W ocenie WSA nie miał także miejsca żaden z przypadków określonych w art. 18 ust. 4b u.t.d. uprawniających do wykonywania przewozu okazjonalnego bez spełnienia wymogu konstrukcyjnego pojazdu opisanego w art. 18 ust. 4a u.t.d. W szczególności nie została spełniona przesłanka z ust. 4b pkt 2b, gdyż nie doszło do zawarcia pisemnej umowy na przewóz osób w lokalu przedsiębiorstwa. Jak wynika z zeznań pasażera, w dniu 26 listopada 2020 r. zamówił on usługę przewozu za pomocą aplikacji [...], następnie otrzymał informację, że usługa zostanie zrealizowana pojazdem Honda Civic nr rej. [...], a po wykonaniu przewozu zapłacił 9,80 zł w formie elektronicznej. Siedziba firmy skarżącego znajduje się w Ł., a usługa przewozu wykonywana była w K., nie mogło zatem dojść do zawarcia w lokalu firmy skarżącego pisemnej umowy na przewóz wykonany w K. Sąd pierwszej instancji za nieuzasadnione uznał zarzuty skargi, co do naruszenia wskazanych w niej przepisów prawa materialnego i procesowego, sprowadzające się w zasadzie do tezy, że skarżący, który legitymuje się aktualną licencją na wykonywanie przewozu osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym, nie jest zobowiązany do spełnienia ustawowych wymogów przewozu okazjonalnego, określonych w art. 18 ust. 4a lub 4 b pkt 2 u.t.d.

W ocenie WSA chybiony okazał się zarzut, że art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. stanowią przepisy techniczne, które nie zostały notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE i nie można się na nie powoływać wobec jednostek. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że usługa przewozu nie jest usługą świadczoną na odległość drogą elektroniczną, tj. usługą świadczoną bez równoczesnej obecności stron. Realizacja umowy przewozu polega na przewozie osoby z jednego miejsca do drugiego i następuje w sytuacji jednoczesnej, stałej i bezpośredniej obecności obu stron umowy tj. realizującego przewóz i przewożonego.

W ocenie WSA dla zastosowania dyrektywy nie ma znaczenia okoliczność sposobu zawarcia umowy przy użyciu aplikacji [...]. Wobec stwierdzenia, że przepisy art. 5b ust. 1, art. 18 ust. 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. nie są przepisami technicznymi WSA nie uwzględnił wniosku o wystąpienie do TSUE z pytaniem prejudycjalnym.

Za nieuzasadniony WSA uznał zarzut, że przepisy art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. są sprzeczne z art. 32 ust.1 i 2 Konstytucji RP w związku z czym nie powinny być stosowane, dlatego za nieuzasadnione sąd uznał występowanie do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym o wyjaśnienie zgodności wskazanych przepisów u.t.d. z Konstytucją.

Skargę kasacyjną wniósł M.B., zaskarżając wyrok WSA w całości i zarzucając mu, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1. I. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy tj. naruszenie art. 1 § 1 i 2 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez nienależyte wykonanie obowiązku kontroli polegające na:
2. 1. naruszeniu art. 1 § 1 i 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art., 77 § 1, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm., dalej: k.p.a.) w zw. z art. 4 pkt 1 i pkt 11, art. 5b ust. 1 pkt 1 i art. 18 ust 4a i 4b pkt 2 u.t.d. polegające na oddaleniu skargi oraz nieuchyleniu decyzji organów obu instancji, pomimo błędnego ustalenia, iż pojęcie: "krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym" - zdefiniowany w art. 4 pkt 1 i art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. jest tożsame z pojęciem "przewóz okazjonalny samochodem osobowym" - zdefiniowanym w art. 4 pkt 11 i art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., co doprowadziło do wadliwego przyjęcia przez podmioty orzekające w niniejszej sprawie, iż skarżący wykonywał przewóz okazjonalny, podczas gdy wykonywał on krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, na którego podjęcie i wykonywanie posiadał stosowną licencję wydaną na podstawie art. 5 b ust. 1 pkt 1 u.t.d.;
3. 2. naruszeniu art. 87 ust. 1 pkt 1, art. 92a ust. 1 i 7 oraz Ip. 1.12 i Ip. 2.11 załącznika nr 3 do u.t.d. poprzez nich niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że skarżący popełnił również naruszenie polegające na niewyposażeniu kierowcy kontrolowanego pojazdu w wypis z licencji i nałożenie na skarżącego kary finansowej z tego tytułu w sytuacji, gdy organy administracyjne, a następnie sąd pierwszej Instancji uznały kontrolowany przewóz za przewóz okazjonalny wykonywany pojazdem konstrukcyjnie przeznaczonym do przewozu mniej niż 7 osób, który to przewóz okazjonalny nie wymaga licencji, a tym bardziej skarżący nie mógł wyposażyć kierowcy w wypis z licencji (ponieważ licencja na przewóz okazjonalny pojazdem konstrukcyjnie przeznaczonym do przewozu mniej niż 7 osób nie istnieje).
4. II. naruszenie prawa materialnego, tj.:
5. 1) art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d. poprzez ich błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym – w tym przypadku skarżący – aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi spełniać warunki przewozu okazjonalnego określone w art. 18 ust. 4a lub ust. 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy prawidłowa wykładnia ww. przepisów powinna prowadzić do wniosku, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym nie musi spełniać tych warunków, podobnie jak, na co wskazał WSA w zaskarżonym wyroku, osoby posiadające licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówką (wydaną na podstawie art. 5b ust. 1 pkt 3 u.t.d.), co w konsekwencji doprowadziło do bezpodstawnego zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 u.t.d. w sytuacji, w której przepisy te nie powinny były znaleźć zastosowania;
6. 2) art. 5b ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. w zw. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji poprzez ich błędną wykładnią polegającą na uznaniu, że przedsiębiorca posiadający licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym, aby świadczyć usługi przewozu osób samochodem osobowym musi dodatkowo spełniać wymogi określone w art. 18 ust. 4a lub 4b pkt 2 u.t.d., podczas gdy uwzględnienie wskazanych norm konstytucyjnych przy wykładni ww. przepisów u.t.d. doprowadziłoby do uznania, że wymogi wskazane w art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 nie mają w ogóle zastosowania do przedsiębiorców posiadających licencję na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodem osobowym;
7. 3. poprzez błędne przyjęcie, iż art. 5 b ust. 1, art. 18 ust 4a i 4b w związku z art. 4 pkt 11 u.t.d. może być zastosowany wobec skarżącego, w sytuacji gdy przepisy te stanowią przepisy techniczne, które nie zostały prawidłowo notyfikowane Komisji Europejskiej w świetle art. 8 ust. 1 dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady, a więc zdaniem TSUE – na taki przepis nie można się powoływać wobec jednostek;
8. III. ewentualnie, w przypadku nieuwzględnienia zarzutu z pkt II.2 petitum, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji poprzez ich niezastosowanie oraz art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie w sytuacji, w której WSA powinien był odmówić zastosowania art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. ze względu na ich sprzeczność ze wskazanymi przepisami Konstytucji, która to sprzeczność polega na wprowadzeniu arbitralnych, nieproporcjonalnych i dyskryminujących dodatkowych wymogów, które muszą spełnić podmioty świadczące usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób samochodami osobowymi, w szczególności w porównaniu do osób świadczących usługi przewozu osób na podstawie licencji na wykonywanie krajowego transportu drogowego w zakresie przewozu osób taksówkami;
9. IV. ewentualnie, w przypadku uznania przez NSA, że przepisy o przewozie okazjonalnym mają zastosowanie do skarżącego, naruszenie prawa materialnego, tj. art. 32 ust. 1 i 2 i Konstytucji poprzez ich niezastosowanie oraz art. 18 ust. 4a i ust. 4b pkt 2 w zw. z art. 4 pkt 11 u.t.d. poprzez ich bezpodstawne zastosowanie polegające na nieuzasadnionym pominięciu, że określony w art. 18 ust. 4a u.t.d. wymóg, aby przewóz okazjonalny był wykonywany jedynie pojazdami samochodowymi przeznaczonymi konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, zaś przewóz okazjonalny samochodami osobowymi niespełniającymi kryterium konstrukcyjnego określonego w ust. 4a jest dopuszczalny wyłącznie w przypadku spełnienia dodatkowych wymogów określonych w art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d., stanowi w rzeczywistości niekonstytucyjne, arbitralne i niczym nieuzasadnione kryterium różnicujące sytuację podmiotów, które świadczą usługi przewozu okazjonalnego za pomocą samochodów osobowych oraz podmiotów, które świadczą takie usługi za pomocą pojazdów samochodowych przeznaczonych konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą, co w konsekwencji powinno było prowadzić do odmowy zastosowania wskazanych powyżej przepisów, jako niezgodnych z Konstytucją;

Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, a w przypadku uznania, że zachodzą podstawy do wydania orzeczenia reformatoryjnego na podstawie art. 188 w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji Głównego Inspektora oraz decyzji organu pierwszej instancji w całości i umorzenie postępowania; a w przypadku uznania, że brak jest podstaw do wydania orzeczenia reformatoryjnego, w szczególności w razie uwzględnienia zarzutów naruszenia przepisów postępowania, na podstawie art. 185 § 1 w zw. z art. 176 § 1 pkt 3 p.p.s.a., o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Łodzi. Ponadto wniósł o zasądzenie kosztów postępowania przed sądami obu instancji, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Ponadto skarżący kasacyjnie, w sytuacji gdyby Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego, iż cytowane powyżej przepisy u.t.d., a w szczególności art. 18 ust. 4a i 4b oraz art. 5 b ust. 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady, wniósł o zwrócenie się przez NSA do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z wnioskiem o zbadanie czy art. 18 ust. 4a i 4b oraz art. 5 b ust. 1 u.t.d. stanowią przepisy techniczne w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE oraz obecnie obowiązującej dyrektywy (UE) nr 2015/1535, a w związku z tym powinny być notyfikowane Komisji Europejskiej oraz czy są zgodne z prawem i praktyką Unii Europejskiej.

Jednocześnie, w przypadku zajścia okoliczności wskazanych w pkt 6 uzasadnienia skargi kasacyjnej, na podstawie art. 193 Konstytucji RP skarżący wniósł o zwrócenie się przez NSA do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności regulacji zawartych w art. 18 ust. 4a i 4b pkt 2 u.t.d. z art. 20 w zw. z art. 22 i art. 31 ust. 3 oraz art. 32 ust 1 i 2 Konstytucji, bowiem w ocenie skarżącego regulacje te są sprzeczne ze wskazanymi przepisami Konstytucji.

W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżący kasacyjnie przedstawił argumenty na poparcie podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Główny Inspektor wniósł o jej oddalenie w całości, skierowanie sprawy na rozprawę oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie zaszły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.

Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie.

Skarga kasacyjna M.B. oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej odnosi się do zarzutów materialnych. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie stwierdzone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny albo że nie zastał skutecznie zakwestionowany skargą kasacyjną.

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia zaskarżonego wyroku.

Zdaniem NSA niezasadny jest zarzut kasacyjny podnoszący naruszenie przez sąd pierwszej instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a., polegający na oddaleniu skargi pomimo błędnego przyjęcia, że krajowy transport drogowy w zakresie przewozu osób samochodem osobowym i przewóz okazjonalny samochodem osobowym to pojęcia tożsame na gruncie u.t.d. Zarzut tak zbudowany jest formalnie wadliwy. Po pierwsze, wskazuje on na naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w sytuacji, gdy przepis ten nie był podstawą prawną wyrokowania, bowiem taką podstawę stanowił art. 151 p.p.s.a. Oznacza to, że art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. nie był stosowany przez sąd pierwszej instancji, a co za tym idzie nie mógł być naruszony. Oczywiście przepis ten mógłby być naruszony przez jego niezastosowanie, ale wówczas zarzut kasacyjny powinien odnosić się do niezastosowania przepisu, który powinien mieć zastosowanie w sprawie.

Rozpoznawany zarzut nie został tak ujęty, zatem sąd drugiej instancji nie ma możliwości jego rozpoznawania w takim kontekście, bowiem sąd ten jest związany stanowiskiem strony. Formalna poprawność zarzutów kasacyjnych decyduje o skuteczności skargi kasacyjnej, dlatego że ten środek prawny jest środkiem sformalizowanym, a przez to jest środkiem profesjonalnym, którego sporządzenie zostało powierzone określonemu w ustawie kręgowi osób.

Po drugie, rozpoznawany zarzut wadliwie łączy prawidłowość wykładni przepisów w zakresie pojęć w nim wskazanych, z naruszeniami prawa procesowego. Prawidłowe rozumienie terminów ustawowych to zagadnienie wykładni prawa a nie kwestia dowodowa. W orzecznictwie i doktrynie nie budzi wątpliwości, że zarzut kasacyjny podnoszący naruszenia prawa w niewłaściwej podstawie kasacyjnej z art. 174 p.p.s.a. nie może być skuteczną podstawą weryfikacji zaskarżonego wyroku. Z tych powodów NSA uznał rozpoznawany zarzut za niezasadny.

Za niezasadny należało także uznać zarzut procesowy podnoszący naruszenie art. 87 ust. 1 pkt 1 i art. 92a ust. 1 i ust. 7 u.t.d. z odesłaniem do określonych części załącznika nr 3 do u.t.d. Zarzut ten podobnie jak wcześniejszy nie odnosi się do materii związanej z ustaleniami faktycznymi sprawy, więc nie jest zarzutem procesowym. Skoro tak, to został postawiony w niewłaściwej podstawie kasacyjnej, bo przecież odnosi się on do zastosowania przepisu prawa. Skoro skarżący kasacyjnie twierdzi, że organy i sąd pierwszej instancji niewłaściwie zastosowały i błędnie przyjęły, że w sprawie mają zastosowanie określone przepisy u.t.d., to tym samym nie kwestionuje on ustaleń faktycznych sprawy, ale odnosi się do błędu w stosowaniu prawa, a to nie jest zagadnienie procesowe w rozumieniu art. 174 p.p.s.a.

Zdaniem NSA nietrafne są również zarzuty materialne rozpoznawanej skargi kasacyjnej. Niezasadność tych zarzutów wynika z różnych przyczyn. Zarzuty objęte punktami III i IV petitum skargi kasacyjnej ujmujące treść zarzutu w sposób alternatywny są nietrafne z przyczyn formalnych. Jak już wcześniej wskazano, skarga kasacyjna to środek prawny wyznaczający granice sprawy kasacyjnej. Sąd drugiej instancji może kontrolować zaskarżony wyrok tylko w jednoznacznie określonych granicach i kierunkach, zatem tych, które wyznaczyła strona. Konsekwencją tego musi być precyzyjne określenie zarzutów przez stronę, a nie ich warunkowe ujęcie, w którym ich treść może materializować się po spełnieniu przez sąd drugiej instancji pewnych przesłanek. Z tych powodów NSA przyjmuje, że rozpoznawane w tym miejscu zarzuty kasacyjne nie spełniają wymogów formalnych i z tego powodu nie mogą być podstawą kontroli kasacyjnej.

Sąd drugiej instancji stoi również na stanowisku przyjętym przez WSA w zaskarżonym wyroku, że przepisy art. 18 ust. 4a i 4b oraz art. 5b ust. 1 u.t.d. nie są przepisami technicznymi w rozumieniu dyrektywy nr 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady oraz dyrektywy nr 2015/1535 Parlamentu Europejskiego i Rady. Sąd drugiej instancji podziela pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, że usługi transportowe związane z przewozem osób nie należą do tej kategorii usług, do których odnoszą się wskazane dyrektywy. Dodatkowo NSA wskazuje, że problem notyfikacji przepisów to szczególna procedura kierowana do ustawodawcy w związku z prawem unijnym, a nie problem wykładni lub błędnego stosowania prawa materialnego przez organy i sąd. Zatem z tego powodu zarzut tak ujęty nie mógł być uznany za prawidłowo postawiony ze względu na treść art. 174 p.p.s.a.

Zdaniem NSA w rozpoznawanej sprawie nie ma potrzeby zwracania się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o konstytucyjność przepisów art. 18 ust. 4a i 4b u.t.d. Sąd drugiej instancji nie ma wątpliwości co do ich treści, podobnie zresztą jak sąd pierwszej instancji. Poza tym wniosek o badanie konstytucyjności przepisów ustawy pozostaje w dyspozycji sądu, a nie strony. Strona może korzystać ze skargi konstytucyjnej na zasadach określonych w ustawie.

Natomiast w zakresie zarzutów materialnych odnoszących się do błędnej wykładni art. 18 ust. 4a pkt 2 w związku z art. 4 pkt 11 oraz art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d., polegającej na niezasadnym uznaniu, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób samochodem osobowym w krajowym transporcie drogowym musi spełniać warunki przewozu okazjonalnego określone w art. 18 ust. 4a lub 4b pkt 2 u.t.d. stwierdzić należy, że stanowisko sądu pierwszej instancji, w którym przyjęto taką zależność jest prawidłowe. Sąd drugiej instancji nie podziela poglądu skargi kasacyjnej, że przedsiębiorca posiadający licencję na przewóz osób musi spełniać kryteria właściwe dla przewozu okazjonalnego, jeżeli wykonuje przewóz okazjonalny, zatem nie można się zgodzić ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, w myśl którego przepisy o przewozie okazjonalnym nie mają zastosowania do przedsiębiorcy posiadającego licencję z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.t.d.

Stanowisko takie jest konsekwencją wykładni przepisów ustawy o transporcie drogowym. Z przepisów tych nie wynika, by ustawa zwalniała taki podmiot od spełniania warunków przewozu okazjonalnego z art. 18 ust. 4a u.t.d. Analiza przepisów prowadzi do wniosku, że wykonywanie transportu drogowego osób na podstawie licencji z art. 5 ust. 1 pkt 1 u.t.d. wymaga spełnienia warunków wskazanych przez prawo dla wykonywania określonego rodzaju przewozu drogowego. Jeżeli mamy do czynienia z przewozem okazjonalnym, to spełnione być muszą warunki dla tego przewozu.

Reasumując tę część wywodów stwierdzić należy, że art. 1 ust. 1 u.t.d. stanowi, że ustawa o transporcie drogowym określa zasady podejmowania i wykonywania krajowego transportu drogowego (pkt 1). Z treści art. 4 pkt 1 tej ustawy wynika, że krajowy transport drogowy to wykonywanie działalności gospodarczej w zakresie osób i rzeczy. Przewóz ten może mieć różny charakter, stąd też ustawa w art. 4 pkt 11 definiuje przewóz okazjonalny jako przewóz osób, który nie jest przewozem regularnym, przewozem regularnym specjalnym, albo przewozem wahadłowym. Oznacza to, że przewóz osób możliwy jest tylko w jednym z wyżej wymienionych przewozów, a przewóz okazjonalny jest tym rodzajem przewozu, który nie mieści się w definicji z art. 4 pkt 9 i art. 4 pkt 1 u.t.d. oraz nie jest przewozem regularnym. Zarobkowy transport drogowy, w tym osób, możliwy jest tylko na podstawie stosownego zezwolenia. Dla przewozu osób ustawa w art. 5b ust. 1 przewiduje, że zezwoleniem tym jest licencja, która dotyczyć może przewozu osób 1) samochodem osobowym, 2) pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 i nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą, 3) taksówką. W każdym z tych przypadków mamy do czynienia z przewozem okazjonalnym, z tym tylko że ustawa różnicuje ten przewóz ze względu na rodzaj środka transportu.

Zatem przewóz osób na podstawie licencji wydanej dla wykonywania tego rodzaju transportu drogowego samochodem osobowym (art. 5b ust. 1 pkt 1 u.t.d.) jest przewozem okazjonalnym. Skoro tak, to co do zasady przewóz okazjonalny może być wykonywany pojazdem samochodowym przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu powyżej 7 osób łącznie z kierowcą. Oznacza to, że przewóz tego rodzaju nie może być realizowany samochodem osobowym lub taksówką (art. 18 ust. 4a u.t.d.). Wyjątkiem od tego wyłączenia jest możliwość – dopuszczalność – przewozu okazjonalnego samochodem osobowym na warunkach wynikających z art. 18 ust. 4b pkt 2 u.t.d.

Zatem przewóz okazjonalny osób samochodem osobowym możliwy jest tylko przy spełnieniu warunków określonych w pkt a) – c) tego przepisu. Wówczas przewóz ten może być realizowany pojazdem niespełniającym kryterium konstrukcyjnego. Inaczej rzecz ujmując może to być samochód pozwalający przewozić 4 lub 5 osób w zależności od tego jak określają to przepisy dotyczące pojazdów. Podobnie kryterium konstrukcyjnego nie spełnia taksówka, ale ten rodzaj pojazdu został zdefiniowany w art. 2 pkt 43 ustawy Prawo o ruchu drogowym, gdzie przyjęto, że jest to samochód odpowiednio wyposażony i oznaczony, przeznaczony do przewozu osób w liczbie nie większej niż 9 osób łącznie z kierowcą oraz ich bagażu za ustaloną opłatą na podstawie wskazań taksometru.

W rozpoznawanej prawie nie doszło do błędu wykładni prawa wskazanego w rozpoznawanych zarzutach materialnych. Wynika to z tego, że przewóz osób był dokonywany samochodem osobowym, był to przewóz okazjonalny, a samochód nie spełniał warunków konstrukcyjnych dla prowadzenia takiego przewozu. Samochód ten nie był także taksówką, a tylko w przypadku tego rodzaju samochodu można wykonywać okazjonalny przewóz osób za odpłatnością ponoszoną w innej formie niż ryczałtowa, bezgotówkowa albo płatna w gotówce, ale w lokalu przedsiębiorstwa, co wprost wynika z treści art. 18 ust. 4b pkt 2 lit. c u.t.d.

Mając na uwadze powyższe oraz treść art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w pkt 1 sentencji.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. a w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a w zw. z § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 265 ze zm.). Zasądzona kwota 1800 zł stanowi zwrot kosztów za sporządzenie i wniesienie w terminie przewidzianym w art. 179 p.p.s.a. odpowiedzi na skargę kasacyjną oraz udział w rozprawie przed NSA pełnomocnika organu, który nie występował przed sądem pierwszej instancji (pkt 2 sentencji).