Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. (dalej: WSA w K. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt III SA/Kr 1215/11 po rozpoznaniu sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w T. (dalej: Prokurator) na uchwałę Rady Gminy Sz. (dalej: Rada) z dnia [...] listopada 2009 r., nr [...] określającą dni i godziny otwierania oraz zamykania placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych dla ludności na terenie Gminy Sz. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
W dniu [...] listopada 2009 r. działając na podstawie art. 40 ust. 1, art. 41 ust. 1 i art. 42 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), dalej: u.s.g. oraz art. XII § 1 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Przepisy wprowadzające Kodeks pracy (Dz. U. Nr 24, poz. 142 ze zm.), dalej: "p.w.k.p." Rada podjęła wskazaną wyżej uchwałę.
W skardze do WSA w K. Prokurator wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały Rady z dnia [...] listopada 2009 r. jako wydanej bez podstawy prawnej. Zarzucił naruszenie art. XII § 1 p.w.k.p. Argumentował, że uchwała ogranicza swobodę prowadzenia działalności gospodarczej oraz narusza zasadę równości wobec prawa. W ocenie wnoszącego skargę Prokuratora art. XII p.w.k.p. nie upoważnia rady gminy do stosowania pełnej swobody prawotwórczej, gdyż taka interpretacja tego przepisu prowadziłaby wprost do stosowania przez gminę dowolnych ograniczeń i prowadziłaby do naruszenia zasady wolności gospodarczej, której ograniczenie jest dopuszczalne tylko ustawą i tylko ze względu na ważny interes społeczny. Prokurator stwierdził, że uchwała może jedynie wykonywać ustawę w granicach udzielonej do tego legitymacji, nie zaś uzupełniać ją poza wyznaczone ramy lub zmieniać. Zdaniem Prokuratora Rada, ograniczając czas działania placówek handlu detalicznego, zakładów usługowych oraz gastronomicznych na podstawie art. XII p.w.k.p., powinna uwzględniać prawa i obowiązki pracodawcy i pracowników tych placówek, a nie np. potrzebę zapewnienia porządku publicznego, ponieważ taki cel nie wynika z przepisów odnoszących się do godzin ich otwarcia i zamknięcia.
W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o jej oddalenie.
Wyrokiem z dnia 19 czerwca 2012 r. WSA w K. stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały.
Sąd I instancji wskazał, że pomimo wezwania Rada nie przedłożyła do akt sprawy uzasadnienia projektu uchwały, a w piśmie z dnia [...] listopada 2011 r. Rada wyjaśniła, że uchwała została przedłożona bez uzasadnienia potrzeby jej podjęcia. Z odpowiedzi na skargę wynika, że podejmując uchwałę Rada kierowała się interesami osób prowadzących działalność gospodarczą, ich pracowników, jak również osób korzystających z placówek handlowych, zakładów gastronomicznych oraz usługowych. Uchwała miała służyć klientom, gdyż pozwalała na dostosowanie godzin pracy określonych placówek do miejscowych potrzeb, a ich właścicielom i pracownikom stwarzała możliwość ustalenia czasu pracy z uwzględnieniem wymogów prawnych przy ich zatrudnianiu. Z protokołu sesji Rady wynika, że podejmując uchwałę radni kierowali się godzinami niedzielnych mszy świętych. Mieli też na względzie bezpieczeństwo i porządek publiczny.
W ocenie Sądu I instancji podejmując zaskarżoną uchwałę Rada przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. XII § 1 p.w.k.p. Z uwagi na art. 94 Konstytucji RP niedopuszczalne jest by przepisy prawa miejscowego jako przepisy rangi podustawowej wykraczały poza unormowania ustawowe.
Z art. 40 ust. 1 u.s.g. wynika, że gminie przysługuje prawo do stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie upoważnienia ustawowego. Przepisem upoważniającym gminę do wydania aktu prawa miejscowego jest art. XII p.w.k.p. pozwalający gminie ustalać godziny otwarcia placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych. Ustawodawca posłużył się w jego treści niezwykle pojemnymi sformułowaniami "placówki handlu detalicznego, zakłady gastronomiczne i zakłady usługowe dla ludności" oraz nie zawarł żadnych ograniczeń i wytycznych dla organów samorządu w ustalaniu przez nie "dni i godzin otwierania i zamykania" tych placówek, co nie oznacza, że mają one swobodę w stanowieniu prawa miejscowego na podstawie art. XII, gdyż przyznanie gminie pełnej swobody prawotwórczej w tym zakresie mogłoby prowadzić do naruszenia zasady wolności gospodarczej.
Sąd I instancji stwierdził, że art. XII p.w.k.p. miał w istocie wykonywać, a więc uzupełniać k.p. Z treści art. 1 k.p. wynika, że określa on prawa i obowiązki pracowników i pracodawców. W dziale VI k.p. zawarta jest m.in. regulacja czasu pracy. Zatem rada gminy ustanawiając w myśl art. XII § 1 p.w.k.p. godziny otwarcia i zamknięcia placówek w nim wymienionych powinna mieć na uwadze, że wydawane przez nią przepisy normują obowiązki pracodawców i pracowników, czyli materię prawa pracy. Tylko temu celowi ma służyć regulacja zawarta w akcie prawa miejscowego podjętym stosownie do art. XII § 1. Niezgodna z prawem jest więc uchwała Rady wydana na podstawie art. XII § 1, która ma na celu szeroko rozumiany interes społeczny, w tym zwłaszcza interes osób prowadzących działalność gospodarczą, ich pracowników oraz osób korzystających z placówek handlu detalicznego, zakładów gastronomicznych i zakładów usługowych, jak też bezpieczeństwo i porządek publiczny.
Tę uchwałę należy traktować jako akt wykraczający poza ramy upoważnienia ustawowego. Sąd uznał, że dopuszczenie możliwości stanowienia w oparciu o art. XII § 1 p.w.k.p. przepisów prawa miejscowego ze względu na potrzebę zapewnienia interesów klientów wyżej wymienionych placówek lub porządku publicznego poprzez ograniczenie ich otwarcia na czas niedzielnych mszy świętych, czy późnych godzin nocnych prowadziłoby też do zaakceptowania niedopuszczalnego dualizmu przepisów porządkowych. Samodzielną podstawą do ich stanowienia jest art. 40 ust. 3 u.s.g. Niezgodne z prawem jest ograniczenie w uchwale wydanej na podstawie art. XII § 1 czasu pracy niektórych placówek z uwagi na niebezpieczeństwo zakłócania porządku, czy też np. z powodu chęci ograniczenia dostępności alkoholu. Tym celom służą inne instrumenty prawne, natomiast art. XII § 1 p.w.k.p. jako powstały w innej rzeczywistości prawnej musi być obecnie interpretowany zgodnie z Konstytucją RP, w tym z zasadą wolności gospodarczej wyrażoną w art. art. 20, 22, 64 ust. 1 i 65 ust. 1 Konstytucji.
Wskazując na § 52 ust. 3 uchwały nr VII/60/2003 Rady Gminy w Sz. z dnia 18 czerwca 2003 r. w sprawie Statutu Gminy Sz. (Dz. U. Woj. Małopolskiego Nr 271, poz. 3121 ze zm.), dalej: "Statut Gminy" Sąd I instancji podkreślił, że podejmując uchwałę z dnia [...] listopada 2009 r. Rada naruszyła przepisy prawa procesowego, ponieważ mimo wyraźnego wymogu statutowego projekt uchwały nie zawierał uzasadnienia. Nie został on także zaopiniowany przez radcę prawnego (naruszenie obowiązku z § 52 ust. 4 Statutu Gminy) ani przez żadną z komisji Rady. Sesję, na której podjęto kontrolowaną uchwałę zwołano wbrew § 23 ust. 4 Statutu Gminy, bowiem w aktach sprawy nie ma dowodów prawidłowego zawiadomienia wszystkich radnych o terminie, miejscu i porządku obrad sesji, natomiast prawna skuteczność zawiadomienia radnej B. M. budzi wątpliwości z powodu jej nieobecności na tej sesji.
Co więcej projekt omawianej uchwały zgłoszono dopiero bezpośrednio na sesji, bez umożliwienia radnym wcześniejszego zapoznania się z nim i bez uzasadnienia, które jeśli istniało, to nie zostało ujęte w protokole sesji.
Z wymienionych powodów WSA w K. przyjął, że objęta skargą uchwała rażąco narusza art. art. 7, 87 ust. 2 i 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. i dlatego stwierdził jej nieważność.
II
Skargę kasacyjną złożyła Rada.
Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Wnosząca skargę kasacyjną Rada zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- 1. prawa materialnego przez błędną jego wykładnię, a to:
- a) art. XII § 1 p.w.k.p. poprzez przyjęcie, że podejmując przedmiotową uchwałę przekroczyła delegację ustawową zawartą w art. XII p.w.k.p., gdyż przepis ten ma wykonywać, a więc uzupełniać k.p. Tym samym Rada podejmując uchwałę winna każdorazowo uwzględnić, że wydawany przez nią przepis stanowić ma regulację praw i obowiązków pracodawcy i pracowników, a więc materię ściśle związaną z prawem pracy. Temu i tylko temu celowi ma służyć regulacja zawarta w uchwale rady gminy wydanej na podstawie art. XII p.w.k.p. WSA w K. niezasadnie uznał za nieważną przedmiotową uchwałę, która uwzględniała interes osób prowadzących działalność gospodarczą, ich pracowników, osób korzystających z usług przedmiotowych placówek oraz bezpieczeństwo i porządek publiczny;
- b) art. 20 i 22 oraz art. 64 ust. 1 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP poprzez przyjęcie, że podejmując przedmiotową uchwałę Rada naruszyła zasadę wolności działalności gospodarczej;
- c) art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP oraz art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez przyjęcie, że zaskarżona uchwała wychodząc poza granice upoważnienia ustawowego z art. XII p.w.k.p. rażąco naruszyła te przepisy, a także zasady praworządności i legalności wynikające z art. 7 Konstytucji RP, wedle których organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa, co oznacza, że mogą czynić tylko to na co prawo im wyraźnie zezwala lub co wyraźnie nakazuje;
- 2. przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to:
- a) § 52 ust. 3 i ust. 4 Statutu Gminy poprzez przyjęcie, że brak uzasadnienia do uchwały i opinii radcy prawnego skutkuje nieważnością uchwały;
- b) § 23 ust. 4 Statutu Gminy poprzez przyjęcie, że sesja, na której podjęto przedmiotową uchwałę nie została zwołana w sposób prawidłowy, gdyż nie został przedłożony prawidłowy dowód zawiadomienia radnych o terminie, miejscu i porządku obrad sesji, a skuteczność zawiadomienia budzi wątpliwości wobec nieobecności na sesji jednej z radnych;
- c) art. 20 ust. 1a u.s.g. poprzez przyjęcie, że zgłoszenie projektu uchwały bezpośrednio na sesji bez umożliwienia radnym z odpowiednim wyprzedzeniem zaznajomienia się z nim, przeanalizowania jego zasadności oraz bez szerszego uzasadnienia powoduje nieważność uchwały.
Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, bo zamieszczenie art. XII w p.w.k.p. nie pozwala na przyjęcie stanowiska, że reguluje on materię związaną z czasem pracy pracowników. Z treści tego przepisu jednoznacznie wynika, że obejmuje czas otwarcia i zamknięcia placówek i zakładów, a nie czas pracy zatrudnionych w nich pracowników. Nie jest to więc przepis prawa pracy. Podejmując uchwałę Rada działała w granicach upoważnienia ustawowego przewidzianego w art. XII p.w.k.p., który ogranicza zasadę wolności prowadzenia działalności gospodarczej poprzez umożliwienie radzie gminy określenia godzin otwierania i zamykania placówek i zakładów w nim wymienionych. Uchwalając godziny otwierania i zamykania tych miejsc Rada wyważyła interesy przedsiębiorców, ich klientów i pracowników kierując się przy tym m.in. godzinami niedzielnych mszy świętych.
Wnosząca skargę kasacyjną zwróciła uwagę, że w obradach [...] sesji Rady Gminy w dniu [...] listopada 2009 r. uczestniczyło 14 z 15 radnych i była to liczba radnych wystarczająca do podejmowania uchwał stosownie do treści art. 14 u.s.g. Nieobecność jednego radnego na sesji nie upoważniała Sądu I instancji do wniosku, że ta sesja została zwołana niegodnie z prawem. Projekt unieważnionej przez Sąd uchwały został wprowadzony do porządku obrad zgodnie z art. 20 ust. 1a u.s.g., zawierał ustne uzasadnienie, a materia nim objęta była znana wszystkim radnym. Brak pisemnego uzasadnienia i opinii radcy prawnego odnośnie projektu uchwały nie miały wpływu na prawidłowość podjęcia uchwały.
Prokurator nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W sprawie rozpoznawanej przez NSA nie wystąpiły okoliczności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem istnieją podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, albo na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna nie wskazuje podstaw z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., a z jej treści i sformułowanych zrzutów nie wynika, że Gmina opiera swoją skargę na obu podstawach wskazanych w art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji, przy braku określenia podstaw kasacyjnych, co do zasady, nie można rozpoznać zarzutu naruszenia przepisów postępowania, gdyż ustalenie, że w tym zakresie wyrok narusza prawo wymagałoby kontroli tego rozstrzygnięcia z urzędu, co w postępowaniu kasacyjnym jest niedopuszczalne.
Strona wnosząca skargę kasacyjną stwierdza, że wyrok WSA w K. jest wadliwy z tego powodu, że stwierdza nieważność uchwały Rady z dnia [...] listopada 2009 r. jako wydanej z naruszeniem § 52 ust. 3 i ust. 4 oraz § 23 ust. 4 Statutu Gminy, a także art. 20 ust. 1a u.s.g. w sytuacji, gdy brak jest podstaw do takiego orzekania, bowiem brak uzasadnienia uchwały i opinii radcy prawnego oraz nieuczestniczenie w sesji Rady jednego radnego nie może skutkować przyjęciem podstaw do takiego orzekania. Taką podstawą nie może być również zgłoszenie uchwały bezpośrednio na sesji Rady, gdyż ten tryb dopuszcza art. 20 ust. 1a u.s.g.
Odnosząc się do tak sformułowanego zarzutu stwierdzić należy, że z formalnego punktu widzenia jest on postawiony wadliwie. Niewątpliwie przepisy wskazane w zarzucie były rozważane przez Sąd I instancji przy ocenie uchwały objętej skargą, jednak to nie one były podstawą prawną wyrokowania. Ta została jednoznacznie wskazana przez Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku, zatem kwestionowanie prawnej poprawności tego rozstrzygnięcia powinno odnosić się do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z odpowiednimi przepisami u.s.g. Nadto podkreślić należy, że w przypadku zarzutu naruszenia przepisów procesowych strona wnosząca skargę kasacyjną musi nie tylko wskazać naruszenie przepisów, ale jest obowiązana wykazać na czym polega "istotność" tego naruszenia dla merytorycznego orzekania w sprawie oraz jakie orzeczenie powinno zapaść, gdyby Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia tych przepisów.
Skarga Gminy tych elementów nie zawiera, co jest jej wadą formalną, a ze względu na sformalizowany charakter postępowania kasacyjnego i skargi kasacyjnej te braki nie mogą być sanowane działaniem sądu odwoławczego. W konsekwencji przyjąć należy, że zarzut naruszenia przepisów postępowania jest prawnie nieskuteczny, a to oznacza, że nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi.
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego stwierdzić należy, że Gmina nie wskazuje przepisów stosowanych przez Sąd I instancji wyznaczających zakres kontroli skarżonej uchwały. Skarga kasacyjna odwołuje się wprost do przepisów u.s.g. i art. XII p.w.k.p. oraz Konstytucji RP. Postawienie zarzutu w ten sposób jest wadliwe z punktu widzenia art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Naruszenie prawa materialnego polega, albo na błędnej wykładni przepisu albo wadliwym jego zastosowaniu. Kasatorka w podstawie zarzutu nie wskazuje, którą wadą dotknięty jest wyrok WSA w K. Również z uzasadnienia skargi kasacyjnej nie wynika, co jest powodem kwestionowania wyroku Sądu I instancji, czy błąd w zakresie wykładni przepisów, które wskazano w zarzucie kasacyjnym, czy ich niestosowanie. Stan taki nie pozwala merytorycznie odnieść się do tych zarzutów, gdyż ich wadliwość formalna nie może być sanowana w postępowaniu kasacyjnym.
W ramach zarzutu naruszenia prawa materialnego strona wskazuje naruszenie przez WSA w K. art. 20, art. 22 oraz art. 64 ust. 1 i art. 65 ust. 1 Konstytucji RP. Ten zarzut jest merytorycznie nietrafny. Sąd I instancji nie stosował jako podstawy orzekania wskazanych przepisów Konstytucji RP, zatem nie mógł ich naruszyć. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji tylko wskazał, że wykonując kompetencję uchwałodawczą w zakresie ustalania godzin otwarcia placówek handlowo-gastronomicznych należy mieć na względzie konstytucyjne zasady związane z ochroną swobody gospodarczej i możliwościami ingerencji władzy publicznej w ten rodzaj wolności.
Również nieskuteczny jest zarzut naruszenia przez wyrok WSA w K. art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z art. 40 ust. 1 u.s.g. i art. XII § 1 p.w.k.p., gdyż kasatorka nie wskazując podstawy tego zarzutu nawet nie uzasadnia w jakim zakresie Sąd I instancji naruszył przepisy prawa i na czym to naruszenie polegało. Sąd II instancji w granicach związania podstawami kasacyjnymi nie może samodzielnie czynić ustaleń w tym zakresie, zwłaszcza nie może wypowiadać się w zakresie istnienia podstaw do stwierdzenia nieważności uchwały, skoro Gmina tych okoliczności nie wskazuje.
Z tych powodów mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. NSA orzekł jak w sentencji.