Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 25 września 2015 r., sygn. akt II GSK 1782/14

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r., sygn. akt VI SA/Wa 2301/13, po rozpoznaniu skargi W. J. S. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] czerwca 2013 r., [...], o nałożeniu kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] listopada 2012r.

I

Z uzasadnienia wyroku wynika, że za podstawę rozstrzygnięcia Sąd I instancji przyjął następujące ustalenia.

W dniu [...] kwietnia 2011 r. na drodze krajowej nr [...], na odcinku [...] zatrzymano do kontroli mobilnej zespół pojazdów o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, składający się z samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] oraz przyczepy marki [...] ww. [...] o nr rej. [...]. Pojazdem kierował W. S. Urządzenie DSRC zainstalowane w pojeździe służbowym Inspekcji Transportu Drogowego wskazało, że za powyższy zespół pojazdów nie uiszczono opłaty elektronicznej, a kontrola mobilna potwierdziła, że zatrzymany pojazd nie był wyposażony w urządzenie służące do poboru opłat elektronicznych (jednostkę pokładową viaBox). W toku kontroli drogowej ustalono, że z danych z Systemu Elektronicznego Poboru Opłat wynika, iż w dniu [...] kwietnia 2012 r. o godz. [...] na drodze krajowej nr [...], na odcinku [...] (granica państwowa) – [...], kierujący pojazdem nie uiścił opłaty za przejazd po drodze krajowej, określonej w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (t.j.

Dz. U. z 2013 r. poz. 260 ze zm.; powoływanej dalej jako: u.d.p.). Podczas przejazdu pod bramownicą kontrolną o numerze [...] system elektroniczny odnotował brak komunikacji z urządzeniem służącym do naliczania opłaty elektronicznej, co oznacza, że opłata za przejazd określonym odcinkiem drogi płatnej nie została uiszczona (wyświetlony komunikat: "brak komunikacji z OBU, brak kontraktu"). Droga krajowa, po której ustalono poruszanie się kontrolowanego pojazdu została wyszczególniona w załączniku nr 2 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. Nr 80, poz. 433 ze zm.; powoływanego dalej jako: rozporządzenie RM z 22 marca 2011 r.). Z przesłuchania skarżącego wynikło, że nie wiedział on, iż odcinek drogi jest płatny i nigdzie nie zauważył szyldu informującego o konieczności opłaty.

Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego nałożył na W. J. S. karę w wysokości 3.000 zł za brak opłaty elektronicznej.

We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy W. J. S. wskazał na rażące naruszenie ustawy o drogach publicznych oraz zasad określonych w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), poprzez zaniechanie obowiązku zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego w sprawie. Skarżący wskazał, że na podstawie jednego protokołu kontroli wydano cztery odrębne decyzje administracyjne, co - w jego ocenie – świadczy o rażącym naruszeniu prawa. Powołał się w tym zakresie na wyrok WSA w W. z dnia 4 kwietnia 2011 r. o sygn. akt VI SA/Wa 2116/10, z którego wynika, iż wydanie kilku decyzji w wyniku tego samego postępowania pozbawione jest podstawy prawnej. Zdaniem skarżącego, uzależnienie ilości wydanych decyzji od ilości bramownic na drodze płatnej nie ma podstawy w obowiązujących przepisach.

W ocenie skarżącego, gdyby ustawodawca zmierzał do udzielenia organowi uprawnień kontrolnych za okresy wsteczne, dałby temu wyraz odpowiednio konstruując zapisy ustawowe. Nadto skarżący zarzucił organowi naruszenie art. 107 § 3 k.p.a. poprzez błędne sporządzenie uzasadnienia decyzji. Skarżący podkreślił, że w sprawie nie wzięto pod uwagę stanowiska kierowcy, mimo jego tłumaczeń o braku odpowiedniego oznakowania. W ocenie skarżącego, kontrolujący inspektor naruszył art. 10 § 1 k.p.a. w zw. z art. 67 § 1 k.p.a., poprzez nieprzeniesienie do protokołu kontroli zastrzeżeń i wyjaśnień kierowcy.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2013 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że nie ma możliwości odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązków określonych w art. 13 k ust. 1 i 2 u.d.p. w przypadku nieuiszczenia opłaty elektronicznej. Odpowiedzialność administracyjna w tym zakresie nie jest oparta na zasadzie winy, lecz powstaje w wyniku obiektywnego stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego.

Organ podniósł, że kierujący pojazdami samochodowymi mają obowiązek znać podstawowy zakres przepisów dotyczących dróg publicznych, zaś brak wiedzy/świadomości odnośnie kategorii dróg publicznych i obowiązku ponoszenia opłat elektronicznych nie może być usprawiedliwieniem dla naruszania przepisów. Obowiązujący system pozwala na naliczanie i pobieranie opłaty elektronicznej wyłącznie za pośrednictwem zainstalowanego w pojeździe urządzenia viaBOX. Jego brak w pojeździe w trakcie przejazdu po drogach ujętych w załączniku nr 1 i 2 do rozporządzenia RM z 22 marca 2011 r. skutkuje nieuiszczeniem opłaty elektronicznej, za co organ obowiązany jest wymierzyć kierującemu karę administracyjną.

Za bezzasadny organ uznał zarzut naruszenia zasady czynnego udziału w postępowaniu, bowiem strona postępowania była jednocześnie osobą kontrolowaną i brała bezpośredni udział w przeprowadzonej kontroli, z możliwością zgłaszania uwag do protokołu.

Odnośnie zarzutu wydania czterech decyzji o nałożeniu kary na podstawie jednego postępowania, organ wskazał na treść art. 13k ust.1 pkt 1 u.d.p. i stwierdził, że kara należna jest za każdy przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia wymaganej opłaty elektronicznej. W rozpoznawanej sprawie doszło do czterech przejazdów po różnych odcinkach płatnych dróg krajowych, w związku z czym słuszne było wydanie czterech decyzji administracyjnych. Każdą z tych decyzji orzeczono karę pieniężną w wysokości 3000 zł, odpowiednio do liczby odcinków dróg, na których nie uiszczono opłaty za przejazd.

Ponadto każda z decyzji została wydana na podstawie odrębnego postępowania administracyjnego. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że ustawodawca nie przewidział możliwości sumowania kar pieniężnych za kilka naruszeń stanowiących odrębne sprawy administracyjne za naruszenia opisane w art. 13k ust. 1 i 2 u.d.p. w jednej decyzji. Podstawę do wszczynania postępowań powinny stanowić wyłącznie zapisy ewidencyjne generowane przez bramownice kontrolne zawierające obrazy pojazdu, za przejazd którego opłata nie została uiszczona.

Organ stwierdził również, że za właściwe ustawienie znaków drogowych odpowiada zarządca drogi, nie zaś Inspekcja Transportu Drogowego. Ustawowym obowiązkiem inspektorów transportu drogowego jest kontrola przestrzegania obowiązujących przepisów na wszystkich drogach publicznych. Skoro zaś obowiązek uiszczania opłaty elektronicznej wynika z przepisów powszechnie obowiązujących, a znaki drogowe, na które powołuje się skarżący mają jedynie charakter informacyjny, to organy Inspekcji Transportu Drogowego muszą stosować się do przepisów o charakterze powszechnie obowiązującym.

W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. W. J. S. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, zarzucając naruszenie prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie przepisów u.d.p. oraz naruszenie przepisów postępowania.

W uzasadnieniu skargi W. J. S. zarzucił m.in., że w czasie kontroli stwierdzono tylko jedno naruszenie (przejazd bez uiszczenia opłaty), natomiast wszczęcie postępowania administracyjnego w odniesieniu do przejazdów mających miejsce w dniach wcześniejszych niż w dniu kontroli, było sprzeczne z § 6 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury.

Wyrokiem z dnia 12 marca 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzje administracyjne obu instancji.

Sąd I instancji stwierdził, że poza sporem pozostaje, iż skarżący korzystając z odcinka drogi publicznej wymienionej w rozporządzeniu RM z 22 marca 2011 r. w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków, na których pobiera się opłatę elektroniczną oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej, wykonując przejazd samochodem o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony był zobligowany do poniesienia opłaty. Uchybienie temu obowiązkowi nie oznacza jednak w okolicznościach rozpoznawanej sprawy, że decyzja nakładająca karę pieniężną za przejazd po drodze publicznej bez uiszczenia opłaty elektronicznej jest zgodna z prawem. Zdaniem WSA, obowiązkiem organu było bowiem wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy odnośnie tego, czy wjazd na drogę publiczną w dniu kontroli był należycie oznakowany.

W tym zakresie Sąd I instancji wskazał na unormowania regulujące sposób oznakowania dróg, tj. przytoczył treść § 1 ust. 4 w zw. z § 2 ust. 4 rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz.1393), zgodnie z którymi napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Podał również, że z § 65 ust. 3 tego rozporządzenia wynika, iż umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d, tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną.

Sąd podniósł, że Minister Infrastruktury rozporządzeniem z dnia 3 lipca 2003 r. określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. Nr 220, poz. 2181). Następnie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. zmieniającym powyższe rozporządzenie, ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E - 15c, drogi ekspresowej E – 15d lub innej drogi krajowej E – 15a, występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.).

Sąd I instancji podzielił stanowisko zaprezentowane w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 sierpnia 2013 r., sygn. akt II GSK 1467/12, że zarządcy dróg zobowiązani zostali do oznakowania dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna tabliczkami T-34. Znaki kierunku i miejscowości wraz z tabliczką T-34, stanowią dla użytkowników dróg informację, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Przejazd po drodze oznaczonej tym znakiem bez uiszczenia stosownej opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści tego znaku.

Zatem obok funkcji informacyjnej, znak T-34 zawiera również zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty. Przedmiotowa tabliczka konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej nią oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinku drogi uniemożliwia w związku z tym użytkownikowi drogi zorientowanie się, na jakiej drodze się znajduje i dokonanie odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Korzystającego z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać kary pieniężnej. Warunkiem zastosowania sankcji z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest zatem takie oznakowanie drogi, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku.

W ocenie Sądu I instancji, w rozpoznawanej sprawie organ nie poczynił ustaleń w zakresie zbadania czy wjazd na drogę, którą poruszał się skarżący był należycie oznakowany. Sąd podniósł, że organ nie mógł ograniczyć się wyłącznie do stwierdzenia, że skarżący winien był zapoznać się ze stosownymi regulacjami prawnymi przed rozpoczęciem wykonywania przejazdu. Usprawiedliwieniem dla przedmiotowego naruszenia może być bowiem brak stosownego oznakowania o wjeździe na drogę publiczną, za który należy uiścić opłatę elektroniczną. Ponieważ kwestia ta nie została w rozpoznawanej sprawie należycie wyjaśniona, Sąd wskazał, iż przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ ustali, czy wjazd na określoną drogę w dniu [...] kwietnia 2012 r. był należycie oznakowany. Zależnie zaś od dokonanych ustaleń organ oceni, czy uchybienie obowiązkowi uiszczenia opłaty czyni zaskarżoną decyzję zgodną z prawem. Odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi Sąd I instancji uznał na obecnym etapie postępowania za przedwczesne.

II

Skargę kasacyjną złożył Główny Inspektor Transportu Drogowego.

Wyrok zaskarżył w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

Na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie:

1. 1. przepisów postępowania – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8 art. 77 § 1, art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.; powoływanej dalej jako: k.p.a.), które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie przeprowadził w sposób wystarczający postępowania wyjaśniającego, w zakresie prawidłowego oznakowania odcinka drogi, po którym realizowany był sporny przejazd, podczas gdy powyższa okoliczność faktyczna nie jest okolicznością istotną dla rozpoznania sprawy, bowiem znak drogowy z tabliczką T-34 nie mieści się w definicji normatywnej drogowego znaku zakazu jak również nie jest znakiem zobowiązującym do określonego zachowania, a zatem nie może być elementem kreującym obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej, o której mowa w art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U z 2013 r., poz. 260 ze zm. - zwanej dalej: u.d.p.), a w konsekwencji stanowić o odpowiedzialności kierującego za niewykonanie tego obowiązku i możliwości zastosowania wobec niego sankcji w postaci nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, co tym samym oznacza, że nie jest to okoliczność faktyczna, będąca podstawą nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, a zatem jako nieistotna nie podlega badaniu w postępowaniu wyjaśniającym;
2. 2. przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie przeprowadził w sposób wystarczający postępowania wyjaśniającego, w zakresie prawidłowego oznakowania odcinka drogi, po którym realizowany był sporny przejazd, podczas gdy powyższa okoliczność faktyczna nie jest okolicznością istotną dla rozpoznania sprawy, bowiem znak drogowy z tabliczką T-34 nie jest elementem składającym się na hipotezę normy prawnej określającej obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej oraz sankcję administracyjną za jej nieuiszczenie;
3. 3. prawa materialnego, a to art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej jest ustawienie znaku drogowego, podczas gdy z treści przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. taki warunek nie wynika i nie da się tego warunku wywieść również z art. 2 Konstytucji RP;
4. 4. prawa materialnego, a to art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku, podczas gdy taka interpretacja art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. uzależniająca obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej (a tym samym nałożenia kary pieniężnej za niewykonanie tegoż obowiązku) od ustawienia znaku drogowego, tj. od elementu niepewnego, zależnego wyłącznie od woli zarządcy drogi krajowej, narusza językową wykładnię obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wynikającego z art. 13 ust. 1 pkt 3 u.d.p. w zw. z art. 13 k ust. 1 pkt 1 u.d.p., a tym samym niweczy ustalenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej wyłącznie od elementu pewnego, który może ustalić niejako "z góry" bez potrzeby sprawdzania go na każdym odcinku, bowiem wynikającego z przepisów powszechnie obowiązujących oraz rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej art. 13ha ust. 6 u.d.p., co narusza wynikającą z art. 2 Konstytucji zasadę demokratycznego państwa prawnego;
5. 5. prawa materialnego, a to § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych (Dz. U. Nr 170, poz. 1393 ze zm.), przez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, iż warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej z art. 13 k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest ustawienie znaku drogowego z tabliczką informującą o obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, który zdaniem Sądu I instancji zawiera w sobie element zakazu poruszania się bez uiszczenia opłaty elektronicznej lub zobowiązania się do takiego zachowania podczas gdy z treści przepisu art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. taki warunek nie wynika, a ponadto ten rodzaj znaku drogowego nie zawiera w sobie elementu zakazu lub zobowiązania do określonego zachowania;
6. 6. prawa materialnego, a to § 65 ust. 1 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. w sprawie znaków i sygnałów drogowych, przez jego niewłaściwe zastosowanie przejawiające się w uznaniu, iż ustawienie znaku drogowego z tabliczką informującą o obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej na odcinku drogi krajowej jest elementem koniecznym do ustalenia nieuiszczenia opłaty elektronicznej, podczas gdy powyższe przepisy nie składają się na zakres obowiązków związanych z uiszczeniem opłaty elektronicznej.

Szczegółową argumentację na poparcie zarzutów zawartych w petitum skargi kasacyjnej przedstawiono w jej uzasadnieniu.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, zatem podlega oddaleniu.

W istocie rzeczy wszystkie zarzuty kasacyjne ujęte w różnej stylistyce dotyczą dwóch tylko zagadnień: 1/ czy warunkiem koniecznym dla nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej na drodze, na której opłata taka obowiązuje, jest prawidłowe oznakowanie tej drogi znakiem drogowym z tabliczką T-34 oznaczającą drogę opłacaną opłatą pobieraną elektronicznie oraz 2/ czy Inspekcja Transportu Drogowego przed nałożeniem kary pieniężnej za brak opłaty elektronicznej zobowiązana jest ustalać czy droga płatna była prawidłowo oznakowana.

Na oba wyżej sformułowane pytania należy, co do zasady, odpowiedzieć twierdząco, a zatem zarzuty kasacyjne, zmierzające do zakwestionowania wykładni systemowej art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. i zarzucające naruszenie art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. poprzez nakazanie czynienia ustaleń w kwestiach nie mających znaczenia w sprawie, są nietrafne.

Jak to już wyjaśniono w wyrokach NSA z dnia 21 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 1467/12, II GSK 2045/12) i z dnia 23 sierpnia 2013 r. (sygn. akt II GSK 1692/12 i II GSK 935/12), a także z dnia 16 lipca 2015 r. sygn. akt II GSK 660/14), zgodnie z regułami wynikającymi z art. 2 Konstytucji, warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art.13 k ust. 1 pkt 1 u.d.p. jest doprowadzenie do stanu zgodnego z zasadami państwa prawa poprzez odpowiednie oznakowanie drogi tak, aby korzystający z dróg publicznych mieli świadomość ciążącego na nich obowiązku.

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie orzekającym w sprawie niniejszej pogląd powyższy w pełni podziela i zauważa, że kara administracyjna jest, co prawda, powiązana z odpowiedzialnością obiektywną (za skutek) i ma przede wszystkim znaczenie prewencyjne, to jednak nie jest to odpowiedzialność bezwzględna i absolutna, a "podmiot, który nie dopełnił obowiązku administracyjnego musi mieć jednak możliwość obrony i wykazania, że niedopełnienie obowiązku jest następstwem okoliczności, za które nie ponosi odpowiedzialności." (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1999 r. IV SA 990/96, LEX 48199). W tym stanie rzeczy uznać należy, że istnienie stanu zgodnego z zasadami państwa prawnego, tj. odpowiednie oznakowanie drogi, umożliwiające korzystającym z drogi sprecyzowanie ciążącego na nich obowiązku uiszczenia opłaty, jest warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p.

W myśl art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13ha ust. 1 u.d.p., korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazdy pojazdów samochodowych (w tym zespołu pojazdów o DMC powyżej 3,5 tony) po drogach krajowych lub ich odcinkach.

Na podstawie delegacji ustawowej zawartej w art. 13ha ust. 6 u.d.p., w dniu 22 marca 2011 r. wydano rozporządzenie w sprawie dróg krajowych lub ich odcinków na których pobiera się opłatę elektroniczną, oraz wysokości stawek opłaty elektronicznej (Dz. U. z 2011 r. poz. 433). Zgodnie z jego § 2 opłatę elektroniczną pobiera się na drogach krajowych lub ich odcinkach, mających odpowiednią klasę (katalog dróg i odcinków został określony w załącznikach do rozporządzenia).

Z kolei w rozporządzeniu Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r. (Dz. U. nr 170, poz. 1393) w sprawie znaków i sygnałów drogowych określono znaki i sygnały drogowe obowiązujące w ruchu drogowym, ich znaczenie i zakres obowiązywania. Konkretne znaczenie znaku z wyjątkiem znaków ostrzegawczych wynika z treści danego znaku lub objaśnienia zawartego w treści rozporządzenia. Zgodnie z § 1 ust. 4 w związku z § 2 ust. 4 tego rozporządzenia napis lub symbol umieszczony na tabliczce pod znakiem drogowym stanowi integralną część znaku. Rozporządzeniem Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 9 czerwca 2011 r. (Dz. U. nr 124, poz. 705) do wskazanego wyżej rozporządzenia dodano § 65 ust.

3. Z dodanego przepisu § 65 ust. 3 wynika, że umieszczona pod znakiem E-15a, E-15c albo E-15d, tabliczka T-34 oznacza, że za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym pobiera się opłatę elektroniczną.

Uwzględniając konieczność zapewnienia czytelności i zrozumiałości znaków i sygnałów drogowych dla uczestników ruchu drogowego, Minister Infrastruktury rozporządzeniem z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczególnych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach (Dz. U. nr 220, poz. 2181) określił szczegółowe warunki techniczne dla znaków i sygnałów drogowych. Następnie rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 3 czerwca 2011 r. zmieniającym powyższe rozporządzenie (Dz. U. nr 124, poz. 702) ustalono, że tabliczkę T-34 umieszcza się na drogach krajowych objętych systemem elektronicznej opłaty drogowej pod znakiem z numerem autostrady E-15c, drogi ekspresowej E-15d lub innej drogi krajowej E-15a, występującym samodzielnie (§ 6.3.7.9.).

W przedstawionym stanie prawnym nie ma wątpliwości, że wraz z wprowadzeniem opłaty elektronicznej wprowadzono obowiązek stosownego oznakowania dróg. Zarządcy dróg byli zobowiązani do prawidłowego oznakowania tabliczkami T-34 pozostających pod ich nadzorem dróg, na których pobierana jest opłata elektroniczna. Celem takiego działania jest przekazanie użytkownikom dróg informacji, na jakiej drodze się znajdują i czy za przejazd tą drogą pobierana jest opłata elektroniczna. Konsekwencją umieszczenia tych znaków miało być umożliwienie uczestnikom ruchu wyboru drogi, którą chcą jechać (płatnej bądź bezpłatnej). Znak drogowy T-34 wskazuje odcinek drogi, na którym pobierana jest opłata, informując jednocześnie, iż przejazd po drodze tak oznaczonej bez uiszczenia opłaty elektronicznej stanowi naruszenie treści wskazanego znaku. Obok więc funkcji informacyjnej znak T-34 zawiera w istocie zakaz poruszania się po drodze krajowej bez opłaty (zobowiązanie do określonego zachowania tj. uiszczenia opłaty za przejazd).

Zgodnie z art. 7 ust. 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. Nr 98, poz. 602 ze zm.; powoływanej dalej jako: p.r.d.), znaki i sygnały drogowe wyrażają ostrzeżenia, zakazy, nakazy lub informacje. Znaki mogą przy tym łączyć w sobie kilka funkcji pomimo, że przyporządkowane są z założenia do jednej z grup. Takie też stanowisko prezentuje Trybunał Konstytucyjny (wyrok z dnia 27 stycznia 2004 r. sygn. akt P 9/03). Językowa wykładnia treści wskazanego przepisu nie wklucza funkcjonowania znaków drogowych łączących w swojej treści kilka funkcji, np. informacji i zakazu. Regułą jest (w sensie normatywnym) konstruowanie treści określonych nakazów czy zakazów postępowania w oparciu nie o jeden (i to realizujący tylko jedną funkcję) znak drogowy, ale o kilka z nich, tworzących normatywną całość. Takim przykładem są niektóre znaki informacyjne, które służyć mogą dekodowaniu norm nakazujących lub zakazujących, a których treść wcale tego rodzaju zakazów lub nakazów wprost nie wyraża (chodzi o znak tzw. buspas).

W konsekwencji umieszczona pod znakiem z numerem drogi tabliczka T-34 konkretyzuje obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej za przejazd odcinkiem drogi publicznej tak oznaczonym. Brak odpowiedniej informacji o płatnym odcinku drogi, co do zasady uniemożliwia jej użytkownikowi ustalenie momentu początkowego ciążących na nim obowiązków. W takiej sytuacji faktycznej nie może on dokonać odpowiedniego wyboru pomiędzy drogą płatną, a alternatywną drogą bezpłatną. Tym samym, "korzystającego" z drogi płatnej, nieoznaczonej tabliczką T-34, nie można - co do zasady - obciążać odpowiedzialnością za nieuiszczenie opłaty i wymierzać mu z tego powodu kary pieniężnej.

Niewątpliwe jest, iż w prawie administracyjnym ujemne konsekwencje wiążą się z faktem obiektywnego naruszenia przepisów prawa, a nie ich naruszeniem w sensie subiektywnym. Niemniej jednak standardy demokratyczne i zaufanie do organów państwa zakazują karania korzystających z dróg publicznych, którzy stosują się do znaków drogowych, których właściwy organ w odpowiednim czasie nie zaktualizował, przez co nie poinformował użytkowników o odpłatności drogi, którą się poruszają.

Znaczenie normy wywiedzionej z art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. powinno być widziane w powiązaniu także z innymi przepisami prawa oraz wynikającymi z nich celami. Ponieważ zadaniem kary administracyjnej, jest przymuszenie do respektowania nakazów i zakazów, jako niezgodną z art. 2 Konstytucji RP należy traktować taką wykładnię art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p., która sankcję administracyjną nakłada na podmiot, który nie naruszył swoim zachowaniem dyrektyw postępowania wynikających z norm prawnych określających zasady ruchu na drogach publicznych. Jeżeli bowiem nie został dopełniony obowiązek prawidłowego oznakowania drogi, to organy państwa nie mogą wymagać od obywateli respektowania zachowań wynikających z tego oznakowania. Przekonanie takie wynika z faktu, iż jednostce należy zagwarantować możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych jej zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny.

Generalna reguła wskazuje więc, iż niewywiązanie się z obowiązków leżących po stronie państwa nie może negatywnie oddziaływać na obowiązki obywateli, zaś samo wymienienie odcinków płatnych dróg krajowych w załączniku do rozporządzenia nie spełnia warunku poinformowania o istniejących obowiązkach. W tej sytuacji, jako chybione należy uznać twierdzenia organu, iż dla odpowiedzialności za przejazd bez uiszczenia opłaty elektronicznej żadnego znaczenia nie ma znak T-34, albowiem w przepisie art. 13k ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych jego umieszczenie na drodze nie jest przewidziane jako warunek kary. NSA podkreśla, iż znaczenia przepisów prawnych nie można ustalać w oderwaniu od innych przepisów prawa, tworzących całość pod względem logicznym i funkcjonalnym.

Mając na względzie rozważania powyższe uznać należy za nieusprawiedliwione zarzuty kasacyjne dotyczące błędnej wykładni prawa materialnego, tj. art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. polegającej na uznaniu powiązania nakładania kary administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej za korzystanie z drogi z prawidłowym oznakowaniem tej drogi znakiem T-34, określającym obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej. Prawidłowa wykładnia prawa materialnego, tj. art. 13k ust. 1 pkt 1 u.d.p. musi być bowiem dokonana w powiązaniu z § 65 ust. 1 i 3 cytowanego wyżej rozporządzenia Ministrów Infrastruktury oraz Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 31 lipca 2002 r., zatem nałożenie kary za nieuiszczenie opłaty elektronicznej jest uwarunkowane prawidłowo wykonanym przez stosowne organy obowiązkiem oznakowania drogi znakiem informującym o konieczności uiszczenia opłaty, z której to konieczności wynika jednocześnie zakaz poruszania się po drodze bez opłaty.

Wobec wyżej zaprezentowanej wykładni prawa materialnego za nieusprawiedliwione uznać należy także zarzuty procesowe dotyczące nałożenia na organ inspekcji drogowej obowiązku czynienia ustaleń, czy droga była odpowiednio oznakowana. Skoro, jak wskazano wyżej, prawidłowe oznakowanie drogi i wynikająca z niego wiedza użytkownika o obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, warunkuje nałożenie kary administracyjnej za niezastosowanie się do tego obowiązku, ustalenie tej okoliczności ma znaczenie w sprawie, zaś brak omawianych ustaleń stanowi uchybienie procesowe mające wpływ na wynik sprawy.

Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny uznał wszystkie zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako bezzasadną.