Uzasadnienie
Postanowieniem z dnia 22 maja 2014 r., sygn. akt I SA/Ke 200/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. odrzucił skargę Zakładu D. w K. na czynność Prezydenta Miasta K. wykonującego funkcję starosty w przedmiocie odmowy wypłaty dotacji oraz zwrócił uiszczony wpis od skargi.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Zakład D. w K. złożył w dniu 23 sierpnia 2013 r. skargę, w której wniósł o uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., obowiązku Gminy K. wypłacenia Zakładowi kwoty 90.610 zł tytułem dotacji przysługującej na uczniów Niepublicznej [...] Szkoły Zawodowej [...] w K., za okres od września do grudnia 2012 r.
Pismem z dnia 30 września 2013 r. skarżący został wezwany do usunięcia braku formalnego skargi m.in. poprzez wskazanie zaskarżonego aktu lub czynności.
W odpowiedzi na wezwanie Zakład D. stwierdził, że "przedmiotem zaskarżenia jest zaniżenie przez Gminę K. (...) przysługującej skarżącemu z mocy prawa dotacji", "wadliwe wykonanie (...) czynności obliczenia i wypłacenia dla Zakładu (...) dotacji za wskazany okres i we wskazanej wysokości".
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. postanowieniem z dnia 21 listopada 2013 r., sygn. akt I SA/Ke 559/13 odrzucił skargę Zakładu wskazując, że zarówno wyliczenie kwoty ustalonych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, jak i późniejsza konkretyzacja wysokości dotacji (50% wydatków bieżących pomnożona przez liczbę uczniów) i jej wypłacenie, są czynnościami o charakterze technicznym wykonywanymi przez organ wykonawczy. Są to czynności o charakterze księgowo rachunkowym, które nie mogą być zakwalifikowane jako czynności z zakresu administracji publicznej określone w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.).
Na skutek skargi kasacyjnej Zakładu Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 304/14 uchylił zaskarżone postanowienie WSA w K. NSA uznał, że czynność organu wykonawczego mająca na celu obliczenie wysokości dotacji i jej wypłacenie dla placówki niepublicznej jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa. Ustawa nie określa wysokości dotacji, a zatem jej obliczenie jest wykonaniem prawa. Oznacza to, że ocena zgodności z prawem tego rodzaju czynności, stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., jako czynności z zakresu administracji publicznej, podlega kontroli sądów administracyjnych.
NSA wskazał też, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd pierwszej instancji - przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi - winien ocenić zachowanie trybu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. i art. 53 § 2 p.p.s.a., czego nie badał z uwagi na powody wydania zaskarżonego postanowienia.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., przy ponownym rozpoznaniu sprawy, mając na uwadze treść art. 190 p.p.s.a. oraz stanowisko NSA zawarte w postanowieniu z dnia 25 lutego 2014 r., stwierdził, że czynność będąca przedmiotem skargi stanowi czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., a zatem podlega kontroli sądu administracyjnego.
Dalej, z akt sprawy Sąd I instancji wywiódł, że skarżący skierował do Prezydenta Miasta K. pismo z dnia 28 lutego 2013 r. stanowiące wezwanie do zapłaty kwoty 90 610 zł. W tym dniu skarżący wiedział zatem o czynności będącej przedmiotem skargi. WSA uznał, że z faktem tym koresponduje też złożone na rozprawie przez organ oświadczenie, że w dniu 11 lutego 2013 r. zostało skierowane do skarżącego pismo, informujące o niezasadności żądania spornych dotacji. Ponadto z art. 90 ust. 4e ustawy o systemie oświaty wynika, że dotacje są przekazywane na rachunek bankowy szkoły lub zespołu szkół w 12 częściach w terminie do ostatniego dnia każdego miesiąca, z tym że część za grudzień przekazywana jest w terminie do dnia 15 grudnia. Analiza przywołanej regulacji wskazuje według WSA, że o omawianej czynności skarżący mógł się dowiedzieć już w grudniu 2012 r.
Zdaniem Sądu I instancji powyższe oznacza, że pismo Zakładu D. z dnia 26 czerwca 2013 r. stanowiące wezwanie Prezydenta Miasta K. do usunięcia naruszenia prawa zostało wniesione po upływie czternastodniowego terminu, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. Uchybienie to, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. skutkuje zaś odrzuceniem skargi.
Zdaniem Sądu, nie było podstaw do uznania pisma skarżącego z dnia 28 lutego 2013 r. zatytułowanego "Wezwanie do zapłaty" za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa.
Przyjmując jednak nawet, że ww. pismo stanowi wezwanie do usunięcia naruszenia prawa i mając na uwadze brak odpowiedzi organu na to wezwanie, termin do wniesienia skargi, wynosiłby sześćdziesiąt dni od dnia wniesienia tego wezwania i upłynąłby w dniu 29 kwietnia 2013 r., natomiast skarga została wniesiona 23 sierpnia 2013 r., tj. po terminie. Z ostrożności uznając nawet, że odpowiedź na to wezwanie nastąpiła w dniu 26 marca 2013 r., tj. w dniu otrzymania przez Zakład pisma z dnia 19 marca 2013 r., to i tak wniesienie skargi do Sądu nastąpiłoby po upływie trzydziestodniowego terminu, o którym mowa w art. 53 § 2 p.p.s.a.
Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w K., na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., odrzucił skargę.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Zakład d. w K. zaskarżając to orzeczenie w całości, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Orzeczeniu zarzucił naruszenie:
- 1. art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu tego przepisu za podstawę rozstrzygnięcia,
- 2. art. 58 § 5 pkt 2 p.p.s.a. przez błędną wykładnię polegającą na bezzasadnym uznaniu tego przepisu za drugą podstawę prawną rozstrzygnięcia; w rezultacie nie wiadomo, który ze wskazanych przez Sąd I instancji przepisów został zastosowany,
- 3. art. 58 § 3 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a. przez błędną wykładnię gdyż odmowa wypłacenia - rozumiana jako wyraźne oświadczenie woli - nie została przez Prezydenta K. wykonującego funkcję starosty dokonana. To zaś rodziło pytanie, czy skarga dotyczyła czynności, czy bezczynności organu, czego Sąd nie rozważył.
W uzasadnieniu zarzutów skargi kasacyjnej podniesiono, że stan faktyczny sprawy nie mieści się w zakresie określonym hipotezą art. 52 § 3 p.p.s.a., gdyż w sprawie nie został wydany żaden akt. Ponadto pierwszą czynnością o charakterze administracyjnoprawnym było wezwanie do usunięcia naruszenia prawa z dnia 26 czerwca 2013 r. - stąd prawdziwe jest twierdzenie, że o odmowie prezydenta miasta Zakład nigdy się nie dowiedział.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, z uwagi na brak usprawiedliwionych podstaw.
W rozpoznawanej sprawie - jak wynika z pisma strony skarżącej, w którym na wezwanie sprecyzowała przedmiot zaskarżenia (k – 43 akt WSA) i jak przyjął m.in. na tej podstawie Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym w sprawie postanowieniu z dnia 25 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 304/14 - zaskarżono sposób obliczenia i wypłacenia kwoty dotacji przypadającej na jednego ucznia przez Prezydenta Miasta K. wykonującego funkcję starosty - uznany za czynność z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., dotyczącą uprawnień wynikających z przepisów prawa.
Wobec powyższego nieusprawiedliwione jest oparcie skargi kasacyjnej na podstawie naruszenia art. 3 § 2 pkt 4 i 4a w związku z art. 58 § 3 tej p.p.s.a. Nietrafny jest też zarzut – sformułowany w uzasadnieniu skargi kasacyjnej – że stan faktyczny sprawy nie mieści się w zakresie określonym hipotezą art. 52 § 3 p.p.s.a.
To strona wnosząca skargę wskazuje bowiem przedmiot zaskarżenia (art. 57 § 1 pkt 1 p.p.s.a.). Nie jest więc rzeczą sądu rozważanie, czego skarga dotyczy i korygowanie przedmiotu zaskarżenia - sprzecznie z wolą skarżącego. NSA kontrolując w tej sprawie dopuszczalność wniesionej skargi stwierdził przy tym, że zaskarzona czynność organu wykonawczego mająca na celu obliczenie wysokości dotacji i jej wypłacenie dla placówki niepublicznej jest czynnością z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Dokonana - w kontekście przedmiotu zaskarżenia wskazanego przez stronę - wykładnia art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. jest wiążąca (art. 190 p.p.s.a.)
Podkreślenia wymaga nadto, że w uzasadnieniu ww. postanowienia Naczelny Sąd Administracyjny wskazał na konieczność - przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez Sąd pierwszej instancji, przed przystąpieniem do oceny zasadności skargi - oceny zachowanie trybu do wniesienia skargi, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. i art. 53 § 2 p.p.s.a.
Zgodnie z pierwszym z powołanych przepisów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 /.../, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie czternastu dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa.
Z akt sprawy - jak zasadnie wskazał Sąd I instancji - wynika, że niespornie strona skarżąca pismem z dnia 28 lutego 2013 r. wezwała Prezydenta Miasta K. do zapłaty 90.610 zł – z tytułu niedopłaty za miesiące wrzesień-grudzień 2012 r. na uczniów Zasadniczej Szkoły Zawodowej [...] w terminie 14 dni od dnia otrzymania wezwania. Zgodzić należy się więc z tym, że co najmniej w tym dniu strona skarżąca wiedziała o czynności będącej przedmiotem skargi. Wobec tego przychylić należy się też do stanowiska Sądu I instancji, że wezwania do usunięcia naruszenia prawa - pismem z dnia 26 czerwca 2013 r. o tym tytule - dokonano po upływie czternastodniowego terminu, o którym mowa w przytoczonym wyżej art. 52 § 3 p.p.s.a.
W orzecznictwie i doktrynie przyjmuje się, że niedopuszczalną – w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. – jest skarga wniesiona bez uprzedniego wezwania na piśmie do usunięcia naruszenia prawa, gdy ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi (por. A. Kabat [w:] B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, LEX 2013 – komentarz do art. 58, teza 8 oraz postanowienie NSA z dnia 9 maja 2012 r., sygn. akt II GSK 729/12). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego za niedopuszczalną "z innych przyczyn" uznać należy też skargę wniesioną z naruszeniem czternastodniowego dniowego terminu przewidzianego art. 32 § 3 p.p.s.a. na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa. Stosownie zaś do art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a Sąd odrzuca skargę, jeżeli z przyczyn innych niż wymienione w pkt od 1 do 5 wniesienie skargi jest niedopuszczalne.
W tym stanie rzeczy postawiony Sądowi I instancji zarzut naruszania art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. – przez niewłaściwe zastosowanie polegające na uznaniu tego przepisu za podstawę rozstrzygnięcia - nie jest usprawiedliwiony.
W ocenie NSA trafności odrzucenia skargi nie podważa wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia stanowisko, że nawet gdyby "Wezwanie do zapłaty" pismem z dnia 28 lutego 2013 r. uznać za wezwanie do usunięcia naruszenia prawa - skarga podlegałaby odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 2 p.p.s.a., zgodnie z którym sąd odrzuca skargę wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia. Istotnie bowiem w myśl art. 53 § 2 p.p.s.a. w przypadkach, o których mowa w art. 52 § 3 i 4, skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Tymczasem z akt sprawy wynika - jak zasadnie wywiódł WSA - że w sprawie brak jest podstaw by przyjąć, że tak określone terminy wniesienia skargi zostały zachowane.
Dodać należy też, że z racji związania NSA podstawami skargi kasacyjnej, określonego art. 183 § 1 i 2 p.p.s.a., to autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej. Podstawy kasacyjne i ich uzasadnienie muszą więc być jasne, precyzyjne i muszą odnosić się do realiów konkretnej sprawy. Skarga kasacyjna winna być tak zredagowana, aby nie stwarzała wątpliwości interpretacyjnych.
Mając to na uwadze zarzut naruszenia art. 58 § 5 pkt 2 p.p.s.a. nie może być skuteczny. Przede wszystkim art. 58 p.p.s.a. nie ma wskazanej w skardze kasacyjnej jednostki redakcyjnej, zaś Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale i nie jest uprawniony do samodzielnego konkretyzowania (uzupełniania lub uściślania) zarzutów, celem sanowania zaistniałych braków. Ustawa - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie przewiduje bowiem możliwości wykładni zakresu i kierunków zaskarżenia.
Z tych wszystkich względów skoro żaden z zarzutów nie uzasadniał wniosku o uchylenie zaskarżonego postanowienia - skarga kasacyjna podlegała oddaleniu.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. i art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.