Uzasadnienie
A. w K. (Zakład, skarżący) złożył skargę skierowaną przeciwko Gminie Kielce - miasto na prawach powiatu, w której wniósł o uznanie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, obowiązku Gminy Kielce –miasta na prawach powiatu wypłacenia A. kwoty 90.610 zł tytułem dotacji przysługującej na uczniów Niepublicznej Zasadniczej Szkoły Zawodowej z Oddziałami Integracyjnymi w K., kształcącej w zawodzie kucharz w cyklu 3-letnim przekształconym z zawodu kucharz małej gastronomii w cyklu kształcenia 2 letnim i Niepublicznego Technikum Zawodowego, kształcącego w zawodzie technik żywienia i usług gastronomicznych przekształconego z zawodu technik organizacji usług gastronomicznych, za okres od września 2012r. do grudnia 2012r. Na rozprawie w dniu 21 listopada 2013 r. określił, że podstawę orzeczenia Sądu winien stanowić przepis art. 146 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przez sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej ustawa p.p.s.a
Uzasadniając skargę podniósł, że Gmina nie wykonuje ustawowego obowiązku wypłaty dotacji przysługującej skarżącemu na podstawie art. 90 ust. 3 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.). Od miesiąca lutego 2013 r. trwa korespondencja z której wynika, że Gmina nie kwestionuje wysokości żądanej dotacji, ignoruje natomiast stanowisko MEN wyrażone w piśmie z 10 grudnia 2012 r. Podniósł, że jakkolwiek sprawy o zaniechanie wypłacenia dotacji są rozpatrywane przez sądy powszechne, to w orzecznictwie sądów administracyjnym nie ma jednolitego stanowiska w przedmiocie właściwości przy orzekaniu w sprawach wypłacenia dotacji. Na potwierdzenie przywołał wyrok NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt GSK 321/13. Wyrażono w nim pogląd, że ocena zgodności z prawem ustalenia i wypłacenia dotacji - jako czynność z zakresu administracji publicznej - stosownie do treści art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a podlega kontroli sądów administracyjnych.
Pismem z dnia 7 października 2013 r., odpowiadając na wezwanie sądu, skarżący wskazał, że podstawę prawną żądania stanowi przepis art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a oraz art. 90 ust 3 ustawy o systemie oświaty. Wyjaśnił, że przedmiotem skargi jest wadliwe wykonanie czynności obliczenia i wypłacenia dotacji za okres od 1 września 2012 r. do 31 grudnia 2012., skutkujące zaniżeniem przez Gminę Kielce - miasto na prawach powiatu - przysługującej z mocy prawa dotacji na 71 uczniów Niepublicznej Zasadniczej Szkoły Zawodowej oraz 99 uczniów Niepublicznego Technikum Zawodowego w Kielcach, czyli kwoty 90.610 zł. Podniósł, że nie są sporne liczba uczniów, która została wskazana w terminie, jak również kwota dotacji na jednego ucznia. Organem, którego dotyczy skarga jest Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty, bowiem do niego należy prawidłowe obliczenie i wypłacenie należnej dotacji.
Pismem z 26 czerwca 2013 r. A. w K. wezwał Prezydenta Miasta Kielce w trybie art. 52 § 1 ustawy p.p.s.a do usunięcia naruszenia prawa materialnego art. 90 ust 3 ustawy o systemie oświaty
W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie. Zarzucił, że sprawa, której przedmiotem były czynności Prezydenta Miasta Kielce, polegające na bezpodstawnym zaniechaniu obliczenia i wypłaty dotacji, była przedmiotem rozpoznania przez WSA w Kielcach, który wyrokiem z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt I SA/Ke 458/13 odrzucił skargę. Przedmiotowa skarga, jakkolwiek nieco inaczej formułuje zarzut, w rzeczywistości zmierza do stwierdzenia obowiązku wypłacenia dotacji i winna podlegać odrzuceniu. Wniosek o odrzucenie uzasadnia też brak właściwości sądu administracyjnego do rozstrzygnięcia sprawy, bowiem właściwym do jej rozpoznania jest sąd powszechny. Spór o dotację za inny okres toczył się przed sądem powszechnym i powództwo wyrokiem Sądu Apelacyjnego w Krakowie z dnia 28 stycznia 2010 r. sygn. akt I Ac 1232/09 zostało oddalone.
Zdaniem organu skarga nie jest też uzasadniona merytorycznie. Podtrzymując argumenty zawarte w piśmie z 5 sierpnia 2013 r., które załączył, wskazał, że Zakład nie nabył prawa do dotacji. Ubiegając się o dotacje na rok 2012 winien, zgodnie z art. 90 ust 2 a ustawy o systemie oświaty, złożyć wniosek i dokonać stosownych zmian we wpisach do ewidencji, w terminie do 30 września roku poprzedzającego rok udzielenia dotacji a więc w 2011 r. O rozszerzenie wpisu w ewidencji umożliwiające prowadzenie nauki w nowych zawodach Zakład wystąpił dopiero w dniach 29 maja 2012 r. i 18 czerwca 2012 r. Dotacje na uczniów kształconych w tych zawodach mógł zatem otrzymać dopiero od 2013 r. Podkreślił, że zmiana w art. 8 ust 1 i 2 ustawy z 19 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o systemie oświaty oraz niektórych ustaw (Dz. U. Nr 205 r., poz. 1206 ze zm.) umożliwia kontynuację nauki uczniom dotychczasowych szkół i zawodów na dotychczasowych zasadach, co nie daje podstaw do twierdzenia, że dotychczasowe zawody przekształciły się, ponadto przekształcenie nie dotyczy technikum
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył co następuje
Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej stosując środki określone w ustawie. Stosownie do § 2 tego przepisu kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg m. innymi na 1. decyzje administracyjne;
- 2. postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie w sprawie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3. postanowienie wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenia;
- 4. inne niż określone w pkt 1- 3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Badanie merytorycznej zasadności skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności. Kontrola skargi polega w pierwszym rzędzie na sprawdzeniu, czy spełnia ona wymogi formalne takie jak: charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia, zachowanie terminu, uprzednie wezwanie do usunięcia zarzucanego naruszenia prawa. Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie skargi z uwagi na brak właściwości sądu administracyjnego nastąpi w szczególności w wypadku, gdy skarga dotyczy aktu lub czynności nieobjętych zakresem właściwości sądów administracyjnych (art. 3 § 2 i § 3 oraz art. 4 ustawy p.p.s.a.) lub gdy dotyczy sprawy wyłączonej z właściwości tych sądów (art. 5 ustawy p.p.s.a.).
W skardze złożonej do WSA w Kielcach Zakład wniósł o uznanie, że Gmina Kielce - miasto na prawach powiatu ma obowiązek wypłacić skarżącemu kwotę 90.610 zł tytułem dotacji przysługującej na uczniów Niepublicznej Zasadniczej Szkoły Zawodowej z Oddziałami Integracyjnymi Zakładu Doskonalenia Zawodowego, kształcącej w zawodzie kucharz w cyklu 3-letnim przekształconym z zawodu kucharz małej gastronomii w cyklu kształcenia 2-letnim (71 uczniów) i Niepublicznego Technikum Zawodowego Zakładu Doskonalenia Zawodowego kształcącego w zawodzie technik żywienia i usług gastronomicznych przekształconego z zawodu technik organizacji usług gastronomicznych (99 uczniów), za okres od miesiąca września do miesiąca grudnia 2012 r. Podstawę rozstrzygnięcia winien stanowić przepis art. 146 § 2 ustawy p.p.s.a. Wezwany do usunięcia braków formalnych skargi skarżący wskazał, że przedmiotem zaskarżenia jest wadliwe wykonanie przez Gminę Kielce - miasto na prawach powiatu czynności obliczenia i wypłacenia dotacji skutkujące jej zaniżeniem (art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a.). Organem którego dotyczy skarga jest Prezydent Miasta Kielce wykonujący obowiązki starosty.
Na wstępie należy zauważyć, że Gmina Kielce - miasto na prawach powiatu jest jednostką samorządu terytorialnego, która posiada osobowość prawną. Realizując zadania wspólnoty działa przez organy. Prezydent miasta na prawach powiatu łączy w sobie uprawnienia do realizacji zadań z zakresu samorządu gminnego jak i samorządu powiatowego (art. 92 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym Dz. U. 2013. 595 j.t. ze zm., art. 26 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2013. 594 j.t. ze zm.) Przepis art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. jak również przepis art. 146 § 2 ustawy p.p.s.a dotyczy wyłącznie czynności a w konsekwencji uznania obowiązku w stosunku do organu.
Skarżący wskazał, że organem, którego skarga dotyczy jest Prezydent Miasta Kielce wykonujący obowiązki starosty i dlatego, w ocenie Sądu, należało rozważyć, czy kwestionowana w skardze czynność obliczenia i wypłacenia dotacji może być zakwalifikowana jako czynność organu z zakresu administracji publicznej dotycząca uprawnień i obowiązków wynikających z przepisów prawa, a tym samym należy do kompetencji sądu administracyjnego.
Przepis art. 90 ust 3 ustawy o systemie oświaty określając wysokość dotacji udzielanej dla szkół niepublicznych o uprawnieniach szkół publicznych niewymienionych w ust 2a przysługującej na ucznia odwołuje się do ustalonych w budżecie odpowiednio gminy lub powiatu wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia. Przepisy tej ustawy nie przyznają wójtowi (burmistrzowi, prezydentowi miasta wykonującemu zadania starosty) kompetencji do określania uprawnień bądź obowiązków w zakresie przyznawania dotacji, o jakich mowa w art. 90 ust. 3 ustawy. Nie przewidują potrzeby władczego orzekania o przyznaniu dotacji w formie decyzji administracyjnej, postanowienia, bądź jakiegokolwiek innego aktu lub czynności. Uprawnienia – na podstawie art. 90 ust. 4 tej ustawy – posiada organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego, z tym że są one ograniczone do ustalenia trybu udzielania i rozliczania dotacji oraz trybu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, uwzględniając w szczególności podstawę obliczania dotacji, zakres danych, które powinny być zawarte we wniosku o udzielenie dotacji i w rozliczeniu jej wykorzystania, oraz termin i sposób rozliczenia. Wójt (burmistrz, prezydent miasta wykonujący zadania starosty) działa zatem jako organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego.
Złożenie przez podmiot prowadzący szkołę niepubliczną o uprawnieniach szkoły publicznej, wniosku o udzielenie dotacji oraz wskazanie w ustawowym terminie wymaganych danych co do planowanej liczby uczniów powoduje że organ wykonawczy gminy ma obowiązek obliczenia należnej dotacji i wypłacenia jej uprawnionemu podmiotowi. Przepis art. 90 ust. 3 ustawy o systemie oświaty określa bowiem w sposób jasny i bezwarunkowy na kim ciąży obowiązek wypłaty dotacji (na właściwej jednostce samorządu terytorialnego, w imieniu której czynności wykonuje organ wykonawczy), kto jest uprawnionym (podmiot prowadzący szkołę lub placówkę niepubliczną), a także minimalną wysokość w jakiej świadczenie się należy (nie mniej niż 50% wydatków bieżących ponoszonych w szkole publicznej tego samego typu w przeliczeniu na jednego ucznia) i od spełnienia jakich przesłanek wypłacenie dotacji jest uzależnione. Istotne jest, że określona w ustawie minimalna wysokość dotacji została przez organ stanowiący gminy jednoznacznie określona.
Uchwałą Nr XXXIX/905/2009 z dnia 23 lipca 2009 r. w sprawie trybu udzielania i rozliczania dotacji dla szkół i placówek oświatowych prowadzonych przez inne niż miasto Kielce osoby prawne i fizyczne oraz trybu i zakresu kontroli prawidłowości ich wykorzystania, zmienioną uchwałą Nr XLIII/774/2013 z 11 kwietnia 2013 r., Rada Miejska w Kielcach skonkretyzowała wysokość dotacji przysługującej szkołom i placówkom oświatowym, ustalając, w pkt 6, że dla szkół niepublicznych (...) dotacja przysługuje w wysokości 50% ustalonych w budżecie Miasta wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju, w przeliczeniu na jednego ucznia, z zastrzeżeniem ust 2. Zarówno wyliczenie kwoty ustalonych w budżecie jednostki samorządu terytorialnego wydatków bieżących ponoszonych w szkołach publicznych tego samego typu i rodzaju w przeliczeniu na jednego ucznia, jak i późniejsza konkretyzacja wysokości dotacji (50% wydatków bieżących pomnożona przez liczbę uczniów) i jej wypłacenie, są czynnościami o charakterze technicznym wykonywanymi przez organ wykonawczy.
Są to czynności o charakterze księgowo rachunkowym, które nie mogą być zakwalifikowane jako czynności z zakresu administracji publicznej określone w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. rozstrzygające o uprawnieniach lub obowiązkach wynikających z przepisów prawa. Organ wykonawczy gminy nie rozstrzyga władczo, ani o przyznaniu dotacji, ani o jej wysokości, ale dokonuje jej konkretyzacji, przy spełnieniu warunku wskazania w ustawowym terminie wymaganych danych co do planowanej liczby uczniów. Dokonuje zatem matematycznego wyliczenia dotacji w sposób określony w ustawie, skonkretyzowany w uchwale. Czynności organu wykonawczego, podejmowane na podstawie art. 90 ust 3 ustawy o systemie oświaty, mające na celu obliczenie wysokości dotacji i jej przekazanie, nie są zatem czynnościami z zakresu administracji, dotyczącymi uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, o których stanowi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a (por. postanowienia NSA z dnia 28 września 2012 sygn. akt II GSK 1504/12, z dnia 16 października 2012 r. sygn. akt II GSK 1651/12, z 11 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 563/12, z dnia 26 stycznia 2011 r. sygn. akt II GSK 98/10, z dnia 3 kwietnia 2012 r. sygn. akt II GSK 521/12 dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Sąd w składzie orzekającym nie podziela tym samym stanowiska prezentowanego w powołanym w skardze wyroku NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II GSK 322/13. Przyjęcie założenia, że wypłacenie dotacji stanowi formę działania administracji publicznej, w której organ władczo rozstrzyga o wysokości i wypłaceniu dotacji dla konkretnego podmiotu wyklucza możliwość objęcia umową cywilno prawną kwestii dotyczących ustalenia i wypłaty dotacji.
Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 10 lipca 2000 r. sygn. akt SK 12/00 OTK 2000 nr 5 poz. 143 wskazał, że z przepisów prawa publicznego mogą wynikać takie stosunki prawne, których istota jest zbliżona do stosunków cywilnoprawnych. "Także pomiędzy osobami pozostającymi w stałym stosunku cechującym się brakiem równorzędności (jak np. stosunek pomiędzy organem administracji a obywatelem) może dojść do ukształtowania więzi, w której podmioty te posiadają równy status." Z normy art. 90 ustawy o systemie oświaty wynika norma kreująca, pomiędzy podmiotem uprawnionym do żądania wypłaty dotacji a jednostką samorządu terytorialnego właściwą do wypłaty tej dotacji, stosunek prawny odpowiadający cechom zobowiązania w rozumieniu art. 353 § 1 kodeksu cywilnego. Skoro w przepisach ustawy o systemie oświaty nie przewidziano szczególnego trybu dochodzenia tego rodzaju roszczeń na drodze postępowania administracyjnego, to podmiot uprawniony może poszukiwać ochrony prawnej tylko przed sądem powszechnym w postępowaniu cywilnym (zob. wyrok Sądu Najwyższego z dnia 3 stycznia 2007 r. o sygn. akt IV CSK 312/06, LEX nr 277299).
Skarżący w skardze zarzuca wadliwe wykonanie przez Gminę Kielce - miasto na prawach powiatu którego organem wykonawczym jest Prezydent Miasta wykonujący zadania starosty - czynności obliczenia i wypłacenia dotacji skutkującej jej zaniżeniem, żądając nałożenia obowiązku wypłacenia dotacji za miesiące wrzesień – grudzień 2012 r. obliczonej przy uwzględnieniu wskazanej ilości uczniów Niepublicznego Technikum Zawodowego kształcącego w zawodzie technik żywienia i usług gastronomicznych oraz Zasadniczej Szkoły Zawodowej w zawodzie kucharz. Skarżący kwestionuje zatem czynność organu wykonawczego gminy o charakterze księgowo – rachunkowym, polegającą na wyliczeniu i wypłaceniu dotacji. Czynność ta nie stanowi władczego rozstrzygnięcia, nie mieści się w kategorii czynności określonych w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. i nie podlega kontroli sądów administracyjnych. Żądanie skarżącego jest faktycznie roszczeniem o zapłatę, którego winien dochodzić przed sądem powszechnym, a nie w postępowaniu przed sądem administracyjnym.
Na taki charakter żądania wskazuje treść załączonej korespondencji, w której strony, występujące jako podmioty posiadające równy status, próbują wyjaśnić rozbieżności w przedmiocie wysokości należnej dotacji za wskazane miesiące. Wskazanie w piśmie z dnia 7 października 2013 r., jako podstawy żądanie skargi, art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. nie zmienia istoty żądania jakim jest wypłacenie dotacji w wysokości określonej przez beneficjenta. Należy też zauważyć, że sprawa, której przedmiotem było ustalenie i wypłacenie dotacji za inny okres była przedmiotem rozpoznania przez sąd powszechny.
Nie jest natomiast w ocenie Sądu uzasadniony zarzut powagi rzeczy osądzonej z uwagi na odrzucenie skargi Zakładu przez WSA w Kielcach postanowieniem z dnia 19 września 2013 r. sygn. akt I SA/Ke 458/13. W sprawie tej zaskarżono czynność bezpodstawnego zaniechania i wypłacenia dla skarżącego dotacji w wysokości 90.610 zł na uczniów Niepublicznej Zasadniczej Szkoły Zawodowej z Oddziałami Integracyjnymi kształcącej w zawodzie kucharz w cyklu 3-letnim i Niepublicznego Technikum Zawodowego Zakładu Doskonalenia Zawodowego kształcącego w zawodzie technik żywienia i usług gastronomicznych, za okres od miesiąca września do miesiąca grudnia 2012 r. Sąd odrzucił skargę Zakładu przyjmując, że pismo z 6 czerwca 2013 r., będące częścią korespondencji dotyczącej dotacji, nie podlega kontroli sądu administracyjnego, nie jest bowiem aktem ani czynnością w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 ustawy p.p.s.a. Odrzucenie skargi, co do zasady nie korzysta z przymiotu res iudicata.
Z powagi rzeczy osądzonej korzystają tylko orzeczenia rozstrzygające sprawę merytorycznie. Orzeczenie proceduralne nie rozstrzyga sporu co do istoty. W przypadku odrzucenia skargi, sąd nie bada jej zasadności, a jedynie stwierdza okoliczności uzasadniające odrzucenie. (por. postanowienia NSA z dnia 13 maja 2010 r. sygn. akt II GSK463/10, z dnia 12 kwietnia 2011 r. sygn. akt II GSK 208/11 dostępne www.orzeczenia.nsa.gov.pl).
Podsumowując, skarga nie została wniesiona w sprawie z zakresu administracji publicznej, a zatem nie należy do właściwości sądu administracyjnego i podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji. Zwrot uiszczonego wpisu uzasadnia przepis art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a.