Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie wyrokiem z dnia 13 listopada 2014 r. o sygn. akt II SA/Ol 912/14 oddalił skargę [A.] Spółki z o.o. w M. (dalej: Spółka) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Olsztynie (dalej: Dyrektor) z dnia [...] czerwca 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia.
W dniu [...] października 2013 r. na Drogowym Przejściu Granicznym w B., funkcjonariusz Służby Celnej Oddziału Celnego w B. przeprowadził kontrolę wyjeżdżającego z terytorium Rzeczypospolitej Polskiej pojazdu członowego. Funkcjonariusz celny dokonał pomiarów nacisków osi, masy całkowitej oraz wymiarów zewnętrznych pojazdu. Na podstawie dynamicznego ważenia nacisków osi stwierdzono przekroczenie nacisku na drugą oś napędową o 530 kg. Ustalono przy tym, że nie została przekroczona dopuszczalna masa całkowita pojazdu. Kierowca przesłuchany w charakterze świadka zeznał, że uczestniczył w załadunku towaru i nie miał możliwości sprawdzenia nacisku osi po załadunku towaru. Zgodnie z okazanymi podczas kontroli dokumentami przewóz realizowany był przez Spółkę z Turcji przez Polskę do Obwodu Kaliningradzkiego i obejmował świeże owoce – granaty i cytryny na 26 paletach.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2014 r. Dyrektor, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej: k.p.a.), utrzymał w mocy decyzję Naczelnika Urzędu Celnego w Olsztynie z dnia [...] maja 2014 r., którą organ, na podstawie art. 140aa ust. 1, ust. 2 i ust. 3 pkt 1 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.; dalej: p.r.d.) nałożył na Spółkę karę pieniężną 5000 zł za wykonywanie przejazdu pojazdem nienormatywnym bez wymaganego zezwolenia. Jak ustalono, skontrolowany pojazd poruszał się po drodze krajowej nr 51 o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi napędowej do 10 t, natomiast z uwagi na swoje gabaryty powinien posiadać zezwolenie kategorii IV. Organ stwierdził, że czynności ważenia dokonano prawidłowo, zatem ustalone okoliczności pozwalały wymierzyć Spółce karę pieniężną.
Dyrektor stwierdził dalej, że w sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 140aa ust. 4 p.r.d. i umorzenia postępowania na tej podstawie, ponieważ Spółka nie wykazała okoliczności uwalniających ją od odpowiedzialności. Zdaniem Dyrektora Spółka w ogóle nie wskazała jakie podjęła czynności w celu zapobieżenia powstaniu naruszenia prawa. Przyznanie się kierowcy do zaniedbania nie jest wystarczające do zastosowania wyżej wskazanego przepisu, bowiem za działania swoich pracowników odpowiada zawsze przedsiębiorca, który posiada wystarczające instrumenty, by jego pracownicy nie dopuszczali się naruszeń. Dyrektor uznał, że Spółka nie dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem i nie udowodniła, aby nie miała wpływu na powstanie naruszenia.
Oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał zaskarżoną decyzję za zgodną z prawem i wyjaśnił, że z przepisu art. 140aa ust. 4 pkt 1 p.r.d. wynika, iż nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza, jeżeli okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot: a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia.
Jak wskazał Sąd, skarżąca starała się dowieść, że nie ponosi odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie. Argumentowała, że to kierowca miał dokonać właściwego załadunku towaru, tak aby nie doszło do przekroczenia dopuszczalnego nacisku na oś. Przedłożyła pisemne oświadczenie kierowcy, który wziął winę na siebie. Przedstawione okoliczności organy wzięły pod uwagę, jednak – w ocenie Sądu – zasadnie przyjęły, że nie mogły one usprawiedliwiać powstania naruszenia ani świadczyć o dochowaniu przez Spółkę należytej staranności w realizacji czynności związanych z przewozem, czy chociażby uprawdopodobnić, że skarżąca nie miała wpływu na powstanie naruszenia. Zgłoszone przez nią wyjaśnienia nie obligowały organu do podejmowania dodatkowych czynności dowodowych.
Odwołując się do utrwalonego stanowiska judykatury Sąd podkreślił, że skoro za działalność przedsiębiorstwa wykonującego transport drogowy zawsze ponosi odpowiedzialność to przedsiębiorstwo, to na nim spoczywa ciężar odpowiedzialności za ewentualne skutki działań osób, którymi w wykonywaniu działalności gospodarczej się posługuje i to niezależnie od charakteru stosunku prawnego łączącego przedsiębiorcę z tą osobą. Stąd też ciężar dowodu, że w sprawie wystąpiły przesłanki przewidziane w przepisach prawa do zwolnienia z tej odpowiedzialności, spoczywa na przedsiębiorcy, gdyż to on wywodzi z tych przepisów skutki prawne. Mając to na uwadze Sąd uznał za niezasadne zarzuty naruszenia art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. Zdaniem Sądu przekonanie strony o odpowiedzialności kierowcy jest nie do przyjęcia z tego powodu, że realizując przewóz w ramach prowadzonej działalności gospodarczej, przedsiębiorca obowiązany jest znać i przestrzegać przepisy prawa obowiązujące w tej dziedzinie i powinien być świadomy konsekwencji w przypadku stwierdzenia naruszeń.
Przewoźnik nie może być bierny i zdać się wyłącznie na załadowcę. Nie może oczekiwać, że skoro to załadowca nieprawidłowo rozmieścił towar, powodując przekroczenie dopuszczalnego nacisku na oś napędową, to sam, bez konsekwencji, może taki przewóz wykonać. Niezrozumiałym, w ocenie WSA, był brak sprawdzenia obciążenia poszczególnych osi pojazdu po załadunku towarów, tym bardziej, że ładunek umieszczony na pojeździe powinien być zabezpieczony przed zmianą położenia (art. 61 ust. 3 p.r.d.).
Reasumując WSA stwierdził, że materiał dowodowy zebrany w tej sprawie nie wyłącza odpowiedzialności Spółki, gdyż jednoznacznie wskazuje, iż miała ona wpływ na powstanie naruszenia prawa.
Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenia kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych, zarzucając naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 8, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez nieustalenie przyczyn przekroczenia dopuszczalnego nacisku pojedynczej osi napędowej w sytuacji, gdy rzeczywista masa całkowita pojazdu była niższa niż dopuszczalna, a w konsekwencji nieustalenie, czy przekroczenie nacisku na jedną z osi spowodowane zostało okolicznościami, których podmiot nie mógł przewidzieć oraz na które nie mógł mieć wpływu;
- 2. prawa materialnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) ustawy Prawo o ruchu drogowym poprzez jego niezastosowanie i obciążenie skarżącej karą w wysokości 5000 zł za brak zezwolenia kategorii IV, mimo że okoliczności sprawy i dowody wskazują, że strona nie miała wpływu na powstanie naruszenia i dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z realizowanym przejazdem, tym samym istniały okoliczności uchylające odpowiedzialność przewoźnika;
- 3. prawa materialnego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 43 ust. 2 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173 ze zm.) poprzez jego niezastosowanie, a w konsekwencji nieuwzględnienie, że podmiotem odpowiedzialnym za czynności ładunkowe jest nadawca towaru;
- 4. przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niepodjęcie czynności niezbędnych do wyjaśnienia stanu faktycznego w postaci sprawdzenia wymiarów kontrolowanego pojazdu oraz rzeczywistej masy całkowitej kontrolowanego pojazdu;
- 5. przepisów postępowania, tj. art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez niewyczerpujące wyjaśnienie rozkładu odpowiedzialności za czynności załadunkowe pomiędzy przewoźnikiem i załadowcą;
- 6. przepisów postępowania, tj. art. 10 k.p.a. poprzez nieuwzględnienie wszystkich podnoszonych przez skarżącą w trakcie postępowania faktów i okoliczności oraz dowodów, co ostatecznie skutkowało przyjęciem automatycznej odpowiedzialności skarżącej za zaistniałe naruszenie.
W uzasadnieniu zarzutów autor skargi kasacyjnej wskazał, że wykonywany w tej sprawie przewóz drogowy był przewozem międzynarodowym, realizowanym w oparciu o Konwencję o umowie międzynarodowego przewozu drogowego towarów. Konwencja CMR nie określa na kim spoczywa obowiązek dokonywania czynności załadunkowych. Wobec tego stosuje się prawo właściwe dla siedziby przewoźnika, czyli art. 43 ustawy Prawo przewozowe, zgodnie z którym załadunek pojazdu leży w sferze nadawcy. Gdy nadawca jest jednocześnie odbiorcą, a towar jest wydawany przewoźnikowi przez załadowcę, to działania załadowcy w zakresie czynności ładunkowych traktowane są jak podejmowane w imieniu nadawcy. Obowiązek ważenia pojazdu stanowi naturalia negotii umowy przewozu. Z art. 43 ustawy Prawo przewozowe wprost wynika, że podmiot wykonujący czynności ładunkowe powinien je wykonać zgodnie z przepisami prawa, w tym zadbać o to, aby ładunek nie doprowadził do przekroczenia nacisków osi pojazdu na drogę.
Dlatego też, skarżącej nie można przypisać odpowiedzialności za stwierdzone w toku kontroli naruszenie prawa. Ponadto autor skargi kasacyjnej podkreślił, że skarżąca dochowała należytej staranności, bo ładunek nie doprowadził ani do przekroczenia dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu, ani dopuszczalnej jego ładowności. Zeznania kierowcy i jego pisemne oświadczenie jednoznacznie wskazują również, że nie miał on wpływu na działania załadowcy towaru, więc Spółka nie miała wpływu na powstałe naruszenie.
Dyrektor udzielił odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm prawem przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna, oparta na podstawach wskazanych w art. 174 pkt 1 i pkt 2 p.p.s.a., nie jest uzasadniona i podlega oddaleniu.
Kontrolowanym kasacyjnie wyrokiem, Sąd I instancji nie dopatrzył się naruszenia prawa w związku z nałożeniem na skarżącą Spółkę kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym po drodze publicznej bez wymaganego zezwolenia. Jak stwierdził Sąd, fakt przekroczenia dopuszczalnego nacisku osi pojazdu nie był kwestionowany, a w sprawie nie zaistniały okoliczności określone w art. 140aa ust. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym, stąd nałożenie kary 5000 zł na wykonującą przewóz Spółkę było zgodne z prawem.
Skarżąca kasacyjnie, podnosząc naruszenie przywołanych wyżej przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, kwestionuje przede wszystkim stan faktyczny, bowiem jej zdaniem, nie zostały dokonane niezbędne ustalenia związane z możliwością umorzenia wszczętego postępowania; skarżąca Spółka dochowała należytej staranności w realizacji czynności przewozowych i nie miała żadnego wpływu na powstanie naruszenia.
Zarzuty skargi kasacyjnej nie usprawiedliwiają uchylenia zaskarżonego wyroku.
Odnosząc się w pierwszym rzędzie do zarzutów naruszenia przepisów postępowania oraz art. 43 ust. 2 ustawy Prawo przewozowe należy zwrócić uwagę, iż administracyjna odpowiedzialność za wykonywanie po drogach publicznych przewozu pojazdem nienormatywnym ukształtowana jest w sposób wyczerpujący przepisami ustawy Prawo o ruchu drogowym. Stąd odwoływanie się do przepisów ustawy Prawo przewozowe, które regulują kwestie związane z wykonywaniem odpłatnego przewozu osób i rzeczy na podstawie umowy jest nieuzasadnione i niecelowe. Przepis art. 43 ust. 1 tej ustawy przesądza o tym, kto odpowiada za czynności ładunkowe jeśli umowa lub przepis szczególny nie stanowią inaczej, a ust. 2 tego artykułu, którego naruszenie zarzuca skarżąca kasacyjnie, w sposób ogólny określa jakim zasadom mają odpowiadać czynności ładunkowe spoczywające na podmiocie za nie odpowiedzialnym, przy czym przepis ten znajduje zastosowanie tam, gdzie zabrakło uregulowań umownych.
Za niezasadne należy uznać zarzuty wadliwego ustalenia stanu faktycznego dotyczące nieustalenia przyczyn powstania przekroczenia nacisku pojedynczej osi napędowej w sytuacji, gdy masa całkowita pojazdu była niższa od dopuszczalnej, co wiązało się z nieustaleniem okoliczności, o których mowa w art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a) i b) ustawy Prawo o ruchu drogowym i niezastosowaniem tej normy prawnej.
Jak trafnie podkreślił Sąd I instancji, administracyjna odpowiedzialność przedsiębiorcy wykonującego bez wymaganego zezwolenia przewóz nienormatywny ma charakter obiektywny, co znaczy że nie jest uzależniona od winy lub jej braku. Powyższe nie oznacza, jak przyjęła skarżąca kasacyjnie, że zastosowanie określonej art. 140aa ust. 1 cyt. ustawy sankcji administracyjnej w przypadku stwierdzenia określonego tą normą naruszenia, następuje automatycznie, choć co należy podkreślić konstrukcja wskazanego przepisu ma charakter związania administracyjnego.
Wszędzie tam, gdzie przepisy prawa administracyjnego przewidują sankcję administracyjną, szczególnie w postaci kary pieniężnej, organ zobowiązany jest przeprowadzić wyczerpujące postępowanie administracyjne mające na celu ustalenie wszystkich istotnych tzw. prawotwórczych faktów uzasadniających bądź odmawiających zastosowanie sankcji. Postępowanie to ma na celu ustalenie czy doszło do deliktu administracyjnego oraz jaki podmiot tego deliktu się dopuścił. Dodatkowo, jeżeli przepisy przewidują sytuacje, w których odpowiedzialność nie ma miejsca, mimo zaistnienia naruszenia prawa, postępowanie w sprawie o nałożenie sankcji musi do tej kwestii się odnieść.
W stanie faktycznym rozpatrywanej sprawy nie jest sporne, że doszło do naruszenia prawa przez wykonywanie przewozu pojazdem nienormatywnym, tak jak niesporne jest, iż wykonująca przewóz Spółka nie posiadała stosownego zezwolenia tzn. zezwolenia kat. IV, a jedynie w toku postępowania administracyjnego skarżąca Spółka wskazywała na kierowcę jako odpowiedzialnego za stwierdzone naruszenie. Powyższa argumentacja nie mogła odnieść zamierzonego przez Spółkę skutku, bowiem odpowiedzialność za przewóz nienormatywny spoczywa na wykonującym go przedsiębiorcy, nie zaś na kierowcy, przy pomocy którego konkretny przewóz jest wykonywany. Dzieje się tak nawet wówczas, jeśli działanie kierowcy na powstałe naruszenie miało wpływ.
Sąd zasadnie uznał, że w sprawie zostały prawidłowo ustalone wszystkie fakty niezbędne dla stwierdzenia zaistnienia deliktu administracyjnego, tak jak trafnie uznał że kwestią wymagającą rozważenia jest prawidłowość odmowy zastosowania przez organ art. 140aa ust. 4 pkt 1 i pkt 2 ustawy Prawo o ruchu drogowym. Należy zgodzić się też z Sądem I instancji, który podobnie jak organ nie stwierdził, aby w niespornych okolicznościach sprawy istniała podstawa do nie wszczynania lub umorzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie nałożenia kary. Wobec przyznania przez wykonującą przewóz Spółkę, że stwierdzona nieprawidłowość obciąża zatrudnionego przez nią kierowcę, nie można było uznać iż w sprawie zachodzi przypadek, o którym mowa w ust. 4 pkt 1 i 2 art. 140aa ustawy. Rację ma organ, twierdząc w odpowiedzi na skargę kasacyjną, że za działalność przedsiębiorstwa ponosi odpowiedzialność osoba (fizyczna lub prawna), które je prowadzi, a nie pracownicy, których siłami działalność jest realizowana na poszczególnych jej etapach.
Przedsiębiorca zobowiązany jest pouczać pracujących u niego kierowców o związanych z danym przewozem obowiązkach i kontrolować ich wykonywanie, co w obecnych czasach ułatwionej komunikacji nie powinno stanowić żadnego problemu. W tym stanie rzeczy nie może stanowić argumentu na korzyść formułowanych w skardze kasacyjnej zarzutów, podnoszona przez jej autora niemożność bezpośredniej kontroli nad pojazdem i kierowcą. Skarżąca Spółka, poza wskazaniem winnego naruszenia stwierdzonego w toku kontroli drogowej, nie przedstawiła żadnych dowodów mogących świadczyć, iż podejmowała kroki kontrolne w odniesieniu do wykonywanego przewozu i realizującego go kierowcy, ewentualnie że braki działań kontrolnych znajdowały oparcie w wyprowadzonym z konkretnych, dowiedzionych okoliczności przeświadczeniu o tym, że pojazd jest normatywny, a zatem przewóz nie wymaga zezwolenia i jest legalny.
Jako chybione i nieznajdujące oparcia w materiale dowodowym należy uznać zarzuty o niepełnej kontroli przez pominięcie parametrów wysokości, długości i szerokości pojazdu. Wszystkie te ustalenia znalazły miejsce w załączonych do akt sprawy sądowoadministracyjnej aktach sprawy administracyjnej i zawartym w nich protokole kontroli.
Nie znajdując uzasadnienia dla postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 p.p.s.a.