Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem objętym skargą kasacyjną oddalił skargę K. J. na decyzję Prezesa Narodowego Funduszu Zdrowia z dnia [...] czerwca 2017 r. w przedmiocie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego po wznowieniu postępowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy.
Dyrektor [...] Oddziału Wojewódzkiego NFZ decyzją z dnia [...] marca 2010 r. stwierdził, że W. P. w okresie od 5 grudnia 2006 r. do 15 lutego 2007 r. podlegał obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu zatrudnienia na podstawie umowy o świadczenie usług, do której mają odpowiednie zastosowanie przepisy o zleceniu, zawartej z K. J. prowadzącym działalność gospodarczą pod nazwą "[...]", jako płatnikiem składek.
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. Dyrektor [...] OW NFZ odmówił wznowienia postępowania zakończonego tą decyzją twierdząc, że płatnik nie był stroną postępowania o ustalenie obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego. Prezes NFZ decyzją z dnia [...] kwietnia 2011 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 13 grudnia 2011 r. sygn. VI SA/Wa 1564/11 uchylił opisane wyżej decyzje.
Dyrektor [...] OW NFZ wznowił postępowanie zakończone decyzją z dnia [...] marca 2010 r., a następnie decyzją z dnia [...] sierpnia 2014 r. działając na podstawie m.in. art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: kpa) stwierdził, że wydanie decyzji z dnia [...] marca 2010 r. nastąpiło z naruszeniem prawa. W ocenie organu, płatnik składek, bez własnej winy, nie brał udziału w postępowaniu. Stwierdzona wadliwość procesowa nie miała jednak wpływu na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego, a zatem nawet gdyby płatnik składek brał udział w tamtym postępowaniu, sprawa zostałaby merytorycznie rozpoznana w ten sam sposób. Treść spornej umowy i warunki jej wykonywania uzasadniają bowiem uznanie jej za umowę o świadczenie usług w rozumieniu art. 750 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (tekst jedn.
Dz. U. z 2017 r. poz. 459; dalej: kc), a to skutkuje obowiązkiem ubezpieczenia zdrowotnego zainteresowanej w okresie realizacji umowy. Taka ocena prowadziłaby do wydania we wznowionym postępowaniu decyzji odpowiadającej w istocie decyzji z dnia [...] marca 2010 r.
Zaskarżoną decyzją z dnia [...] czerwca 2017 r. Prezes NFZ utrzymał w mocy rozstrzygnięcie podjęte w I instancji. Jako podstawę prawną rozstrzygnięcia organ wskazał art. 102 ust. 5 pkt 24 w związku z art. 109 ust. 5 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 1793 ze zm.; dalej: ustawa o świadczeniach) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę stwierdził, że poza sporem w niniejszej sprawie jest, że skarżący jako płatnik składek, nie brał udziału w postępowaniu toczącym się w sprawie ustalenia obowiązku ubezpieczenia zdrowotnego zainteresowanego z tytułu wykonywania przez niego pracy na rzecz płatnika składek. W tej sytuacji - zdaniem WSA - organ słusznie przyjął, że zaszły podstawy do wznowienia postępowania administracyjnego, o których mowa w przepisie art. 145 § 1 pkt 4 kpa. Zdaniem Sądu procesowa wadliwość decyzji z 2010 r. polegająca na braku udziału strony tj. płatnika składek w poprzednim postępowaniu, nie miała wpływu na prawidłowe zastosowanie prawa materialnego w tej decyzji. Słusznie zatem, zdaniem Sądu, zgodnie z dyspozycją art. 151 § 2 w zw. z art. 145 § 1 pkt 4 i art. 146 § 2 kpa, rozstrzygnięcie zostało ograniczone do stwierdzenia wydania decyzji z 2010 r. z naruszeniem prawa i wskazania stwierdzonej wadliwości.
Kwestią sporną w niniejszej sprawie pozostaje natomiast ustalenie, czy umowa cywilnoprawna zawarta przez skarżącego, jako płatnika składek z W. P. była umową o dzieło, czy też inną umową o świadczenie usług, do której - zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego - stosuje się przepisy dotyczące zlecenia, jak przyjął Prezes NFZ.
Sądu wskazał, że z akt sprawy wynika, że zainteresowany – W. P. zawarł w dniu 2 grudnia 2006 r., z płatnikiem składek umowę nazwaną "umową o dzieło". Przedmiotem umowy było opracowanie i przeprowadzenie zajęć z języka niemieckiego dla uczestników kursu, który odbył się w placówce: [...]. Umowę zawarto na okres od dnia 5 grudnia 2006 r. do dnia 15 lutego 2007 r. Zgodnie z § 5 ww. umowy "Za każdą godzinę lekcyjną wykładów Wykonawca otrzymuje 30 zł + 15 dojazd".
Zainteresowany w piśmie z dnia 18 czerwca 2014 r., poinformował że: "W ramach podpisanej umowy uczyłem maszynistów PKP [...] języka niemieckiego na poziomie niezbędnym do posługiwania się na terenie Niemiec - język specjalistyczny z wieloma pojęciami zawodowymi. Wykonywanie pracy odbywało się na terenie lokomotywowni [...] w godzinach wieczornych (od 18.00 lub 19.00 - średnio 2 godziny na jedne zajęcia). Nie pamiętam dokładnie jak często odbywały się zajęcia - 2 lub 3 razy tygodniowo - dziennikami dysponuje szkoła [...]. Wytycznych nie otrzymywałem. Otrzymywałem tylko specjalistyczne materiały językowe do prowadzenia zajęć. Rozliczenie odbywało się na podstawie przedstawienia skanów dziennika zajęć i przelewu ze strony [...] na rachunek bankowy. Obowiązywała stawka godzinowa. Dziennikiem zajęć dysponuje [...] (...). Firma [...] nie ingerowała w zakres wykonywanych obowiązków".
Dokonując analizy art. 627 kc, art. 743 § 1 kc Sąd podkreślił, że cechą charakterystyczną umowy o dzieło jest uzyskanie wyniku (rezultatu) określonego w umowie, przy czym osiągniecie tego rezultatu musi zależeć wyłącznie od zobowiązanego. Sąd stwierdził, że w niniejszej sprawie czynności wykonywane przez zainteresowanego w ramach przedmiotowej umowy nie miały charakteru czynności przynoszących konkretny materialny rezultat, były one w istocie realizowane w ramach umowy starannego działania, mającej charakter umowy o świadczenie usług, do której stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu.
Zdaniem Sądu osoba nauczająca języka obcego zobowiązuje się wyłącznie do przeprowadzenia cyklu zajęć z należytą starannością – nie może jednak zagwarantować, że wszyscy słuchacze opanują język w wymaganym zakresie w ciągu określonego czasu. Powyższe nie zależy wyłącznie od nauczyciela, ale także od zdolności lingwistycznych uczniów i ich nakładu pracy włożonego w proces uczenia. Także powstałe materiały dydaktyczne w postaci np. skryptów, konspektów, czy syllabusa, również nie są samodzielnym, samoistnym czy zamierzonym rezultatem. Stanowiły one pomoc dydaktyczną mającą na celu prawidłowe zrealizowanie wykładu. Opracowane materiały, jakkolwiek urzeczywistnione, stanowiły jedynie środek przekazu pozwalający "lepiej", "efektywniej" urzeczywistnić cel zawartej umowy poprzez przeprowadzenie kursu językowego. Czynności wykonywane na rzecz płatnika były zatem wyłącznie starannym działaniem wykonawcy umowy, który stosownie do posiadanych umiejętności wykonywał zlecone obowiązki. Jeżeli zatem przedmiotem spornej umowy, było wykonanie określonych czynności, stosuje się do nich przepisy art. 750 kc.
W podstawie prawnej wyroku Sąd powołał art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.; dalej: ppsa).
II
Skargę kasacyjną wniósł K. J. zaskarżając powyższy wyrok w całości i zarzucając na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ppsa:
- I. naruszenie przepisów postępowania, tj.:
A. art. 141 § 4 zdanie 1 ppsa poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, w zakresie, w jakim Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie odniósł się do zawartych w skardze zarzutów opisanych w punktach: A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K i L petitum skargi, dotyczących istotnych uchybień proceduralnych organów I i II instancji, co wskazuje, że Sąd I instancji w istocie pominął podniesione w skardze zarzuty, nie rozpoznając tym samym w sposób prawidłowy wniesionej skargi, co w konsekwencji nie pozwala dokonać prawidłowej kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku;
B. art. 134 § 1 ppsa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na nierozpoznaniu zawartych w skardze zarzutów opisanych w punktach: A, B, C, D, E, F, G, H, I, J, K i L petitum skargi, dotyczących istotnych uchybień proceduralnych organów I i II instancji, stanowiących dostateczną podstawę do uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej jej decyzji Dyrektora [...] Oddziału NFZ, w sytuacji, gdy wskazany przepis nakazuje Sądowi I instancji rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, w szczególności poprzez rozpoznanie i odniesienie się do wszystkich zarzutów strony zawartych w skardze;
C. art. 151 ppsa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 149 § 2 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy Prezes NFZ błędnie utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Wojewódzkiego NFZ, mimo że zarówno organ I instancji, jak i Prezes NFZ, wbrew dyspozycji przepisu art. 149 § 2 kpa nie przeprowadzili postępowania co do istoty sprawy;
D. art. 151 ppsa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 7, 77 § 1, 78 i art. 80 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji gdy Prezes NFZ błędnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, mimo że organ I instancji pominął i nie rozpoznał wniosków dowodowych zawartych w podaniu o wznowienie postępowania oraz wniosków dowodowych zawartych w piśmie z dnia 23 maja 2014 r. i przyjął a priori, bez zapoznania się z tymi dowodami, że są one nieprzydatne dla rozstrzygnięcia sprawy;
E. art. 151 ppsa w związku z art. 136 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji nieprzeprowadzenia uzupełniającego postępowania dowodowego przez organ odwoławczy mimo stosownych wniosków złożonych przez pełnomocnika skarżącego w odwołaniu oraz w późniejszych pismach strony z dnia 23 grudnia 2014 r. oraz z dnia 21 stycznia 2015 r., tj.
- a. ponowienie wniosków dowodowych zawartych w podaniu o wznowienie postępowania z dnia 15 lutego 2011 r. oraz w pismach pełnomocnika strony: z dnia 19 maja 2014 r., z dnia 23 maja 2014 r. - w szczególności wniosku dowodowego o przesłuchanie w charakterze świadków: W. W., W. S., A. Z., M. R., R. B. i P. S., a także w pismach z dnia 9 czerwca 2014 r. i z dnia 22 lipca 2014 r.;
- b. o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej i wezwanie na rozprawę osób będących stronami we wszystkich analogicznych sprawach toczących się przed organem odwoławczym a dotyczących decyzji Dyrektora [...] NFZ nr [...] do [...],
- c. o zwrócenie się do ZUS celem aktualizacji jego stanowiska w zakresie objęcia strony ubezpieczeniem zdrowotnym;
F. art. 151 ppsa w związku z art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 89 § 1 i 2 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy Prezes NFZ błędnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję, mimo że organ I instancji pominął wniosek strony o przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, co uniemożliwiło przeprowadzenie należytego postępowania dowodowego przez organy, a tym samym spowodowało poczynienie błędnych ustaleń faktycznych;
G. art. 151 ppsa w związku z art. 32 kpa i art. 64 § 2 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu przez organy I i II instancji, że czynności procesowe podjęte przez adwokata M. D. do dnia 12 sierpnia 2014 r. są bezskuteczne, w sytuacji gdy:
- - pierwsze pełnomocnictwo do reprezentacji przez tutejszym organem zostało złożone jeszcze przed wszczęciem postępowania i złożeniem wniosku o wznowienie postępowania - vide: załącznik do pisma o odmowie dopuszczenia do akt;
- - kolejne pełnomocnictwa do reprezentowania w sprawach wznowienia były składane w postępowaniu przed WSA oraz NSA,
- - organ samodzielnie adresował do adwokata M. D. pisma merytoryczne uznając go za pełnomocnika (vide: np. pismo z dnia 6 lipca 2014 r., 10 lipca 2014 r.),
- - nawet jeżeli organ uznawał, że adwokat M. D. nie był umocowany do reprezentacji K. J. na etapie składania poszczególnych pism to winien wezwać tego pełnomocnika do uzupełnienia braków poprzez przedłożenie dokumentu pełnomocnictwa lub ewentualnie wystosować do adwokata A. D. prośbę o potwierdzenie czynności adwokata M. D.,
- - wnioski dowodowe zawarte w pismach złożonych przed 12 sierpnia 2014 r. zostały ponowione w późniejszych pismach z dnia 23 grudnia 2014 r. oraz 21 stycznia 2015 r.;
H. art. 151 ppsa w związku z przepisem art. 10 § 1 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy Prezes NFZ przeprowadził postępowanie administracyjne z pominięciem strony oraz zaniechał zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a tym samym pozbawił stronę możliwości wypowiedzenia się odnośnie zebranych materiałów oraz zgłoszenia nowych żądań, w szczególności wniosków formalnych i dowodowych;
I. art. 151 ppsa w związku z art. 36 § 1 kpa oraz 10 § 1 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niezastosowanie polegające na oddaleniu skargi w sytuacji, gdy Prezes NFZ nie zawiadomił strony, ani jej pełnomocnika ani razu w przeciągu 3 lat trwania postępowania o przedłużeniu postępowania i jego przyczynach, co w powiązaniu z naruszeniem o którym mowa powyżej (zaniechanie zawiadomienia strony o zakończeniu postępowania) doprowadziło do zaskoczenia strony faktem wydania decyzji i uniemożliwiło końcowe zapoznanie się z aktami i złożenie finalnych wniosków dowodowych, jak również zaktualizowanie dowodów i stanowiska, które to po 3 latach znacznie ewoluowało;
J. art. 151 ppsa w związku z art. 10 kpa i art. 79 § 1 i 2 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi pomimo, iż Prezes NFZ błędnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] NFZ, w sytuacji, gdy wskazany organ I instancji nie poinformował strony o terminach przesłuchania świadków (oraz stron) co pozbawiło stronę oraz pełnomocnika prawa do uczestnictwa o przesłuchaniach oraz uniemożliwiło zadawanie pytań oraz ustosunkowywanie się do wypowiedzi świadków;
K. art. 151 ppsa w związku z art. 10 kpa, art. 75 oraz 79 § 1 i 2 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, pomimo iż Prezes NFZ błędnie utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektora [...] NFZ, w sytuacji, gdy wskazany organ I instancji "przesłuchał" świadków w formie pisemnej tj. poprzez wysłanie im listy pytań i umożliwienie udzielenie odpowiedzi pisemnych, co pozbawiło stronę prawa do zadawania pytań i ustosunkowywania się i składania wyjaśnień;
L. art. 151 ppsa w związku z art. 10 kpa, art. 75 § 1 oraz 123 § 1 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, pomimo iż w toku postępowania przed organami I i II instancji zaniechano wydawania postanowień w przedmiocie odmowy przeprowadzenia dowodu, co doprowadziło do zaskoczenia strony faktem odmowy przeprowadzenia wszystkich zawnioskowanych dowodów (strona dowiedziała się o tym z uzasadnienia decyzji) i uniemożliwiło zaoferowanie innych dowodów w sprawie;
M. art. 151 ppsa w związku z art. 15 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi, w sytuacji nieprzeprowadzenia postępowania dowodowego przez organ odwoławczy, co pozbawiło stronę prawa do merytorycznego rozpoznania sprawy administracyjnej w postępowaniu dwuinstancyjnym;
N. art. 151 ppsa w związku z przepisem art. 14 kpa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na oddaleniu skargi pomimo, iż w toku postępowania administracyjnego wystąpiły rażące braki w dokumentacji niniejszej sprawy, w szczególności: brak w aktach pism strony wysyłanych po dacie 23 maja 2014 r., tj. brak pism z dnia 9 czerwca 2014 r., 22 lipca 2014 r., 5 sierpnia 2014 r. i 11 sierpnia 2014 r.; brak protokołów ze stawiennictwa pełnomocników skarżącego na czynność wysłuchania stron, tj. adwokata A. D. z dnia 26 czerwca 2014 r. oraz aplikanta adwokackiego P. P. z dnia 25 czerwca 2014 r.; brak kompletnej metryki oraz kompletnej numeracji akt; co - zdaniem skarżącego kasacyjnie - wskazuje na to, że zarówno organy jak i Sąd I instancji nie dysponowały kompletną dokumentacją sprawy i nie zapoznały się należycie ze stanowiskiem strony oraz jej wnioskami formułowanymi w toku postępowania;
O. art. 106 § 3 ppsa mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na bezpodstawnym oddaleniu zawartego w punkcie 3 petitum skargi wniosku o przeprowadzenie uzupełniającego dowodu z dokumentów załączonych do skargi, w sytuacji, gdy dokumenty te stanowiły dowód na okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy oraz służyły wyjaśnieniu zaistniałych w sprawie istotnych wątpliwości dotyczących podnoszonych w skardze zarzutów niekompletności akt postępowania i nierozpoznania szeregu wniosków dowodowych skarżącego przez organy I i II instancji, a przeprowadzenie uzupełniającego dowodu nie powodowałoby nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie,
- II. naruszenie prawa materialnego, tj.:
P. art. 65 § 2 kc, art. 632 kc, art. 734 kc i art. 750 kc w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na błędnym przyjęciu, że umowa łącząca W. P. ze skarżącym stanowiła umowę o świadczenie usług, w sytuacji gdy prawidłowa wykładnia łączącej strony umowy wskazuje, iż była to umowa o dzieło.
Podnosząc te zarzuty skarżący kasacyjnie wniósł o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa adwokackiego według norm przepisanych.
III
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Prezes NFZ wniósł o oddalenie tej skargi, o zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych oraz o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
IV
Zarządzeniem z dnia 15 grudnia 2020 r., Przewodnicząca Wydziału II Izby Gospodarczej NSA skierowała sprawę na posiedzenie niejawne, w oparciu o art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 1842).
V
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w składzie trzyosobowym, na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2020 r. poz. 1842) oraz zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA z dnia 15 grudnia 2020 r. Sąd w obecnym składzie podzielił stanowisko przedstawione w uzasadnieniu uchwał składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 listopada 2020 r. sygn. II OPS 6/19 i II OPS 1/20 (te oraz pozostałe powołane orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl), zgodnie z którym powyższy przepis należy traktować jako "szczególny" w rozumieniu art. 10 i art. 90 § 1 ppsa. Prawo do publicznej rozprawy nie ma charakteru absolutnego i może podlegać ograniczeniu, w tym także ze względu na treść art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w którym jest mowa o ograniczeniach w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, gdy jest to unormowane w ustawie oraz tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie m. in. dla ochrony zdrowia.
Nie ulega wątpliwości, że celem stosowania konstrukcji przewidzianych przepisami ustawy o COVID-19 jest m. in. ochrona życia i zdrowia ludzkiego w związku z zapobieganiem i zwalczaniem zakażenia wirusem COVID-19, a w obecnym stanie faktycznym istnieją takie okoliczności, które w zarządzonym stanie pandemii, w pełni nakazują uwzględnianie rozwiązań powyższej ustawy w praktyce działania organów wymiaru sprawiedliwości.
Zgodnie z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 ppsa. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 ppsa) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 ppsa). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem legalność wyroku Sądu I instancji jedynie w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zarzuty skargi kasacyjnej nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.
Sąd I instancji kontrolując decyzję w przedmiocie ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego, stwierdził, że organy prawidłowo zastosowały zarówno przepisy prawa materialnego, jak i procesowego.
Podstawą materialnoprawną wydanych w sprawie decyzji był art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych. Zgodnie z tym przepisem, obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego podlegają osoby spełniające warunki do objęcia ubezpieczeniem społecznym lub ubezpieczeniem społecznym rolników, które są osobami wykonującymi pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia, lub osobami z nimi współpracującymi.
Wobec jednoznacznego brzmienia przepisu nie ulega wątpliwości, że wskazuje on na konieczność ustalenia, czy osoba (której podleganie obowiązkowi ubezpieczenia jest badane) wykonywała pracę na podstawie umowy agencyjnej lub umowy zlecenia albo innej umowy o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia. Ocena - z tego punktu widzenia - charakteru umowy, na podstawie której praca była wykonywana, należy zatem do sfery okoliczności faktycznych. Ustalenie tych okoliczności - które przesądzają o zasadności zastosowania przepisu prawa materialnego regulującego obowiązek ubezpieczenia zdrowotnego - sprowadza się tym samym do kwalifikacji prawnej umowy (por. wyrok NSA z dnia 8 grudnia 2020 r. sygn. II GSK 1136/20; ten i wyroki powołane poniżej dostępne w CBOSA).
Całokształt podstaw kasacyjnych w zestawieniu z ich uzasadnieniem pozwala tymczasem przyjąć, że zarówno zarzutem wadliwego zastosowania prawa materialnego - a to wskazanych przepisów Kodeksu cywilnego w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 1 lit. e) ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej - jak i zarzutami naruszenia przepisów postępowania skarżący kasacyjnie zmierza do podważenia zaaprobowanego przez Sąd I instancji stanowiska organów administracji, że umowa zawarta przez niego z uczestnikiem postępowania nie była umową o dzieło, lecz umową o świadczenie usług, do której stosuje się przepisy Kodeksu cywilnego dotyczące zlecenia.
Charakterystyka umowy zlecenia w zestawieniu z umową o dzieło - dla potrzeb ustalenia podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego - wielokrotnie była już przedmiotem rozważań NSA.
Zdaniem składu orzekającego trafnie stwierdza się, że zgodnie z art. 734 § 1 kc przez umowę zlecenia przyjmujący zlecenie zobowiązuje się do dokonania określonej czynności prawnej dla dającego zlecenie. Natomiast zgodnie z art. 627 kc przez umowę o dzieło przyjmujący zamówienie zobowiązuje się do wykonania oznaczonego dzieła, a zamawiający do zapłaty wynagrodzenia. Co do zasady, w praktyce obrotu gospodarczego przyjmuje się, że w odróżnieniu od umowy zlecenia czy umowy o świadczenie usług, umowa o dzieło wymaga, by czynności przyjmującego zamówienie doprowadziły do konkretnego, indywidualnie oznaczonego rezultatu. Rezultat, na który umawiają się strony, musi być obiektywnie osiągalny i w konkretnych warunkach pewny. Celem umowy o dzieło nie jest bowiem czynność - działanie lub zaniechanie, które przy zachowaniu określonej staranności prowadzić ma do określonego w umowie rezultatu, lecz samo osiągnięcie tego rezultatu, niepozostające poza zakresem obowiązków świadczącego.
Przy umowie o dzieło chodzi o coś więcej, o osiągnięcie określonego rezultatu, niezależnie od rodzaju i intensywności świadczonej w tym celu pracy i staranności. Odpowiedzialność przyjmującego zamówienie w wypadku nieosiągnięcia celu umowy jest więc odpowiedzialnością za nieosiągnięcie określonego rezultatu, a nie za brak należytej staranności. Przedmiotem umowy o dzieło w ujęciu Kodeksu cywilnego jest więc przyszły, z góry określony, samoistny, materialny lub niematerialny, lecz obiektywnie osiągalny i w danych warunkach pewny rezultat pracy i umiejętności przyjmującego zamówienie, którego charakter nie wyklucza możliwości zastosowania przepisów o rękojmi za wady (por. A. Brzozowski [w:] System prawa prywatnego, Prawo zobowiązań – część szczegółowa, Tom 7, wydanie 3, pod red. J. Rajskiego, Wydawnictwo C.H. Beck - Instytut Nauk Prawnych PAN, Warszawa 2011, s. 390-391).
Umowa zlecenia jest z kolei umową starannego działania, w której co prawda rezultat może być przedmiotem starań, lecz nie daje się z góry przewidzieć, a często nie sposób określić, w jakim stopniu zostanie osiągnięty. Dlatego też w umowie zlecenia rezultat nie został objęty treścią świadczenia. Skoro w myśl art. 750 kc, do umów o świadczenie usług, które nie są uregulowane innymi przepisami, stosuje się odpowiednio przepisy o zleceniu, to ustalenie, że jakaś konkretna umowa i stosunek zobowiązaniowy jest "umową o świadczenie usług, która nie jest regulowana innymi przepisami" - pociąga za sobą obowiązek wykonania nakazu z art. 750 kc, a więc obowiązku odpowiedniego zastosowania przepisów o zleceniu. Przy czym należy wskazać, że subsumcja zawartej umowy pod przepis art. 750 kc nie czyni takiej umowy umową zlecenia, w rozumieniu art. 734 kc (vide: L. Ogiegło [w:] System prawa prywatnego, Prawo zobowiązań - część szczegółowa, Tom 7, s. 573 i nast.). Umowa o świadczenie usług nie może być umową, której celem byłoby osiągnięcie rezultatu, pozwalającego na jej zakwalifikowanie jako umowy o dzieło.
Podsumowując powyższe uwagi, należy stwierdzić, że cechami szczególnymi umowy o dzieło jest jej konkretny, z góry określony rezultat, za którego osiągnięcie przyjmujący zamówienie odpowiada. Ponadto, wynagrodzenie z tytułu tej umowy przysługuje za jej wykonanie w sposób wskazany w umowie, a nie za samo staranne działanie podjęte w celu osiągnięcia określonego rezultatu.
Akceptując powyższe poglądy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stanowisko wyrażone w zaskarżonym wyroku co do charakteru umowy zawartej przez skarżącego i uczestnika postępowania jest prawidłowe.
Przede wszystkim należy stwierdzić, że sporna umowa zakładała wykonanie przez uczestnika postępowania określonych czynności polegających "na nauczaniu języka niemieckiego uczestników kursu, który odbywa się w placówce [...]. Termin wykładów ustala Zamawiający".
Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w pełni podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie, że przygotowanie wykładu, nawet gdy przekazywana w nim wiedza wykracza poza zwykły poziom i granice programowe oraz jest w sposób indywidualny dostosowywana do potrzeb słuchaczy, nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że w takim wypadku mamy do czynienia z dziełem. Jedynie wyjątkowo wygłoszenie wykładu można zakwalifikować jako dzieło, o ile wykładowi można przypisać cechy utworu, a ten warunek spełnia tylko wykład naukowy o charakterze niestandardowym, niepowtarzalnym, wypełniający kryteria twórczego i indywidualnego dzieła naukowego, a nie posiadania charakteru odtwórczego, polegającego jedynie na wykonywaniu czynności wymagających określonej wiedzy i zdolności do jej przekazania (por. wyroki NSA z: 20 listopada 2018r. sygn. II GSK 846/17, 6 sierpnia 2019 r. sygn. II GSK 2313/17; 24 października 2019 r. sygn. II GSK 2369/17 i II GSK 2962/17; 18 grudnia 2019 r. sygn. II GSK 2964/17, 27 lipca 2020 r. sygn. II GSK 487/20, 11 września 2020 r. sygn. II GSK 923/18, 22 października 2020 r. sygn. II GSK 3939/17, 13 listopada 2020 r. sygn. II GSK 26/18 oraz cytowane w nich orzecznictwo). Na takie wyjątkowe okoliczności nie powołuje się jednak skarżący w warunkach rozpatrywanej sprawy.
Z treści zawartej przez niego umowy wynika, że uczestnik postępowania zobowiązywał się jedynie do nauczania języka niemieckiego uczestników kursu na podstawie materiałów własnych i znajdujących się w siedzibie skarżącego. Chodziło więc o wykonanie określonej czynności bez względu na to, jaki rezultat czynność ta przyniesie. W konsekwencji, przedmiotem umowy była określona czynność (czynności), a nie jej wynik, co przesądzało o jej kwalifikacji jako umowy starannego działania – umowy o świadczenie usług.
Naczelny Sąd Administracyjny uznaje, iż świadczenie polegające na nauczaniu języków, choćby nawet było prowadzone przez lektora na podstawie autorskiego programu nauczania w postaci skryptu oraz konspektu, nie zawiera, bo nie może zawierać niezbędnego elementu umowy o dzieło w postaci konkretnego rezultatu, zatem nie mieści się w pojęciu umowy o dzieło. Powyższy pogląd znajduje oparcie w utrwalonym orzecznictwie sądów administracyjnych i powszechnych (zob. wyroki NSA z: 25 października 2016 r. sygn. II GSK 867/15, 27 października 2016 r. sygn. II GSK 767/15, 9 marca 2017 r. sygn. II GSK 3384/15, 31 stycznia 2019 r. sygn. II GSK 5010/16).
W sytuacji zatem, gdy przedmiotem umowy w rozpoznawanej sprawie było przeprowadzanie nauczania języka, nie budzi wątpliwości, że jej wykonanie przez wykładowcę stanowiło ciąg czynności faktycznych poddanych reżimowi starannego działania, zmierzających do przekazania uczestnikom kursu, jako skutku tych czynności, niezbędnej wiedzy o języku, jednak bez gwarancji posługiwania się tą wiedzą. Wykonujący umowę nie miał wpływu na nabycie przez uczestników kursu umiejętności posługiwania się językiem i osiągnięcie takiego celu nie było objęte treścią postanowień umów, nie stanowiło również przedmiotu ich świadczenia. Stwierdzić więc należy, że treścią umowy z prowadzącym kurs językowy nie było osiągnięcie rezultatu, w postaci posługiwania się językiem, gdyż taki rezultat byłby obiektywnie nieosiągalny. Przyjmujący zamówienie mógł jedynie zobowiązać się do starannego przeprowadzenia wszystkich czynności - w szczególności do prawidłowego przeprowadzenia wykładów w oparciu o konspekty lub bez nich.
Prowadzący kursy nie przyjął jednak na siebie odpowiedzialności za rezultat nauczania tj. zdobycie przez kursantów konkretnej wiedzy językowej i jej wykorzystanie poprzez skuteczne (płynne) posługiwanie się określonym językiem. Poziom opanowania wiedzy przekazanej podczas szkolenia i umiejętności nabyte przez kursantów nie mogą być oceniane i traktowane jako rezultat w rozumieniu art. 627 kc, o czym wspomniano już wyżej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym stanie rzeczy Sąd I instancji prawidłowo uznał, że przedmiotem umowy nie było osiągnięcie z góry określonego rezultatu. Prowadzi to do wniosku, że przedmiot umów nie był zbieżny z tym, jaki mają umowy o dzieło.
Z art. 645 kc wynika, że w przypadku umowy o dzieło istotne są częstokroć osobiste przymioty wykonawcy. Na gruncie niniejszej sprawy zgodnie z postanowieniami umowy dopuszczona została możliwość powierzenia przez wykonawcę czynności będących przedmiotem umowy innym osobom (§12). Przyjęcie takiego rozwiązania uzasadnia przyjęcie, że cechy osobowe zleceniobiorcy nie są tak istotne jak ciągłość realizacji świadczeń, co jest specyficzne dla umowy zlecenia.
Kolejną cechą charakterystyczną umowy o dzieło, która nie występuje w spornej umowie, jest sposób zapłaty, o jakim jest mowa w art. 632 § 1 kc. Z postanowień umowy wynika, że wynagrodzenie przysługiwało za godzinę lekcyjną wykładów (§ 5 umowy). Z powyższego wynika, że wynagrodzenie przysługiwało za samo podejmowanie czynności, ale za wytworzenie określonego owocu pracy, rezultatu. Nadto, jak wynika z § 6 umowy wynagrodzenie to płatne było co miesiąc do 5 dnia każdego nowego miesiąca, zatem również termin wypłaty wynagrodzenia nie został uzależniony od osiągnięcia określonego rezultatu. Typowe dla umowy o dzieło, jest rozwiązanie, w którym zamawiający nie płaci wynagrodzenia za jej wykonanie, dopóki nie otrzyma rezultatu zgodnego z umową. Postanowienia tego rodzaju nie występują zazwyczaj przy umowie zlecenia.
W przypadku umowy o dzieło zainteresowany ponosi więc całkowite i wyłączne ryzyko wykonania dzieła. Przy umowie zlecenia zleceniobiorca takiego ryzyka nie ponosi, a wynagrodzenie należy mu się za samo podejmowanie określonych czynności, niezależnie od tego, czy sam wynik prac prowadzi do powstania oczekiwanego rezultatu. Zleceniobiorcy należy się zwykle wynagrodzenie nawet wówczas, gdy żaden rezultat jego pracy nie został osiągnięty, o ile działał starannie – tak, jak ma to miejsce w obecnie rozpatrywanej sprawie.
Kolejnym elementem charakteryzującym umowę o dzieło jest możliwość oceny wykonania umowy z punktu widzenia wystąpienia wad efektu pracy (art. 637 § 1 kc). Zleceniobiorca nie odpowiada bowiem za wady określonego rezultatu, ale jedynie za należyte staranie przy wykonywaniu czynności. Natomiast w przypadku zamawiającego jako strony umowy o dzieło istotne jest nie tyle, czy wykonawca należycie się starał, ale to czy dzieło w ogóle powstało oraz czy jest prawidłowe.
W rozpatrywanej sprawie umowa nie zawierała postanowień, które pozwalałyby na ocenę rezultatu pracy, czy precyzowałyby konsekwencje na wypadek, gdyby rezultat umowy był obciążony wadami.
Brak możliwości odstąpienia od umowy przez wykonawcę raz jeszcze potwierdza, że celem umowy było zapewnienie realizacji świadczeń we wskazanym okresie, a nie zrealizowanie określonego dzieła w ustalonym terminie.
Powyższe argumenty prowadzą do wniosku, że w rozpoznawanej sprawie zachodziły uzasadnione podstawy by uznać, że analizowana umowa jest umową zlecenia, a nie umową o dzieło. Oceny tej nie może skutecznie podważyć okoliczność nadania umowie przez strony nieprawidłowej nazwy.
Z omówionych względów zarzut naruszenia powołanych przepisów prawa materialnego nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego nie jest też uzasadnione oparcie skargi kasacyjnej na naruszeniu art. 65 § 2 kc poprzez niewłaściwe zastosowanie. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego wyroku Sąd I instancji w pisemnych motywach rozstrzygnięcia nawet nie powołał art. 65 kc. Brak zatem podstaw, by twierdzić, że WSA przepis ten w ogóle stosował.
Trzeba jednak wyjaśnić, że powołany art. 65 kc wskazuje przy wykładni umów okoliczności istotne dla rozumienia treści oświadczeń woli (§ 1 - oświadczenie woli należy tak tłumaczyć, jak tego wymagają ze względu na okoliczności, w których złożone zostało, zasady współżycia społecznego oraz ustalone zwyczaje) i daje pierwszeństwo kryterium zamiaru stron i celu, jaki stronom przyświecał przy zawieraniu umowy (§ 2). Tymczasem nie powinno ulegać kwestii, że - nawet jeżeli taki byłby zgodny zamiar kontrahentów - strony umów nie mogą oświadczeniem woli kształtować swych obowiązków odmiennie, niż wynika to z przepisów administracyjnego prawa materialnego.
Brak podstaw do stosowania art. 65 kc nie zmienia jednak faktu, że zarówno organ, jak i sąd administracyjny - w sprawach przedmiotem których jest ustalenie podlegania obowiązkowi ubezpieczenia zdrowotnego - nie są związane nazwą umowy zawartej między stronami umowy, lecz powinny ocenić charakter zawartych w niej postanowień z punktu widzenia regulacji zawartej w art. 66 ust. 1 pkt. 1 lit. e) ustawy o świadczeniach zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych.
Zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów postępowania nie podważają skutecznie oceny Sądu I instancji, że organy obu instancji prawidłowo przeprowadziły postępowanie nie tylko co do przyczyn wznowienia, ale również co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wszystkie istotne okoliczności sprawy zostały ustalone, a sporna pozostała jedynie ich ocena z punktu widzenia norm prawa materialnego.
Skarżący kasacyjnie zarzucił, że Sąd I instancji naruszył art. 151 ppsa, gdyż nie uwzględnił skargi, mimo naruszenia przez Prezesa NFZ art. 10 § 1 kpa polegającego na prowadzeniu postępowania administracyjnego z pominięciem strony i zaniechaniu wyznaczenia stronie terminu do wypowiedzenia się w sprawie zgromadzonego materiału dowodowego.
Według skarżącego kasacyjnie prowadzenie postępowania z pominięciem strony przejawiało się w tym, że organ w toku postępowania nie wystosował do strony i jej pełnomocnika żadnej korespondencji odnoszącej się do rozpatrzenia wniosków dowodowych i formalnych oraz wyjaśnienia przyczyn niedochowania terminu rozpatrzenia sprawy.
W związku z tym należy zauważyć, że po wznowieniu postępowania zakończonego wydaniem decyzji z dnia [...] marca 2010 r. skarżący był informowany o przysługującym mu prawie do czynnego udziału w postępowaniu przez organy obu instancji i z prawa tego korzystał. Przed wydaniem decyzji przez organ I instancji, skarżący złożył szereg pism, w których przedstawił swoje stanowisko oraz zgłosił wnioski dowodowe i formalne. Pisma te zostały włączone do akt administracyjnych sprawy. Zawarte w nich wnioski podlegały ocenie organu, co wynika z uzasadnienia jego decyzji. Wnioski te zostały ponowione w odwołaniu i w dalszych pismach procesowych strony. Prezes NFZ również ustosunkował się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Podkreślenia wymaga, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie nakładają na organ prowadzący postępowanie obowiązku odrębnego zawiadamiania strony o rozpatrzeniu zgłoszonych wniosków dowodowych.
W orzecznictwie wypowiadany jest pogląd, że z treści kpa, a w szczególności art. 123 oraz art. 10 kpa nie wynika obowiązek wydania postanowienia odmawiającego przeprowadzenia danego dowodu (zob. wyrok NSA z 8 grudnia 2017 r. sygn. I OSK 1214/17). Uprawnienie strony do zgłoszenia żądania przeprowadzenia dowodu podlega ograniczeniom, które pod względem celowości i konieczności zapewnienia szybkości i prostoty postępowania (art. 12 kpa), organ powinien każdorazowo rozważyć zwłaszcza w sytuacji, gdy nie ma dostatecznych argumentów przemawiających za zakwestionowaniem dotychczasowych ustaleń. W przypadku ich uwzględnienia strona jest zawiadamiana o terminie przeprowadzenia dowodów, o ile chodzi o dowody z zeznań świadków, biegłych lub oględzin (art. 79 kpa). Poza tym organ wypowiada się w sprawie dowodów zarówno uwzględnionych jak i pominiętych w decyzji kończącej postępowanie w sprawie.
W uzasadnieniach wydanych w sprawie decyzji organy wyjaśniły, z jakich względów nie skorzystały z wnioskowanych przez skarżącego środków dowodowych.
Dodać także należy, że zgodnie z art. 36 § 1 kpa organ powinien zawiadomić stronę o każdym przypadku niezałatwienia sprawy w terminie, jednak uchybienie w tym zakresie nie może być uznane za prowadzenie postępowania z pominięciem strony.
Do uchylenia zaskarżonej decyzji nie mógł doprowadzić zarzut naruszenia przez organ art. 10 kpa poprzez zaniechanie zawiadomienia skarżącego o zakończeniu postępowania dowodowego przed wydaniem zaskarżonej decyzji.
Jak wspomniano, strona w pismach procesowych jeszcze przed wydaniem decyzji przez organ I instancji w postępowaniu wznowieniowym, przedstawiła swoje stanowisko w sprawie i złożyła wnioski dowodowe. Ponadto Prezes NFZ - jak wynika z akt administracyjnych - poinformował strony o możliwości czynnego udziału w postępowaniu i wypowiedzenia się co do zebranych dowodów przed wydaniem decyzji, a skarżący przedstawił swoje stanowisko do zgromadzonego materiału dowodowego. W dalszym postępowaniu organ odwoławczy nie przeprowadzał nowych dowodów - z powodów, które zostały wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji.
Naczelny Sąd Administracyjny ponadto zauważa, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 kpa może odnieść skutek wówczas, gdy strona wykaże, że zarzucane uchybienie uniemożliwiło jej dokonanie konkretnych czynności procesowych (por. wyroki NSA z: 18 maja 2006 r. sygn. II OSK 831/05, 24 maja 2007 r. sygn. II GSK 4/07, 1 lutego 2011r. sygn. II OSK 1098/10, a także uchwała 7 sędziów NSA z 25 kwietnia 2005 r. sygn. FPS 6/04 dotycząca naruszenia art. 200 § 1 Ordynacji podatkowej). Strona powinna w szczególności wykazać, że niewydanie i niedoręczenie jej zawiadomienia, o którym mowa, bezpośrednio przed wydaniem decyzji uniemożliwiło jej na przykład zgłoszenie konkretnych wniosków dowodowych.
Skarżący nie wykazał jednak, jakich konkretnie czynności dokonałby, gdyby otrzymał omawiane zawiadomienie. W szczególności skarżący nie skonkretyzował, jakie nowe dowody zgłosiłby w postępowaniu administracyjnym. Ogólnikowe stwierdzenia o uniemożliwieniu uzupełnienia materiału dowodowego i wytknięcia licznych uchybień organowi, nie są wystarczające dla przyjęcia, że brak zawiadomienia o możliwości wypowiedzenia się w sprawie zebranego materiału dowodowego bezpośrednio przed wydaniem decyzji stanowił naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a w konsekwencji powinno prowadzić do uwzględnienia skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ppsa.
Z tych samych względów tj. z powodu braku wykazania wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, bezzasadne okazały się również zarzuty naruszenia art. 10 kpa w związku z art. 75 kpa i art. 79 § 1 i 2 kpa, a także art. 89 §1 i 2 kpa. Zarówno w postępowaniu przed Sądem I instancji, jak i w skardze kasacyjnej skarżący nie wyjaśnił, jakie konkretnie okoliczności istotne dla wyniku sprawy mogłyby być przez niego wykazane gdyby nie to, że nie doszło do przesłuchania świadków z jego udziałem ani przeprowadzenia rozprawy przed organem administracji.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, uznając stan faktyczny sprawy za wyjaśniony prawidłowo i obierając go za podstawę wyrokowania, Sąd I instancji nie dopuścił się naruszenia art. 151 ppsa, a przeprowadzona przez Sąd kontrola zaskarżonej decyzji pod względem jej zgodności z prawem słusznie nie wykazała naruszenia po stronie organu art. 7, art. 75, art. 77 § 1, art. 78 i art. 80 kpa – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie, bez wpływu na wynik rozpatrywanej sprawy pozostaje kwestia prawidłowości dokonanej przez organy oceny treści udzielonych pełnomocnictw co do zakresu wynikającego z nich umocowania do działania w imieniu strony postępowania i skuteczności dokonywanych na podstawie tych pełnomocnictw czynności procesowych. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej organy administracji zobligowane są bowiem do podejmowania wszelkich niezbędnych działań w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy w zakresie niezbędnym do jej rozstrzygnięcia.
Niezależnie więc od tego, czy strona skutecznie zgłosiła wniosek dowodowy, organ z własnej inicjatywy powinien korzystać ze środków dowodowych, jakie okażą się niezbędne do realizacji tego obowiązku. W rozpatrywanej sprawie prawidłowo przyjęły organy administracji, że zgromadzony materiał dowodowy pozwolił na zakończenie postępowania i wydanie decyzji dotyczącej objęcia ubezpieczeniem zdrowotnym zainteresowanego.
Skoro bowiem charakter i cel umowy zawartej przez skarżącego z zainteresowanym wynikał z jej treści oraz ze sposobu wykonywania umówionych czynności, a nadto nie budził on najmniejszych wątpliwości w okolicznościach faktycznych tej sprawy, to nie było konieczne przeprowadzanie na tę okoliczność dalszych czynności dowodowych, co zasadnie zaaprobował Sąd I instancji.
Jak bowiem przyjmuje orzecznictwo sądowe, postępowanie dowodowe nie jest celem samym w sobie, a przyjęta w postępowaniu administracyjnym zasada zupełności materiału dowodowego nie oznacza, że należy prowadzić postępowanie dowodowe nawet wówczas, gdy całokształt okoliczności ujawnionych w sprawie wystarcza do podjęcia rozstrzygnięcia, a zgłoszenie wniosków dowodowych nie powoduje automatycznie konieczności ich uwzględnienia i przeprowadzenia (por. wyrok NSA z 27 listopada 2020 r. sygn. II GSK 3800/17 i powołane w nim orzecznictwo).
Organy obu instancji nie naruszyły zatem przepisów postępowania regulujących zasady zgromadzenia materiału dowodowego. Sąd I instancji nie miał też podstaw, by zarzucić organom przy kwalifikacji umowy przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów (art. 80 kpa). Ocenę treści umowy - opartą na całokształcie materiałów zgromadzonych w sprawie - uznać należało za zgodną z zasadami wiedzy powszechnej, doświadczenia życiowego i regułami logiki.
Wobec wskazania w podstawach kasacyjnych na naruszenie art. 151 ppsa w związku z art. 15 kpa wyjaśnić należy, że do istoty dwuinstancyjności należy przede wszystkim dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy przez dwa różne organy administracji. Wprawdzie zgodzić należy się z tezą, że do uznania, że zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego została zrealizowana, konieczne jest też, by rozstrzygnięcia te zostały poprzedzone przeprowadzeniem przez każdy z organów, który wydał decyzję, postępowania umożliwiającego osiągnięcie celów, dla których postępowanie to jest prowadzone (por. wyrok NSA z dnia 24 listopada 2020 r. II OSK 2785/20).
W świetle dotychczasowych rozważań - w szczególności wskazujących na bezzasadność zarzutów naruszenia przez organ II instancji przepisów z zakresu postępowania dowodowego - uznać należy, że wbrew stanowisku skarżącego kasacyjnie w rozpoznawanej sprawie oba warunki dwuinstancyjności postępowania zostały spełnione, a Sąd I instancji nie uchybił art. 151 ppsa w związku z art. 15 kpa.
Ponadto, pozostając przy ocenie zarzutów naruszenia przepisów postępowania, zauważyć należy, że organy Funduszu przeprowadziły w tej sprawie postępowanie samodzielnie i nie uzależniły wyniku sprawy od treści rozstrzygnięć wydanych w innych sprawach, dotyczących innych okoliczności i podmiotów, czego prawidłowość nie budzi wątpliwości.
Również niezasadny jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 106 § 3 ppsa poprzez zaniechanie przeprowadzenia dowodu z dokumentów. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie podniesiono żadnych argumentów dla wykazania trafności tego zarzutu. Natomiast zgodnie z art. 176 § 1 pkt 2 ppsa prawidłowe określenie podstaw kasacyjnych obejmuje zarówno obowiązek ich przytoczenia, jak i uzasadnienia.
Z uwagi na powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa oddalił skargę kasacyjną.
O kosztach postępowania kasacyjnego w punkcie 2 sentencji wyroku orzeczono stosownie do art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r. poz. 265). Uwzględniono przy tym, że pełnomocnik, który reprezentował organ również w postępowaniu przed Sądem I instancji, wniósł odpowiedź na skargę kasacyjną w terminie przewidzianym w art. 179 ppsa.