Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 10 września 2007 r., sygn. akt IV SA/GI 40/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G., po rozpoznaniu sprawy ze skargi "D." Spółka jawna w T. T. K., D. K. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] w przedmiocie transportu drogowego, stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji.
Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego:
W dniu [...] czerwca 2006 r. funkcjonariusz Izby Celnej w K. dokonał kontroli drogowej pojazdu marki Star o numerze rejestracyjnym [...], należącego do "D." Spółka jawna w T. T. K., D. K., zwanej "skarżącą". W świetle protokołu z kontroli kierowca nie okazał dokumentów na okoliczność bycia pracownikiem skarżącej, a także innych wymaganych dokumentów.
Decyzją Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] września 2006 r., nr [...] nałożono na skarżącą karę pieniężną w łącznej kwocie 8.500 zł.
Powyższa kara obejmowała kwotę 8.000 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego bez wymaganej licencji. Jako podstawę prawną powołano przepis lp. 1.1 zał. do ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2088 ze zm.), wskazując jednocześnie na niespełnienie przez skarżącą wymagań przewidzianych w art. 4 pkt 4 powołanej ustawy.
Ponadto nałożona kara obejmowała kwotę 500 zł z tytułu wykonywania transportu drogowego z naruszeniem warunków dotyczących dokumentacji pracy kierowcy. Jako podstawę prawną do nałożenia tej kary wskazano przepis lp. 1.8.3. załącznika wspomnianej ustawy.
W następstwie odwołania skarżącej, decyzją Dyrektora Izby Celnej w [...] z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] utrzymano w mocy zaskarżoną decyzję.
Rozpoznając skargę na powyższą decyzję Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. wyrokiem z dnia 10 września 2007 r., sygn. akt IV SA/GI 40/07 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji. Według Sądu I instancji zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów o właściwości i z rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu przepisów art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a.
Jak podniósł Sąd I instancji na podstawie przepisu art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym funkcjonariusze organów celnych są uprawnieni do dokonywania kontroli drogowej, przy czym przepis ten nie ogranicza wspomnianych uprawnień do jednego tylko organu celnego. Sąd I instancji powołał również przepis art. 93 ust. 1 cytowanej ustawy, w myśl którego uprawnieni do kontroli, o których mowa w art. 89 ust. 1, mają prawo nałożyć na wykonującego przewozy drogowe lub inne czynności związane z tym przewozem karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej, a także przepis art. 93 ust. 1a omawianej ustawy, stosownie do którego decyzja, o której mowa w ust. 1, wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli.
Sąd I instancji wziął również pod uwagę przepis art. 93 ust. 5 ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego od decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przysługuje odwołanie do organu nadrzędnego w stosunku do organu, który karę tę nałożył, w terminie 14 dni od dnia doręczenia przedsiębiorcy lub innemu podmiotowi wykonującemu przewozy na potrzeby własne tej decyzji. Z tych względów, w ocenie Sądu I instancji, dyrektor Izby Celnej nie mógł skutecznie rozpoznać odwołania od wydanej przez siebie decyzji w I instancji.
Jak zauważył Sąd I instancji ustawa o transporcie drogowym nie zawiera regulacji dotyczącej kwestii, które organy pełnią rolę organów wyższego stopnia. W tym zakresie powinny znaleźć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24 lipca 1999 r. o Służbie Celnej (Dz. U. z 2004 r. Nr 156, poz. 1641 ze zm.). Zgodnie z regulacją zawartą w art. 1b pkt 3 i 4 powołanej ustawy do zadań dyrektora izby celnej należy m.in. rozstrzyganie w II instancji w sprawach należących w I instancji do naczelników urzędów celnych oraz rozstrzyganie w I instancji w sprawach celnych określonych w przepisach odrębnych. Zatem, zdaniem Sądu I instancji, skoro sprawy z zakresu transportu drogowego nie są sprawami celnymi, to do dyrektora izby celnej należy rozstrzyganie w II instancji w sprawach należących w I instancji do naczelników urzędów celnych.
Sąd I instancji rozważał również kwestię właściwości organów w postępowaniu celnym, powołując przepis art. 69 ust. 1 ustawy z dnia 19 marca 2004 r. Prawo celne (Dz. U. Nr 68, poz. 622 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem w postępowaniu celnym organami właściwymi są: naczelnik urzędu celnego - jako organ pierwszej instancji (pkt 1); dyrektor izby celnej - jako: organ odwoławczy od decyzji naczelnika urzędu celnego (pkt 2a), organ pierwszej instancji w sprawach określonych w przepisach prawa celnego oraz przepisach odrębnych (pkt 2b), organ odwoławczy od decyzji wydanych przez ten organ w pierwszej instancji, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej (pkt 2c); minister właściwy do spraw finansów publicznych - jako: organ pierwszej instancji w sprawach stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji ostatecznej dyrektora izby celnej (pkt 3a), organ odwoławczy od decyzji wydanych przez ten organ w pierwszej instancji oraz decyzji, o których mowa w art. 70 ust. 2 pkt 2 (pkt 3b).
Natomiast w myśl art. 69 ust. 2 powyższej ustawy organami wyższego stopnia są organy odwoławcze. Jak wskazał Sąd I instancji zamieszczenie szczegółowych przepisów regulujących kwestię właściwości organów celnych w ustawie Prawo celne oznacza, że jej zastosowanie odnosi się do postępowania prowadzonego w sprawach w niej uregulowanych, a nie do spraw z zakresu transportu drogowego.
Od wyroku I instancji skargę kasacyjną wniósł pełnomocnik procesowy Dyrektora Izby Celnej w K. wnosząc o jego uchylenie. Skarga kasacyjna oparta została zarówno na zarzucie naruszenia prawa materialnego (art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej "p.p.s.a.", jak i na zarzucie naruszenia przepisów postępowania (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Skarga kasacyjna zarzuca naruszenie następujących przepisów prawa materialnego przez błędną ich wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a mianowicie: art. 1 ust. 2 ustawy o Służbie celnej, art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo celne oraz art. 89 ust. 1 pkt 3 ustawy o transporcie drogowym.
Natomiast w odniesieniu do podstawy kasacyjnej wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skoncentrowano się na rozważaniu kwestii, czy minister właściwy do spraw finansów publicznych jest organem odwoławczym od decyzji dyrektora izby celnej, dochodząc do konkluzji, iż poza ustawowo określonymi wyjątkami, które nie dotyczą omawianego zagadnienia, w każdej innej sprawie celnej, zarówno zakończonej przez naczelnika urzędu celnego lub dyrektora izby celnej, organem odwoławczym jest dyrektor izby celnej, co odnosi się także do decyzji opartych na naruszeniach przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Istota sprawy, zarówno w postępowaniu przed Sądem I instancji jak i sądem kasacyjnym, dotyczyła kwestii proceduralnej, a mianowicie właściwości rzeczowej organów celnych do wydania decyzji o nałożeniu kary pieniężnej przewidzianej w powołanej ustawie o transporcie drogowym. Mianowicie, według Sądu I instancji organem administracji publicznej właściwym do wydania decyzji w I instancji był naczelnik urzędu celnego, zaś organem odwoławczym - dyrektor izby celnej. Z uwagi na wydanie w sprawie decyzji przez Dyrektora Izby Celnej w K., zarówno w I jak i II instancji, Sąd I instancji stwierdził nieważność decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. wydanej w II instancji. Z powyższym rozstrzygnięciem, w skardze kasacyjnej, nie zgadza się Dyrektor Izby Celnej w K., stojąc na stanowisku, iż w sprawie wydania omawianych decyzji był właściwym organem, zarówno w postępowaniu w I jak i w II instancji.
Argumentacja skargi kasacyjnej nie znajduje usprawiedliwionych podstaw. Co więcej, uzasadnia wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku dalej idącego niż to uczynił Sąd I instancji, a mianowicie stwierdzenia również nieważności decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] września 2006 r. wydanej w I instancji, a nie tylko decyzji wydanej w II instancji, jak to uczynił Sąd I instancji. Podstawę prawną dla takiego rozstrzygnięcia Naczelnego Sądu Administracyjnego stanowi przepis art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 134 § 2 i art. 193 p.p.s.a.
Powołane w skardze kasacyjnej przepisy prawa materialnego, zresztą bez wskazania konkretnych jednostek redakcyjnych, co odnosi się do przepisów art. 1 ust. 2 ustawy o Służbie celnej oraz art. 69 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo celne, nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, iż organem właściwym do wydania decyzji w I instancji był naczelnik urzędu celnego. Jednakże, co dostrzega Naczelny Sąd Administracyjny, nie jest wyczerpujące uzasadnienie stanowiska Sądu I instancji w spornej kwestii właściwości organu celnego do wydania w I instancji decyzji w sprawach z zakresu ustawy o transporcie drogowym.
Ustawa o transporcie drogowym, co wymaga podkreślenia, nie określa właściwości instancyjnej organów uprawnionych do wydawania na jej podstawie decyzji administracyjnych w I i w II instancji. Tę kwestię normują przepisy ustrojowe danego organu administracji publicznej. Sądowi I instancji uszedł uwadze przepis art. 1c pkt 8 ustawy o Służbie Celnej. W myśl tego przepisu do zadań naczelnika urzędu celnego należy wykonywanie innych zadań zleconych w przepisach odrębnych. Przepis ten stanowi dla naczelnika urzędu celnego generalne upoważnienie do wydawania w I instancji decyzji we wszystkich sprawach zleconych organom celnym odrębnymi przepisami, chyba że wyraźny przepis ustawy, w odniesieniu do konkretnie wymienionych spraw, upoważni do wydania decyzji w I instancji dyrektora izby celnej. Taką możliwość przewiduje zresztą przepis art. 1b pkt 4 ustawy o Służbie Celnej.
Odrębnymi przepisami włączającymi do kompetencji organów celnych sprawy objęte ustawą o transporcie drogowym są wyżej powołane przepisy art. 89 ust. 1 pkt 3, art. 93 ust. 1, a w szczególności art. 93 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym. Innymi słowy, przepis art. 93 ust. 1a ustawy o transporcie drogowym, w myśl którego decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydawana jest w imieniu organu właściwego ze względu na miejsce przeprowadzanej kontroli, należy rozumieć w ten sposób, że właściwym organem do wydania decyzji, tak z punktu widzenia właściwości miejscowej jak i instancyjnej, jest organ upoważniony do tego na podstawie przepisów normujących kwestie ustrojowe tego organ. W odniesieniu do organów celnych takim organem jest naczelnik urzędu celnego, a to stosownie do przepisu art. 1c pkt 8 ustawy o Służbie Celnej. Natomiast organem odwoławczym jest tutaj dyrektor izby celnej, zgodnie z przepisem art. 1b pkt 3 powołanej ustawy.
Należy mieć przy tym na uwadze, że wyżej wymienione regulacje normują jedynie kwestie właściwości instancyjnej dla wydania decyzji administracyjnej. Natomiast nie ma przeszkód do dokonywania kontroli drogowej przez każdy organ celny, jak to zresztą trafnie wskazał Sąd I instancji. Jednakże, jeżeli taką kontrolę, która ma w pewnej mierze charakter czynności operacyjnej, przeprowadzi organ, który w swojej strukturze jest organem odwoławczym, materiały do wydania na jej podstawie ewentualnej decyzji administracyjnej powinien przekazać, według właściwości, organowi I instancji.
Reasumując, w niniejszej sprawie Dyrektor Izby Celnej w K., wydając w I instancji decyzję o nałożeniu na skarżącą kary pieniężnej, naruszył przepisy o właściwości instancyjnej.
Istotnym mankamentem wyroku Sądu I instancji było stwierdzenie tylko nieważności decyzji wydanej w II instancji. Sąd I nie wyciągnął prawem przewidzianych konsekwencji związanych z naruszeniem przez Dyrektora Izby Celnej w K. przepisów o właściwości instancyjnej na etapie podejmowania decyzji w I instancji. Taką sankcją jest stwierdzenie nieważności decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów o właściwości (art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a.). Usunięcie tego mankamentu Sądu I instancji jest powinnością Naczelnego Sądu Administracyjnego, stosownie do przepisu art. 134 § 2 w związku z art. 193 p.p.s.a., tym bardziej, że utrzymanie w obrocie prawnym decyzji Dyrektora Izby Celnej wydanej w I instancji stwarza określone problemy proceduralne. Sąd I instancji nie wskazał dyrektorowi Izby Celnej w K. szczegółowego trybu dotyczącego usunięcia tej wady prawnej we wspomnianej decyzji.
W tym stanie sprawy, stosownie do przepisu art. 188 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny w pkt 1 swojego wyroku uchylił pkt 1 zaskarżonego wyroku, zaś w pkt 2 stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Dyrektora Izby Celnej w K. z dnia [...] września 2006 r. nr [...].