Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z 4 lipca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 488/12 oddalił skargę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej na decyzję Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wpisu na listę adwokatów J. O. (dalej: skarżąca, wnioskodawczyni).
Sąd orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:
Okręgowa Rada Adwokacka w Z. uchwałą z dnia [...] kwietnia 2011 r., nr [...], po przeprowadzeniu uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, odmówiła wpisu J. O. na listę adwokatów, na podstawie art. 68 ust. 1 w zw. z art. 65 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm., dalej: Prawo o adwokaturze). W uzasadnieniu wskazano, że w chwili złożenia przez wnioskodawczynię wniosku tj. w dniu [...] października 2009 r. miały wobec niej zastosowanie kryteria wówczas obowiązującego art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze. W dniu 25 marca 2009 r. weszła w życie nowelizacja ustawy Prawo o adwokaturze wynikająca z ustawy z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy - Prawo o notariacie Dz. U. z 2009 r. Nr 37, poz. 286), która dokonała także nowelizacji art.
66. Nowelizacja nie przewidziała przepisów intertemporalnych. Organ wskazał, że zgodnie z przyjętą wykładnią celowościową stosowania prawa wobec braku przepisów przejściowych, zgodnie z dominującym orzecznictwem, należy dokonać analizy, które z przepisów: obowiązujące w dacie złożenia wniosku czy tez obowiązujące w czasie jego rozpoznawania, okazują się dla wnioskodawczyni korzystniejsze pod względem wypełniania kryteriów w nich określonych.
W ocenie organu wedle przepisów Prawa o adwokaturze, a mianowicie art. 66 ust. 1 pkt. 4b) w brzmieniu obowiązującym w dniu rozpoznawania wniosku skarżącej winna ona wykazać, że w okresie 5 lat przed złożeniem wniosku o wpis na listę adwokatów, łącznie prze okres co najmniej 3 lat wykonywała wymagające wiedzy prawniczej czynności bezpośrednio związane ze świadczeniem pomocy prawnej przez adwokata lub radcę prawnego na podstawie umowy o pracę lub umowy cywilnoprawnej w kancelarii adwokackiej, zespole adwokackim, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o których mowa w art. 4 a ust. 1, lub kancelarii radcy prawnego, spółce cywilnej, jawnej, partnerskiej, komandytowej, o których mowa w art. 8 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (tekst jedn. Dz. U. z 2010 r., Nr 10, poz. 65 ze zm., dalej; ustawa o radcach prawnych)
Organ wskazał, że badaniu podlega zatem okres od [...] października 2004 r. do 16 października 2009 r., przy czym wnioskodawczyni winna wykazać, że przez okres 1095 dni spełniała warunki wskazane w art. 66 ust. 1 pkt. 4b Prawa o adwokaturze. Zgodnie zaś z art. 66 ust. 2 pkt. 5 do wymaganego okresu stosowania prawa należy zaliczyć wnioskodawczyni % okresu odbywania pozaetatowej aplikacji sądowej, którą odbywała w okresie od 1 października 2004 r. do 5 września 2007 r. Przedstawione przez wnioskodawczynię dowody w ocenie organu nie umożliwiały zajęcia pozytywnego stanowiska co do jej wniosku, gdyż odbycie studiów prawniczych i ukończenie aplikacji sądowej nie przemawiało za przyjęciem, że wnioskodawczyni daje gwarancję należytego wykonywania zawodu adwokata. Wnioskodawczyni wykazała załączonymi pismami i zakresem pełnomocnictw, że po ukończeniu aplikacji sądowej w praktyce stosowała jedynie szczątkowo prawo administracyjne oraz cywilne i to w dość wąskim zakresie dotyczącym funkcjonowania podmiotów gospodarczych.
Uznano również, że wykonywane przez wnioskodawczynię obowiązków doradcy prawnego nie dały jej wystarczającego przygotowania zawodowego. Powyższej oceny zdaniem organu nie zmieniał ponadto fakt, że od grudnia 2009 r. w bardzo ograniczonym wymiarze czasu skarżąca wykonywała zlecenia na rzecz kancelarii adwokackiej.
Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, uchwałą z dnia [...] sierpnia 2011 r. utrzymało w mocy zaskarżoną uchwałę. Organ podzielił stanowisko Okręgowej Rady Adwokackiej wskazując, że doświadczenie zawodowe skarżącej, ograniczające się w praktyce do obsługi prawnej podmiotów gospodarczych, nie można przyjąć, iż daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata, jak tego wymaga art. 65 pkt. 1 Prawa o adwokaturze.
Minister Sprawiedliwości, po rozpoznaniu odwołania skarżącej, decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000, Nr 98, poz. 1071 ze zm.; dalej: k.p.a.) w zw. z art. 68 ust. 6a oraz art. 65 i art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze uchylił obie uchwały i wpisał J. O. na listę adwokatów Izby Adwokackiej w Z. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że wniosek o wpis na listę adwokatów Izby w Z. skarżąca złożyła pod rządami ustawy Prawo o adwokaturze w brzmieniu obowiązującym przed nowelizacją wprowadzoną ustawą z dnia 20 lutego 2009 r. o zmianie ustawy – prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy - Prawo o notariacie. Wskazana nowelizacja nie zawierała przepisów przejściowych, regulujących tok postępowań wszczętych przed dniem wejścia jej w życie, czyli przed dniem 25 marca 2009 r. Z tego względu Minister Sprawiedliwości zastosował "zasadę wyboru prawa".
Po dokonanej analizie sprawy, zdaniem Ministra Sprawiedliwości, organy samorządu adwokackiego prowadząc postępowanie powinny ocenić sytuację prawną wnioskodawczyni w oparciu o obowiązujące wówczas przepis art. 66 ust.1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze w brzmieniu określonym wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 kwietnia 2006 r., sygn. akt K 6/06. Organ stwierdził, że zarówno Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, jak i Okręgowa Rada Adwokacka w Z. zobowiązane były ustalić, czy skarżąca posiadała wystarczające doświadczenie zawodowe pozwalające na uznanie, że daje rękojmię prawidłowego wykonywania zawodu adwokata.
W ocenie Ministra Sprawiedliwości skarżąca spełniała przesłanki niezbędne do wpisu na listę adwokatów i niesłusznie organy samorządu zawodowego odmówiły jej wpisu, stwierdzając brak odpowiedniej praktyki.
Minister Sprawiedliwości analizując sytuację prawną wnioskodawczyni na gruncie art. 66 Prawa o adwokaturze w brzmieniu przed i po nowelizacji na zasadzie "wyboru prawa" uznał za korzystniejsze przepisu uprzednio obowiązujące i przepisy te zastosował. Stwierdził, że skarżąca wymaganą praktyką się legitymuje, gdyż przedstawiła stosowne dokumenty wykazujące wykonywanie czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez łączny okres ponad 4 lat. Minister podzielił zarzut podniesiony w odwołaniu, iż organy dokonały błędnej wykładni art. 65 pkt 1 w zw. z art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze i w konsekwencji bezzasadnie odmówiły wpisu wnioskodawczyni na listę adwokatów Izby Adwokackiej w Z. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. oddalił skargę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej wskazując, że nie można podzielić stanowiska organu samorządu zawodowego w przedmiocie braku umocowania Ministra Sprawiedliwości w sprawie dokonania wpisu J. O. na listę adwokatów Izby Adwokackiej w Z. Zgodnie bowiem z art. 68 ust. 6a Prawa o adwokaturze od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości.
Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy. Minister Sprawiedliwości w świetle wymienionego przepisu art. 68 ust. 6a jest organem odwoławczym działającym na podstawie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego. Zatem do jego rozstrzygnięć ma zastosowanie regulacja z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., co uzasadnia stwierdzenie, iż w zakresie jego kompetencji leży również dokonanie wpisu na listę adwokatów na skutek rozpatrzenia odwołania osoby, której takiego wpisu organy samorządu zawodowego odmówiły.
W ocenie Sądu I instancji istotnego znaczenia nabiera stanowisko Ministra Sprawiedliwości, w którym przyjął on "zasadę wyboru prawa" wobec sytuacji, w której wniosek skarżącej o wpis na listę adwokatów został złożony [...] października 2009 r., czyli w stanie prawnym obowiązującym przed nowelizacją ustawy Prawo o adwokaturze. Sąd dokonując analizy sytuacji prawnej skarżącej na gruncie art. 66 Prawa o adwokaturze w brzmieniu przed i po nowelizacji wskazał, że organ administracji na zasadzie "wyboru prawa" uznał za korzystniejsze przepisy uprzednio obowiązujące i przepisy te zastosował. W sytuacji gdy nowa ustawa nie reguluje kwestii intertemporalnych, tak jak w niniejszym przypadku, "lukę" tę powinny wypełnić w drodze wykładni organy stosujące prawo.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. podał, że stosując zasadę przez wybór przepisów przed nowelizacją ustawy Prawo o adwokaturze Minister Sprawiedliwości na podstawie przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 tej ustawy, z zachowanie kryteriów wskazanych w wyroku Trybunału Konstytucyjnego nr K6/06 z dnia 19 kwietnia 2006 r. ustalił, że skarżąca wykazała się odpowiednią praktyką w zawodzie prawniczym. Jej okresy zatrudnienia w spółkach i w kancelarii adwokackiej w wykonywaniu czynności związanych ze świadczeniem pomocy prawnej przez łączny okres ponad 4 lat, uprawniały organ administracji do stwierdzenia, że w świetle warunków określonych przez Trybunał Konstytucyjny skarżąca wykazała odpowiednią praktykę w zawodzie do którego predestynuje.
Dalej Sąd I instancji wyjaśnił, że zarzut organu samorządu adwokackiego sprowadzający się do stwierdzenia, że czynności z zakresu udzielanej pomocy prawnej przez skarżącą nie można traktować jako czynności wykonywane samodzielnie, tak jak czynności wykonywane przez adwokata, nie może być uznany jako zarzut skuteczny w sprawie. Było bowiem oczywiste, że skarżąca nie mogła prowadzić działalności odpowiadającej takiej jaką wykonuje adwokat. Nie posiadała żadnych uprawnień zawodowych, zatem mogła jedynie wykonywać te czynności w ramach właściwych umów o zatrudnieniu.
Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej złożyło skargę kasacyjną, w której zaskarżyło wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu orzeczeniu na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.) zarzucono naruszenie prawa materialnego:
- - poprzez błędną wykładnię art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze w brzmieniu sprzed nowelizacji wprowadzonej ustawą z dnia 20 lutego 2009 roku o zmianie ustawy Prawo o adwokaturze, ustawy o radcach prawnych oraz ustawy Prawo o notariacie poprzez przyjęcie, iż w świetle ww. przepisu J. O. spełnia przesłanki do wpisu na listę adwokatów;
- - poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 2 oraz art. 68 ust. 2 w związku z art. 68 ust. 6a Prawa o adwokaturze w zakresie stwierdzenia uprawnień Ministra Sprawiedliwości do dokonania wpisu na listę adwokatów.
W uzasadnieniu kasator wskazał, iż nie można zgodzić się ze stanowiskiem WSA w W., iż Minister Sprawiedliwości jest organem odwoławczym, do którego kompetencji należy dokonanie wpisu na listę adwokatów zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. W ocenie autora skargi katalog uprawnień Ministra Sprawiedliwości jest ściśle określony w ustawie Prawo o adwokaturze, która nie przyznaje mu prawa do przejmowania zadań samorządu zawodowego adwokatów, w szczególności w zakresie dokonywania wpisu na listę adwokatów. Nadto ustawa Prawo o adwokaturze ściśle określa organ, który dokonuje wpisu na listę adwokacką wskazując, iż prowadzenie listy jest wyłączną kompetencją Okręgowej Rady Adwokackiej.
Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie jako bezzasadnej.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną J. O. wniosła o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 176 p.p.s.a. skarga kasacyjna powinna czynić zadość wymaganiom określonym dla pisma w postępowaniu sądowym oraz zawierać oznaczenie zaskarżonego orzeczenia ze wskazaniem, czy jest ono zaskarżone w całości, czy w części, przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, wniosek o uchylenie lub zmianę orzeczenia z oznaczeniem zakresu żądanego uchylenia lub zmiany. Z kolei art. 183 tej ustawy stanowi, że Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. Jeżeli nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły, to Sąd związany był granicami skargi kasacyjnej.
Według art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie;
- 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć wpływ na wynik sprawy.
Kasator powinien wskazać konkretne, naruszone przez Sąd zaskarżonym orzeczeniem przepisy prawa materialnego i procesowego. W odniesieniu do prawa materialnego powinien wykazać, na czym polegała dokonana przez Sąd I instancji ich błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie oraz jaka powinna być wykładnia prawidłowa i właściwe zastosowanie. Podobnie przy naruszeniu prawa procesowego należy wskazać przepisy tego prawa naruszone przez Sąd oraz podać, na czym polegało uchybienie tym przepisom i dlaczego uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej oparta na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w pkt 1) zarzuca błędną wykładnię art. 66 ust.1 pkt 1 i 2 Prawa o adwokaturze, a w pkt 2) błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 3 ust. 2 oraz art. 68 ust. 2 w związku z art. 68 ust. 6a Prawa o adwokaturze.
Za podstawę wyroku z 4 lipca 2012 r., sygn. akt VI SA/Wa 488/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. przyjął ustalenia stanu faktycznego z których wynika, że Minister Sprawiedliwości decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 68 ust. 6a oraz art. 65 i art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy Prawo o adwokaturze po rozpatrzeniu odwołania J. O. od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] sierpnia 2011 r., utrzymującej w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w Z. z dnia [...] kwietnia 2011 r., odmawiającej wpisu wnioskodawczyni na listę adwokatów tej izby, uchylił obie uchwały i wpisał J. O. na listę adwokatów Izby Adwokackiej w Z. Uzasadnienie wyroku wojewódzkiego sądu administracyjnego zawiera zatem jednoznaczne stanowisko, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia.
Skarga kasacyjna powinna zawierać przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie, czym innym jest przytoczenie podstawy kasacyjnej i wskazanie, które przepisy oznaczone numerem artykułu (paragrafu, ustępu itp.) ustawy zostały naruszone, a czym innym wszechstronne i przejrzyste uzasadnienie podstawy kasacyjnej, co do każdego wskazanego jako naruszonego przepisu prawa poprzez wyraźne określenie na czym uchybienie polegało. W sytuacji, kiedy adresatem zarzutu naruszenia prawa, zarówno materialnego, jak i przepisów postępowania, może być tylko Sąd I instancji, ponieważ przedmiotem kontroli w postępowaniu kasacyjnym jest wyrok sądu, a nie rozstrzygnięcie ostateczne, to powołanie podstawy kasacyjnej wymaga czytelnego, jasnego i zrozumiałego uzasadnienia nawiązującego wprost do zarzutów podniesionych w ramach wskazanej podstawy kasacyjnej. Prawidłowe sformułowanie podstawy skargi kasacyjnej opierającej się na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. musi polegać na wskazaniu postaci naruszenia prawa materialnego.
Błędna wykładnia to mylne zrozumienie treści przepisu, mylne odczytanie dyspozycji lub sankcji. Z kolei, naruszenie prawa przez niewłaściwe zastosowanie to błąd subsumcji, czyli wadliwe uznanie, że ustalony w sprawie stan faktyczny odpowiada hipotezie określonej normy prawnej. Niewłaściwe zastosowanie prawa jest często konsekwencją jego błędnej wykładni. Kasator zarzucając Sądowi I instancji błędną wykładnię wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa winien zaprezentować jaka winna być wykładnia prawidłowa tych przepisów, cytując i odwołując się wprost do ich treści. Skuteczną podstawą zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. może być naruszenie wyłącznie takich przepisów prawa materialnego, które zastosował albo miał zastosować organ administracji publicznej. Przepisy zastosowane to te, które zgodnie z art. 107 § 1 k.p.a. zostały powołane w podstawie prawnej decyzji oraz zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a. wyjaśnione w uzasadnieniu prawnym decyzji z przytoczeniem przepisów prawa.
Rozpoznając skargi na decyzje lub postanowienia (art. 145 § 1 p.p.s.a.) wojewódzki sąd administracyjny nie stosuje żadnego przepisu prawa materialnego, w sensie wiążącego ustalenia konsekwencji prawnych stwierdzonych faktów. To, co w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. określono jako "niewłaściwe zastosowanie", jest niczym innym jak nieprawidłową oceną zastosowania prawa materialnego przez organ administracji. Ustawodawca zastosował pewien skrót myślowy, w związku z czym ilekroć mówimy o niewłaściwym zastosowaniu prawa materialnego przez sąd, rozumiemy przez to albo bezzasadne tolerowanie błędu subsumcji popełnionego przez organ administracji, albo wręcz przeciwnie - bezzasadne zarzucenie organowi popełnienia takiego błędu.
Jako podstawę prawną decyzji ostatecznej z [...] grudnia 2011 r. Minister Sprawiedliwości powołał art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 68 ust. 6a oraz art. 65 i art. 66 ust. 1 pkt 2 Prawa o adwokaturze. Decyzja ta zawiera następujące rozstrzygnięcie: "uchylam uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w W. z dnia [...] sierpnia 2011 r., Nr [...] utrzymującą w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej w Z. z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...] o odmowie wpisu pani J. O. na listę adwokatów i wpisuję panią J. O. na listę adwokatów Izby Adwokackiej w Z." W uzasadnieniu prawnym wyjaśniono powołaną podstawę prawną z przytoczeniem zastosowanych przepisów.
Zgodnie z art. 3 ust. 2 Prawa o adwokaturze, Minister Sprawiedliwości sprawuje nadzór nad działalnością samorządu w zakresie i formach określonych ustawą. Według art. 68 ust. 2, 4, 5, 6 i 6a Prawa o adwokaturze, wpis na listę adwokatów osoby, o której mowa w art. 66 ust. 1, następuje na jej wniosek, na podstawie uchwały okręgowej rady adwokackiej właściwej ze względu na miejsce złożenia wniosku o wpis. Okręgowa rada adwokacka może odmówić wpisu na listę adwokatów tylko wtedy, gdy wpis narusza przepisy art. 65 pkt 1-3 lub art.
67. Okręgowej radzie adwokackiej przysługuje prawo wglądu do akt osobowych i dyscyplinarnych ubiegającego się o wpis. Okręgowa rada adwokacka podejmuje uchwałę w sprawie wpisu na listę adwokatów w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku o wpis. Od uchwały, o której mowa w ust. 5, służy odwołanie do Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w terminie 14 dni od daty doręczenia uchwały. Od uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej służy zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego.
Uzasadniając zarzut błędnej wykładni i niewłaściwego zastosowania art. 3 ust. 2 oraz art. 68 ust. 2 w związku z art. 68 ust. 6a Prawa o adwokaturze kasator powołując przepisy Prawa o adwokaturze wskazał katalog uprawnień Ministra Sprawiedliwości wynikających wprost z tej ustawy. Wpisu na listę adwokatów oraz skreślenia dokonuje właściwa Okręgowa Rada Adwokacka, nie jest możliwie dokonanie wpisu na listę adwokatów przez jakikolwiek inny organ, w tym Ministra Sprawiedliwości. Zgodnie z art. 69a Prawa o adwokaturze, Minister Sprawiedliwości może zgłosić sprzeciw wobec dokonania wpisu na listę adwokatów.
W ocenie kasatora, Sąd I instancji naruszył prawo akceptując wywiedzenie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i z art. 68 ust. 6a Prawa o adwokaturze uprawnienie Ministra Sprawiedliwości do dokonania wpisu na listę adwokatów. Skoro decyzja Ministra Sprawiedliwości została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a.), to WSA winien był uwzględnić skargę.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwioną podstawę, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. akceptując zastosowanie w tej konkretnej sprawie przez Ministra Sprawiedliwości przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 68 ust. 6a Prawa o adwokaturze, stanowiących według Sądu I instancji umocowanie do dokonania wpisu J. O. na listę adwokatów Okręgowej Izby Adwokackiej w Z. pominął treść rozstrzygnięcia zawartego w decyzji Ministra Sprawiedliwości z dnia [...] grudnia 2011 r.
Zgodnie z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., organ odwoławczy wydaje decyzję, w której uchyla zaskarżoną decyzję w całości albo w części i w tym zakresie orzeka co do istoty sprawy albo uchylając tę decyzję - umarza postępowanie pierwszej instancji w całości albo w części. Ten rodzaj decyzji organu odwoławczego jest orzeczeniem co do istoty sprawy, orzeczeniem merytorycznym. Organ odwoławczy uchyla zaskarżoną decyzję w całości lub w części i rozstrzyga sprawę co do istoty, jeżeli dojdzie do przekonania, że zaskarżona decyzja jest nieprawidłowa. Decyzja jest nieprawidłowa, gdy postępowanie wyjaśniające lub tylko sama ocena zaskarżonej decyzji wykazały, że narusza ona przepisy prawa materialnego albo jest niezasadna (niecelowa, niesłuszna). Osnowa decyzji, o której mowa, składa się z dwóch części: w pierwszej organ odwoławczy uchyla oznaczoną decyzję organu pierwszej instancji i określa zakres tego uchylenia (w całości lub w części), zaś w drugiej organ odwoławczy rozstrzyga sprawę co do jej istoty.
Decyzja organu odwoławczego wydana z powołaniem się na przepis art. 138 § 1 pkt 2, która nie zawiera w swej treści rozstrzygnięcia tych elementów, rażąco narusza prawo (zob. wyrok NSA z dnia 26 maja 1981 r., SA 895/81, ONSA 1981, nr 1, poz. 47).
Według uchwały 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 marca 2013 r., sygn. II GPS 1/13: "Rozpoznając odwołania, o których mowa w art. 68 ust. 6a ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2009 r. Nr 146, poz. 1188 ze zm.) oraz art. 31 ust. 2a ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2010 r. Nr 10, poz. 65 ze zm.), Minister Sprawiedliwości nie może zastosować art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1060 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) i orzec co do istoty sprawy."
W uzasadnieniu uchwały zaprezentowano następujący pogląd: "W przypadku adwokatów i radców prawnych, jak wynika z art. 68 ust. 1 i 2 oraz ust. 6 Prawa o adwokaturze i art. 31 ust. 1 i 2 oraz ust. 2a ustawy o radcach prawnych kompetencje zarówno w zakresie wpisu, jak i nadzoru judykacyjnego zostały powierzone co do zasady organom samorządu. Jak wskazano w wyroku WSA w W. z 8 listopada 2010 r., VI SA/Wa 1155/10, z konstrukcji prawnej wpisu na listę adwokatów, przyjętej w art. 68 powołanej ustawy, wynika, że wykonywanie zawodu adwokata, a zatem przyznanie tego uprawnienia jednostce, oparte jest na autorytatywnej konkretyzacji normy prawa przez właściwy organ - okręgową radę adwokacką. Prawo o adwokaturze przyjmuje w tym zakresie klasyczne rozwiązanie materialnego prawa administracyjnego: przyznanie uprawnienia jednostce następuje w wyniku dokonania autorytatywnej konkretyzacji normy prawnej.
Stanowisko to potwierdzają następne przepisy art. 68 ustawy (ust. 4 i ust. 5), określające uprawnienia okręgowej rady adwokackiej do odmowy wpisu oraz nakładające na nią obowiązek podjęcia uchwały w sprawie wpisu w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku o wpis. Z uwagi na analogiczne rozwiązania w ustawie o radcach prawnych rozważania te można w pełni odnieść także do tej korporacji.
Jednocześnie jednak w art. 68 ust. 6a Prawa o adwokaturze i art. 31 ust. 2a ustawy o radcach prawnych przewidziano prawo zainteresowanego do wniesienia odwołania na zasadach kodeksu postępowania administracyjnego do Ministra Sprawiedliwości, a w art. 68 ust. 6b Prawa o adwokaturze i w art. 31 ust. 2b ustawy o radcach prawnych. prawo złożenia skargi na decyzję tego Ministra do sądu administracyjnego zarówno przez zainteresowanego, jak i Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej czy Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych. Przepisy więc przewidują włączenie na pewnym etapie postępowania Ministra Sprawiedliwości jako organu administracji państwowej działającego w trybie nadzoru nad samorządem zawodowym. Na tym tle zarysowała się wątpliwość co do charakteru prawnego kompetencji Ministra, w tym możliwości podejmowania przez niego decyzji w trybie art. 138 k.p.a.
Podkreślenia zatem wymaga po pierwsze okoliczność, że art. 68 ust. 6a Prawa o adwokaturze. i art. 31 ust. 2a ustawy o radcach prawnych przewidują określony środek Ministra Sprawiedliwości w odniesieniu do decyzji samorządu, uruchamiany wskutek odwołania wniesionego przez zainteresowanego. Nie budzi przy tym wątpliwości, że do złożenia tego środka stosuje się przepisy k.p.a., co wynika z literalnego brzmienia przepisu. Nie budzi też wątpliwości fakt, że rozstrzygnięcie Ministra przybierać będzie formę decyzji, która odpowiadać powinna wymaganiom k.p.a. co do jej formy i elementów.
Jednocześnie jednak należy zważyć, że decyzja ta stanowi specyficzny środek nadzoru nad samorządem zawodowym, który podjął już rozstrzygnięcie w administracyjnym toku instancji. Istotą nadzoru zaś jest, z uwagi na poszanowanie samodzielności prawnej samorządu, wyraźne określenie możliwych do zastosowania środków. Nie wystarczy w tym przypadku ogólna norma kompetencyjna. Jeżeli ustawodawca nie upoważnia organu nadzoru do merytorycznego wkraczania w zakres kompetencji podmiotu zdecentralizowanego, stosuje się typowe środki, takie jak uchylenie rozstrzygnięcia czy stwierdzenie nieważności.
Należy jednocześnie zauważyć, że w przypadku samorządu adwokatów i radców prawnych sporne zagadnienie dotyczy kwestii sprawowania pieczy nad wykonywaniem zawodu. Dlatego należy podzielić pogląd, że przepis art. 68 ust. 6a Prawa o adwokaturze i art. 31 ust. 2a ustawy o radcach prawnych precyzują jedynie tryb odwołania od uchwał Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej i Prezydium Krajowej Rady Radców Prawnych (zgodnie z K.p.a.), a nie tryb procedowania Ministra Sprawiedliwości przy rozpatrywaniu odwołania, gdyż szczególne regulacje ustawy - Prawo o adwokaturze i ustawy o radcach prawnych nie dają ministrowi w tym zakresie prawa wydania orzeczenia reformacyjnego z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Określając zakres stosowania przepisów k.p.a., w tym art. 138, przez Ministra Sprawiedliwości, należy zatem mieć na względzie samodzielność samorządu w zakresie powierzonej mu pieczy nad należytym wykonywaniem zawodu.
Nie można więc podzielić stanowiska zaprezentowanego w wyroku NSA z 10 czerwca 2011 r., II GSK 240/11, że Minister Sprawiedliwości działa tu "jak każdy organ odwoławczy". K.p.a. bowiem oparty jest na zasadzie dwuinstancyjności. Wszelkie odstępstwa od tej zasady muszą mieć wyraźny i niebudzący wątpliwości charakter. Także konstrukcja nadzoru nad samorządem zawodowym wymaga wyraźnego przepisu wskazującego na określoną możliwość działania. Tak więc wbrew poglądowi przedstawionemu w cytowanym wyżej wyroku nie przemawia na rzecz stosowania art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. brak wyraźnego wyłączenia stosowania tego przepisu w ustawie o adwokaturze. Przepisy nie precyzują natomiast trybów procedowania Ministra przy rozpatrywaniu odwołania stanowiącego w istocie trzecią instancję. Jak zaś podkreślono w uzasadnieniu uchwały SN z 30 lipca 1987 r., III PZP 15/87, OSNC 1989, nr 2, poz. 25 oraz w zdaniu odrębnym do wyroku NSA z 8 listopada 2006 r., II GSK 182/06, "prawo nie pozwala na domniemanie uprawnień Ministra Sprawiedliwości do wkraczania w działalność samorządu adwokackiego, jeżeli konkretny przepis takiego uprawnienia nie przewiduje".
Wskazano także, że "Minister Sprawiedliwości nie ma ogólnej kompetencji do sprawowania zwierzchniego nadzoru nad samorządem adwokackim, a istota tego samorządu polega m.in. na tym, że organizacja samorządowa sama zarządza swoimi sprawami i sama decyduje o swoim składzie osobowym." Jednocześnie jak zauważył TK w wyroku z 1 grudnia 2009 r., K 4/08, OTK ZU-A 2009, nr 11, poz. 162, przepis art. 3 ust. 2 Prawa o adwokaturze, podobnie jak przepis art. 5 ust. 3 ustawy o radcach prawnych, nie przyznaje żadnych kompetencji nadzorczych, nie ma charakteru konstytutywnego, lecz deklaratoryjny, a więc na jego podstawie nie mogą być podejmowane żadne konkretne działania nadzorcze. Przepisy te nie dają również Ministrowi Sprawiedliwości prawa do przejmowania zadań samorządu zawodowego adwokatów czy radców prawnych. Każda ingerencja tego organu w sprawy samorządu zawodowego wymaga szczególnego przepisu prawnego.
Stąd, w wyroku NSA z 22 sierpnia 2012 r., II GSK 1779/11 podkreślono, że: "Nawet jeżeli zainteresowanemu służy odwołanie zgodnie z k.p.a., to z tego przepisu wcale wprost i wyraźnie nie wynika, że organ odwoławczy - w istocie organ nadzoru nad działalnością samorządnej korporacji zawodowej, ma w stosunku do niej takie same kompetencje jak organ wyższego stopnia w stosunku do podporządkowanego mu instancyjnie organu pierwszej instancji w zwykłym postępowaniu administracyjnym. Nie ulega bowiem kwestii, że w rozpatrywanym przypadku nie mamy do czynienia z typowym dwuinstancyjnym postępowaniem administracyjnym, lecz z postępowaniem nadzorczym, którym tylko w bardzo ograniczonym zakresie rządzą reguły dotyczące postępowania administracyjnego."
Dlatego przy wykładni przepisów dotyczących nadzoru wszelkie wątpliwości powinny być rozwiązywane na rzecz poszanowania samodzielności korporacji samorządowych. Jeżeli więc przyjąć, że przez odesłanie do przepisów k.p.a. w art. 68 ust. 6a Prawa o adwokaturze i w art. 31 ust. 2 ustawy o radcach prawnych przesądzono o rodzajach rozstrzygnięć, to należy uwzględnić tylko takie decyzje możliwe do wykorzystania w interesie strony postępowania, które nie przeczą idei samorządności i pozwalają na zachowanie pieczy samorządu nad wykonywaniem zawodu. Oznaczałoby to zaś, że organ nadzoru, badając legalność uchwały samorządu adwokackiego i stwierdzając naruszenie prawa, mógłby jedynie działać kasacyjnie.
Takie rozwiązanie nie przeczy ustalonym w doktrynie zasadom dokonywania wykładni. Sformułowanie bowiem art. 68 ust. 6a Prawa o adwokaturze i art. 31 ust. 2 ustawy o radcach prawnych nie jest jednoznaczne, lecz wręcz przeciwnie - budzi wątpliwości, gdyż przepisy dotyczące odwołań odniesiono wyraźnie jedynie do złożonego wniosku. Jednocześnie za wyłączeniem możliwości wydawania przez Ministra Sprawiedliwości decyzji reformatoryjnych przemawiają wartości konstytucyjne, które legły u podstaw wyodrębnienia samorządów reprezentujących osoby zaufania publicznego i określania istoty i zasad sprawowanego nad nimi nadzoru. Wykładnia taka zaś pozwala zarówno na zagwarantowanie wpływu ministra na decyzje podejmowane przez samorząd, jak i stanowi przejaw zachowania prawnie gwarantowanej niezależności samorządu w ramach powierzonych mu zadań. Odpowiada zatem wymogom konstytucyjnym i ustawowym. Jak bowiem podkreślono w wyroku TK z 1 grudnia 2009 r., K 4/08, OTK ZU-A 2009, nr 11, poz. 62, "konstytucyjne zobowiązanie samorządów zawodowych, reprezentujących osoby wykonujące zawody zaufania publicznego, do sprawowania pieczy nad należytym wykonywaniem tych zawodów w granicach interesu publicznego i dla jego ochrony nie wyklucza możliwości przyznania organom państwowym kompetencji nadzorczych nad działalnością tego rodzaju samorządu.
Należy bowiem odróżnić pieczę nad wykonywaniem zawodu przez członka samorządu od nadzoru nad sprawowaniem tej pieczy przez organy owego samorządu. O ile piecza nad wykonywaniem zawodu zaufania publicznego uregulowana jest na poziomie konstytucyjnym i zastrzeżona dla organów samorządu zawodowego, o tyle nadzór nad działalnością samorządu zawodowego zrzeszającego osoby wykonujące tego rodzaju zawód pozostawiono do regulacji ustawowej w granicach wyznaczonych przez treść art. 17 ust. 1 Konstytucji. Oznacza to, że nadzór nad działalnością samorządu zawodowego nie może polegać na przejęciu przez organ państwowy konstytucyjnie określonych zadań tego samorządu, tj. reprezentowania jego członków na zewnątrz oraz sprawowania pieczy nad wykonywaniem przez nich zawodu."
Za powyższym poglądem przemawia również stanowisko zaprezentowane w doktrynie. W literaturze bowiem wskazuje się, że polski system prawny nie przewiduje rozpatrywania spraw administracyjnych w postępowaniu trójinstancyjnym, a wprowadzanie takiej możliwości oznaczałoby faktyczne wyeliminowanie samodzielności organu samorządu zawodowego jako elementu stosowania prawa w zakresie zadań publicznych w warunkach formalnie przyznanej decentralizacji (por. M. Tabernacka: Zakres wykonywania zadań publicznych przez organy samorządów zawodowych, Kolonia Limited 2007, s. 197).
Jednocześnie należy wskazać na rozwiązanie wyłączające możliwość wydawania merytorycznych decyzji na gruncie art. 138 k.p.a. Nie zawsze bowiem organ rozpatrujący odwołanie, także w administracyjnym toku instancji, upoważniony jest do wydania decyzji reformatoryjnej. Takiej możliwości, jak podkreślono w wyroku NSA z 20 czerwca 2002 r., II SA/Lu 507/02, LEX nr 738915, nie posiada np. organ rozpatrujący odwołanie na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 ze zm.) czy też organ działający w sytuacji przewidzianej w art. 138 § 4, a więc gdy np. decyzję wydaje się na blankiecie urzędowym."
Zaprezentowany w uchwale pogląd jest odmienny od poglądu wyrażonego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 10 czerwca 2011 r., sygn. akt II GSK 240/11 w którym stwierdzono: "Nie ma wystarczających podstaw do przyjęcia stanowiska, że z art. 68 ust. 2 ustawy z 1982 r. - Prawo o adwokaturze wynika, iż wpis na listę adwokatów następuje wyłącznie w wyniku uchwały okręgowej rady adwokackiej, a co za tym idzie, że rozstrzygnięcia o wpisie na listę adwokatów na skutek wniesionego odwołania nie może podjąć Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej ani też Minister Sprawiedliwości rozpoznający sprawę na skutek odwołania od decyzji Prezydium NRA.", który to wyrok Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. powołał w uzasadnieniu swojego wyroku.
Jeśli Minister Sprawiedliwości na podstawie przepisów art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 68 ust. 6a Prawa o adwokaturze, tak jak to przyjął Sąd I instancji ma umocowanie do dokonania wpisu na listę adwokatów, to aby orzec co do istoty sprawy musiałby najpierw uchylić w całości uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej utrzymującą w mocy uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej odmawiającą wpisu na listę adwokatów, a także uchylić w całości poprzedzającą ją uchwałę Okręgowej Rady Adwokackiej odmawiającą wpisu na listę adwokatów. Mając na uwadze powyższe, uzasadniony jest zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 68 ust. 6a Prawa o adwokaturze poprzez jego niewłaściwe zastosowanie, które polegało na zaakceptowaniu dokonania przez Ministra Sprawiedliwości wpisu pani J. O. na listę adwokatów Izby Adwokackiej w Z., w sytuacji kiedy w obiegu prawnym pozostała uchwała Okręgowej Rady Adwokackiej w Z. z dnia [...] kwietnia 2011 r., Nr [...] o odmowie wpisu pani J. O. na listę adwokatów. Inaczej mówiąc, skoro Minister Sprawiedliwości nie uchylił w całości obu uchwał, to nie mógł orzec co do istoty sprawy.
Z tych powodów, na mocy art. 185 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uwzględnił skargę kasacyjną uchylając zaskarżony wyrok w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.