Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 20 kwietnia 2005 r. stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek powołując się na art. 28, art. 83 ust. 1 pkt 3 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm., dalej u.s.u.s.) stwierdził, że w sytuacja materialna rodziny pozwala na spłacenie zaległości w dogodnym systemie ratalnym.
Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r.
Pani J. J. zaskarżyła tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn. – Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071) kodeks postępowania administracyjnego, dalej k.p.a., Sąd orzekł, iż zostały naruszone przepisy o właściwości rzeczowej, poprzez wydanie decyzji II instancyjnej przez Prezesa ZUS. Przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych nie przewidują kompetencji Prezesa Zakładu do wydawania decyzji administracyjnych w sprawach indywidualnych, z wyjątkiem przyznawania świadczeń w drodze wyjątku. Przepis art. 83 ust 1 pkt 3 u.s.u.s. w zw. z art. 66 ust. 4 stanowi, że decyzje w zakresie spraw indywidualnych dotyczących składek i umarzania należności wydaje Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Decyzja ZUS wydana w I instancji zdaniem Sądu zawierała błędne pouczenie. Powołany w pouczeniu przepis art. 127 § 3 k.p.a. nie mógł mieć zastosowania, gdyż Zakład nie mieści się w żadnej kategorii podmiotów wymienionych w art. 127 § 3 w zw. z art. 5 § 2pkt 4 k.p.a. Zakład zgodnie z art. 66 u.s.u.s. jest jednostką której w zakresie prowadzonej działalności przysługują środki prawne właściwe administracji państwowej.
Tryb zaskarżania decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek nie został uregulowany w u.s.u.s. Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że od tych decyzji nie przysługuje odwołanie do sądu. Wobec nieuregulowania trybu odwoławczego w u.s.u.s. Sąd odwołał się do art. 123 tejże ustawy, która stanowi, iż w takim przypadku należy zastosować przepisy k.p.a.
W rezultacie Sąd stwierdził, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2).
Organy wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. zostały określone w art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Zdaniem Sądu, zgodnie z art. 66 ust 1 u.s.u.s. i art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne, czyli Minister Polityki Społecznej. Dlatego też wniosek strony o ponowne rozpatrzenie sprawy należy traktować jako odwołanie od decyzji Zakładu złożone zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. i przekazać do rozpatrzenia Ministrowi Polityki Społecznej.
Wojewódzki Sad Administracyjny wskazał również, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem zasady czynnego udziału strony w postępowaniu wyrażonej w art. 10 § 1 k.p.a. Decyzja narusza również przepis art. 107 § 3 k.p.a., wskazujący, iż uzasadnienie decyzji stanowi jej integralną część. W uzasadnieniu powinny być zawarte wyjaśnienia dotyczące rozstrzygnięcia zawartego w sentencji, winno znaleźć się wskazanie okoliczności faktycznych i prawnych branych pod uwagę przy rozstrzyganiu. Zdaniem Sadu decyzja zaskarżona nie spełnia tych wymogów.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie.
Skargę kasacyjną oparł na podstawie art. 174 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., tj. na naruszeniu prawa procesowego mającego wpływ na wynik postępowania, w tym:
- 1. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a przez błędne przyjęcie, iż zaistniały podstawy do orzeczenia przez sąd administracyjny stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o normę prawną zawartą w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. z uwagi na naruszenie zdaniem Sądu przez wnoszącego skargę kasacyjną przepisów k.p.a. w zakresie właściwości rzeczowej, tj. art. 19 k.p.a. oraz art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 3 u.s.u.s. w zakresie wydawania przez Prezesa ZUS – ponownie rozpoznającego sprawę zakończoną w I-szej instancji decyzją Zakładu – decyzji w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne.
- 2. naruszeniu art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez błędne wykonanie obowiązku sądu (stwierdzającego, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości) – określenia organu właściwego tj. błędne przyjęcie, iż Minister Polityki Społecznej w oparciu o art. 66 ust. 2 w zw. z art. 123 u.s.u.s. oraz art. 17 k.p.a. pełni funkcję organu odwoławczego sprawach odmawiających umorzenia składek wydawanych przez Zakład (jego organy); błędne przyjęcie, iż Prezes ZUS nie jest uprawniony do weryfikacji decyzji w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przy zastosowaniu art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.
Skarga kasacyjna oparta jest także na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. na:
- 1. sprzeczności istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego materiału dowodowego tj. przyjęcia, iż decyzja z dnia 11 sierpnia 2004 r. została wydana przez ZUS, podczas gdy wydana została przez Prezesa ZUS.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego - wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej).
Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słuszne zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.
Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.
Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).
Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r.
W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.