Uzasadnienie
Wyrokiem z 20 lipca 2018 r. (sygn. akt VI SA/Wa 930/18) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej zwany "WSA"), działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329; dalej zwanej "ppsa"), oddalił skargę A. Spółki z o.o. z siedzibą w P. (dalej zwanej "Skarżącą") na decyzję Głównego Inspektora Farmaceutycznego (dalej zwanego "GIF") z (...) marca 2018 r. (nr...) w przedmiocie odmowy udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej.
WSA orzekał w następującym stanie sprawy.
W piśmie z (...) czerwca 2017 r. skierowanym do W. Wojewódzkiego Inspektora Farmaceutycznego (dalej zwanego "WIF") Skarżąca zawarła wniosek o udzielenie zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej o nazwie "G.", zlokalizowanej w P. przy (...). Do wniosku załączyła m.in. oświadczenia złożone przez F. Spółkę z o.o. z siedzibą w P. (prowadzącą wówczas aptekę ogólnodostępną we wskazanym wyżej miejscu), z których wynikało, że: 1) spółka ta gwarantuje możliwość każdorazowego, swobodnego udostępnienia opróżnionego lokalu ogólnodostępnej apteki przy (...) w P. na każde żądanie Skarżącej, jak również to, że na moment udostępnienia (w tym w celu dokonania oględzin lokalu) lokal będzie wolny od obecności tej spółki, w szczególności nie będzie w nim prowadzona działalność apteczna, 2) najpóźniej z dniem wydania zezwolenia na prowadzenie przedmiotowej apteki na rzecz Skarżącej definitywnie zakończona zostanie działalność w lokalu przy (...) w P. oraz że z dniem wydania tego zezwolenia udziela prezesowi zarządu Skarżącej pełnomocnictwa do złożenia wniosku o wygaszenie udzielonego F. Spółce z o.o. zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej we wskazanej lokalizacji.
W toku postępowania administracyjnego Skarżąca wyjaśniła m.in., że nie ma znaczenia w sprawie okoliczność, czy na dzień złożenia wniosku faktycznie dysponuje lokalem na cele prowadzenia apteki i czy lokal ten spełnia wymogi przewidziane prawem. Przedłożyła również poświadczony notarialnie odpis zawartej (...) czerwca 2017 r. umowy najmu lokalu przy (...) w P. przeznaczonego na planowaną aptekę, zawartej przez J.B. (wynajmujący) ze Skarżącą (najemca). Z umowy tej wynikało m.in., że z momentem zawarcia umowy wynajmujący zobowiązuje się niezwłocznie udostępnić lokal na każde żądanie najemcy w każdym celu pośrednio lub bezpośrednio związanym ze złożonym przez najemcę wnioskiem o uzyskanie zezwolenia na prowadzenie apteki w lokalu, w szczególności w celu kontroli lokalu przez organy inspekcji farmaceutycznej.
Z notatki służbowej z (...) grudnia 2017 r. wynika, że WIF - w celu ostatecznego ustalenia, kto faktycznie dysponuje pomieszczeniami przeznaczonymi na aptekę ogólnodostępną przy (...) w P. - na podstawie art. 37am pkt 2 ustawy z 6 września 2001 r. Prawo farmaceutyczne (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2211 ze zm.; dalej zwanej "Pf") dokonał kontrolnego sprawdzenia faktów i ustalił, że pod wskazanym adresem w dniu wykonywania tej czynności otwarta była apteka "G" prowadzona (według oświadczenia kierownika apteki) przez B.G. i J.Ż. Następnie WIF nie uwzględnił wniosku Skarżącej o wyznaczenie terminu oględzin lokalu przeznaczonego na aptekę i ich przeprowadzenie z udziałem Skarżącej, uznając m.in., że nieprawidłowe byłoby przyzwolenie na sytuację, w której podmiot korzystający z lokalu (.F. Sp. z o.o.) opuszcza go tymczasowo, aby pracownik inspekcji dokonał oględzin i wydał o lokalu opinię, a następnie, aby do tego lokalu podmiot ten powrócił i przed udzieleniem zezwolenia (a jeszcze przed opuszczeniem lokalu) mógłby dokonać w pomieszczeniach przeznaczonych na aptekę zmian nie stwierdzonych w protokole oględzin. Zdaniem WIF, świadczyłoby to ponadto o zaakceptowaniu sytuacji, w której dwa niezależne od siebie podmioty posiadałyby w tym samym czasie tytuł prawny do tego samego pomieszczenia.
Decyzją z (...) grudnia 2017 r. WIF, działając na podstawie art. 108 ust. 4 pkt 4 lit. a), art. 101 pkt 1 w zw. z art. 99 ust. 2 i art. 112 ust. 3 Pf oraz art. 107 § 1 i 3 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1257 ze zm.; dalej zwanej "kpa"), odmówił udzielenia Skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej pod nazwą "G" pod adresem: (...), (...) P. WIF uznał, że Skarżąca zarówno na dzień składania wniosku, jak i przed zakończeniem postępowania nie posiadała tytułu prawnego do lokalu, gdyż tytuł ten posiada inny podmiot, który faktycznie dysponuje lokalem apteki oraz posiada umowę najmu, która nie uległa rozwiązaniu.
Skarżąca złożyła odwołanie od tej decyzji. W szczególności zakwestionowała stanowisko WIF, że istnieje obowiązek faktycznego dysponowania lokalem na dzień złożenia wniosku o wydanie zezwolenia. Zarzuciła też naruszenie art. 79a § 1 kpa przez niepoinformowanie o przesłankach zależnych od strony, które nie zostały na dzień wysłania informacji o zakończeniu postępowania spełnione lub wykazane.
Decyzją z (...) marca 2018 r. GIF, działając na podstawie art. 112 ust. 1 pkt 1 i ust. 3, art. 115 ust. 1 pkt 2 oraz art. 99 ust. 1 i art. 97 ust. 1 w zw. z art. 101 pkt 1 Pf i art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał w mocy decyzję WIF. Zdaniem GIF, odmowa udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej była zasadna, lecz z innych powodów niż przyjęte przez WIF. Powołując się na art. 97 Pf i przesłanki odmowy udzielenia zezwolenia wymienione w art. 101 pkt 1 Pf, GIF podniósł, że istotną kwestią w sprawie nie jest odpowiedź na pytanie, czy Skarżąca dysponuje tytułem prawnym do lokalu, ale ocena czy lokal ten spełnia wymagania z art. 97 ust. 1 Pf, tj. czy nie jest w nim prowadzona żadna działalność. GIF stwierdził, że w lokalu wskazanym we wniosku Skarżącej działalność apteczną kontynuuje F. Sp. z o.o. na podstawie udzielonego tej spółce zezwolenia, co potwierdzają ustalenia poczynione w trakcie kontrolnego sprawdzenia faktów (art. 37am pkt 2 Pf).
GIF stwierdził, że wprawdzie F. Sp. z o.o. oświadczyła, że gwarantuje możliwość każdorazowego, swobodnego udostępnienia lokalu na każde żądanie organów, w każdym celu pośrednio lub bezpośrednio związanym z wnioskiem Skarżącej o udzielenie zezwolenia oraz na moment udostępnienia lokal będzie wolny od obecności F. Sp. z o.o. (w szczególności nie będzie w nim prowadzona działalność apteczna), jednak treść tego oświadczenia nie powoduje, że lokal spełnia wymogi z art. 97 ust. 1 Pf. Również zawarta przez Skarżącą umowa najmu nie ustanawia żadnych obowiązków innego najemcy (F. Spółki z o.o.) do zaprzestania jego działalności w lokalu w ustalonym terminie.
W ocenie GIF, lokal przeznaczony na aptekę nie został wydzielony od innej działalności, a zatem nie spełnia wymogu z art. 97 ust. 1 Pf, co uzasadnia odmowę udzielenia zezwolenia na podstawie art. 101 pkt 1 Pf. GIF nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 79a § 1 kpa, wskazując że po stronie WIF nie zaktualizował się obowiązek informacyjny wskazany w tym przepisie, gdyż wystąpienie przesłanki uzasadniającej wydanie decyzji niezgodnej z wnioskiem strony jest niezależne od Skarżącej, skoro Skarżąca nie dysponuje lokalem spełniającym wymogi z art. 97 ust. 1 Pf z uwagi na fakt prowadzenia w nim działalności przez inny podmiot, której zakończenie jest niezależne od Skarżącej.
Skarżąca złożyła do WSA skargę na decyzję GIF.
WSA oddalił skargę.
Zdaniem WSA, modyfikując podstawę prawną rozstrzygnięcia, w uwarunkowaniach stanu faktyczno-prawnego tej sprawy, GIF nie wykroczył swoim działaniem poza przedmiotowe granice sprawy, gdyż jej przedmiot - zezwolenie na prowadzenie apteki ogólnodostępnej - został zachowany na wszystkich etapach postępowania, przy jedynie zmienionej prawnej jego ocenie, co nie zmieniło tych granic. WSA stwierdził, że organ odwoławczy może korygować zarówno wady prawne decyzji pierwszoinstancyjnej, jak też wady polegające na niewłaściwej ocenie okoliczności faktycznych bądź powodujące inne nieprawidłowości.
W ocenie WSA, GIF zasadnie uznał, że dotychczas zgromadzony materiał dowodowy był wystarczający do merytorycznego rozstrzygnięcia i poddał go na nowo ocenie w procesie subsumpcji wyczerpująco ustalonego już wcześniej w I instancji stanu faktycznego pod mające w sprawie zastosowanie normy prawa materialnego.
WSA nie uwzględnił zarzutu naruszenia art. 139 kpa. Uznał, że GIF, utrzymując w mocy decyzję pierwszoinstancyjną o odmowie udzielenia Skarżącej przedmiotowego zezwolenia, wypowiedział się w tej samej sprawie o braku podstawy/warunków faktycznoprawnych do uwzględnienia jej wniosku w tym względzie, tyle że oparciu o zmieniony w podstawie prawnej przepis art. 97 ust. 1 Pf. Zdaniem WSA, sama zmiana uzasadnienia odmowy - przy jej zachowaniu jako istoty podjętego rozstrzygnięcia - przez przywołanie tego przepisu, nie pogorszyła sytuacji prawnej Skarżącej.
W ocenie WSA, GIF prawidłowo uznał, że porozumienie zawarte przez Skarżącą z F. Spółką z o.o. nie czyni zadość przesłance/warunkowi wydzielenia apteki od innych lokali obiektu i innej działalności, o którym mowa w art. 97 ust. 1 Pf. Wprawdzie możliwe jest prowadzenie apteki w obiekcie, w którym znajdują się inne lokale i prowadzona jest również inna działalność, jednak warunkiem, jaki w takiej sytuacji apteka musi spełniać, jest jej wydzielenie zarówno od innych lokali znajdujących się w obiekcie, jak i od innej działalności. Zdaniem WSA, takiego wydzielenia nie ma, gdy w tym samym lokalu inny podmiot prowadzi własną działalność (tu: aptekę) i tylko deklaruje zwolnienie lokalu w sytuacji uzyskania zezwolenia na prowadzenie apteki (a wcześniej na czas oględzin) przez kogoś innego (tu: Skarżącą). WSA wskazał, że wymogi lokalowe w przypadku lokalizacji apteki ogólnodostępnej wynikają przede wszystkim z konieczności zapewnienia prawidłowych warunków obrotu lekami, w tym ich przechowywania, a w konsekwencji ich bezpieczeństwa dla życia i zdrowia pacjentów, przy czym bezpieczeństwo to zapewnić ma apteka funkcjonująca w lokalu, która uzyskuje zezwolenie, zaś organ decydując o jego udzieleniu musi mieć gwarancję tego bezpieczeństwa, którego zainteresowana apteka nie może dzielić z innym podmiotem, gdyż sama odpowiada za swoją działalność i ponosi jej konsekwencje.
Dlatego WSA uznał, że nie jest możliwe tolerowanie nakładania się na siebie w jednym lokalu aptecznym działalności rożnych podmiotów, gdyż niweczyłoby to możliwość zapewnienia bezpieczeństwa w obrocie lekami, w tym m.in. możliwość przypisania odpowiedzialności jednemu z tych podmiotów za ewentualne uchybienia na tle prowadzonej w lokalu działalności.
WSA stwierdził, że Skarżąca ubiegając się o zezwolenie obowiązana jest spełniać bezwarunkowo wszystkie ustawowe przesłanki jego uzyskania, w tym ww. przesłankę z art. 97 ust. 1 Pf, a ten przepis stanowi o wydzieleniu lokalu od innych lokali obiektu i innej działalności bez żadnych warunków, założeń, domniemań itp., gdyż tylko wtedy możliwe jest uzyskanie zezwolenia. Przepis stanowi bowiem o wydzieleniu, a nie o możliwości - choćby na wszelkie sposoby gwarantowanej - niezwłocznego dostępu do lokalu na każde żądanie (w tym skutkiem zakończenia działalności w tym lokalu przez inny podmiot po uzyskaniu zezwolenia przez podmiot wnioskujący).
WSA wskazał, że formułę ustalenia okoliczności warunkujących decyzję w sprawie wydania zezwolenia przewidują przepisy art. 37am pkt 1 i 2 Pf. Zdaniem WSA, organ dostosował się do tego unormowania, gdyż dokonał kontrolnego sprawdzenia faktów podanych we wniosku o udzielenie zezwolenia w celu stwierdzenia spełniania warunków wykonywania działalności objętej zezwoleniem, ustalając fakt zajmowania objętego wnioskiem strony lokalu przez inny podmiot i prowadzenia tam przez ten podmiot własnej działalności. W ocenie WSA, skoro bowiem ustalona w sprawie okoliczność prowadzenia w lokalu działalności przez inny podmiot i zajmowania przez ten podmiot lokalu na tę działalność, nie jest przez Skarżącą kwestionowana, to GIF zasadnie przyjął, że taki stan rzeczy wyklucza celowość przeprowadzenia oględzin lokalu według standardów wynikających z przepisów kpa. Brak postulowanych przez Skarżącą oględzin lokalu pozostawał bez żadnego wpływu na treść podjętego przez organ rozstrzygnięcia.
Zdaniem WSA, lokal niewydzielony od innej działalności nie spełnia wymogu z art. 97 ust. 1 Pf, co powoduje też bezprzedmiotowość sprawdzenia pozostałych wymogów, jakim powinien odpowiadać lokal przeznaczony na aptekę, gdyż przesłanka wydzielenia, jako wyjściowa przy ubieganiu się o zezwolenie, determinuje treść rozstrzygnięcia niezależnie od tego, czy lokal spełnia pozostałe parametry, które powinien spełniać, żeby strona mogła skutecznie ubiegać się o wydanie zezwolenia.
WSA nie uwzględnił również zarzutu naruszenia art. 79a kpa. Podzielił w tym zakresie stanowisko organów, że wystąpienie przesłanki uzasadniającej wydanie decyzji niezgodnej z wnioskiem strony jest niezależne od Skarżącej, a zatem po stronie organu nie zaktualizował się obowiązek informacyjny wskazany w tym przepisie.
Skarżąca złożyła skargę kasacyjną od wyroku WSA, zaskarżając to orzeczenie w całości. Wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i uwzględnienie skargi przez uchylenie w całości wydanych w sprawie decyzji GIF i WIF i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WIF, a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego i postępowania przed WSA, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych (ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych). Wniosła też o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie.
Skarżąca zarzuciła wyrokowi WSA:
- I. mające istotny wpływ na wynik sprawy naruszenie przepisów postępowania w postaci:
- 1. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 139 oraz art. 79a § 1 i art. 136 § 1 kpa, a w konsekwencji nieprawidłowe zastosowanie art. 151 ppsa, co przejawiało się w braku należytego rozpoznania zarzutów sformułowanych w skardze oraz braku należytego rozpoznania przez WSA sprawy w granicach skargi przez bezprawne zaakceptowanie przez WSA naruszenia przez GIF art. 139 w zw. z art. 79a § 1 i art. 136 § 1 kpa w postaci:
- a) dokonania niekorzystnej dla strony zmiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia (art. 139 kpa),
- b) braku poinformowania strony o zmianie kwalifikacji prawnej stanu faktycznego sprawy i konieczności wykazania przez stronę przesłanek wynikających z art. 97 ust. 1 Pf, które nie zostały spełnione przez stronę na dzień zamknięcia postępowania (art. 79a § 1 kpa),
- c) braku przeprowadzenia z urzędu lub zlecenia WIF przeprowadzenia dodatkowego postępowania dowodowego pod kątem sprawdzenia, czy lokal planowanej apteki spełnia wymagania określone w art. 97 ust. 1 Pf (art. 136 § 1 kpa)
Powyższe doprowadziło do oddalenia skargi na decyzję wydaną na niekorzyść strony odwołującej się, pomimo stwierdzenia przez GIF naruszenia prawa materialnego przez WIF.
- 2. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 79 § 1 i 2 oraz art. 81 w zw. z art. 10 § 1 i 2 i art. 8 § 1 i 2 kpa, co skutkowało bezprawnym przyjęciem przez WSA, że:
- a) odstąpienie od utrwalonej praktyki WIF zawiadamiania strony o terminie planowanych oględzin lokalu apteki,
- b) niezawiadomienie strony o podjęciu kontrolnego sprawdzenia faktów w lokalu planowanej apteki,
- c) pominięcie stanowiska strony odnośnie do zebranego materiału dowodowego w sprawie miało charakter nieistotnych naruszeń, gdyż między stronami nie było sporne, że w lokalu planowanej apteki jest prowadzona działalność innego przedsiębiorcy, podczas gdy zachowanie ww. reguł pozwoliłoby Skarżącej okazać do oględzin opróżniony i wyodrębniony lokal, w którym nie byłaby już kontynuowana działalność F. Sp. z o.o.; tym samym WSA zaaprobował naruszenie ww. przepisów przez GIF.
Powyższe doprowadziło do oddalenia skargi na decyzję wydaną z naruszeniem podstawowych zasad postępowania administracyjnego i przepisów postępowania, mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia.
3. art. 134 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w zw. z art. 77 § 1 i art. 78 § 1 kpa w zw. z art. 109 pkt 8 Pf przez przyjęcie, że prawidłowe było uznanie przez GIF, że dokonanie przez WIF kontrolnego sprawdzenia faktów w trybie art. 37am pkt 1 i 2 Pf wyklucza celowość przeprowadzenia oględzin lokalu według standardów wynikających z kpa, podczas gdy:
a) obowiązek ten wynika nie tylko z art. 109 pkt 8 Pf, ale przeprowadzenie oględzin stanowiło również wniosek dowodowy strony dotyczący okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, który w świetle art. 77 § 1 i art. 78 § 1 kpa organ był zobowiązany uwzględnić;
b) strona poinformowała organ, że w lokalu jest prowadzona działalność innego przedsiębiorcy, jednak z oświadczenia F. Sp. z o.o. z (...) czerwca 2017 r. wynikało zobowiązanie do udostępnienia lokalu apteki na każde żądanie Skarżącej, z kolei z treści drugiego oświadczenia z (...) czerwca 2017 r. wynika, że działalność prowadzona przez F. Spółkę z o.o. w lokalu apteki zostanie zakończona w dowolnej chwili - na każde żądanie Skarżącej, przy czym najpóźniej z dniem wydania zezwolenia na prowadzenie apteki na rzecz Skarżącej; w związku z tym, jeżeli potrzeba zakończenia tej działalności wynikłaby przez tym dniem, przykładowo od momentu dokonania oględzin przez organ do dnia wydania decyzji, to Skarżąca zagwarantowała sobie możliwość wcześniejszego i trwałego wstrzymania działalności prowadzonej w lokalu planowanej apteki, a tym samym dysponowała odpowiednio wyodrębnionym lokalem.
Powyższe doprowadziło do oddalenia skargi na decyzją wydaną z naruszeniem przepisów postępowania, mającym wpływ na treść rozstrzygnięcia.
- II. naruszenie prawa materialnego w postaci art. 97 ust. 1 w zw. z art. 101 pkt 1 oraz art. 100 ust. 2 pkt 1 Pf przez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji bezprawne uznanie, że:
- a) z przepisu tego wynika, że w lokalu przeznaczonym na aptekę ogólnodostępną od momentu złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia nie może być prowadzona żadna działalność, a dopiero działalność apteczna - po udzieleniu zezwolenia na rzecz wnioskującego podmiotu, podczas gdy ww. przepis dotyczy technicznych wymogów, jakim odpowiadać musi lokal apteki; powyższy przepis nie wprowadza wymogu dysponowania opróżnionym lokalem na dzień złożenia wniosku, a ponadto z żadnego przepisu prawa nie wynika nakaz zapewnienia, że w lokalu planowanej apteki nie będzie prowadzona żadna działalność już od momentu złożenia wniosku o udzielenie zezwolenia do czasu wydania decyzji;
- b) przedłożenie do wniosku o udzielenie zezwolenia tytułu prawnego do lokalu jest niewystarczające, podczas gdy obowiązek dysponowania opróżnionym lokalem przez cały czas trwania postępowania nie wynika z przepisów;
- c) Skarżąca nie dysponowała odpowiednio wyodrębnionym lokalem przeznaczonym na prowadzenie działalności aptecznej.
W uzasadnieniu Skarżąca wskazała argumenty mające przemawiać za trafnością zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 ppsa, a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Skarga kasacyjna, oparta na obu podstawach z art. 174 ppsa, została skierowana przeciwko wyrokowi WSA, w którym uznał on za zgodną z prawem decyzję odmawiającą Skarżącej zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej ze względu na niespełnienie przez lokal wskazany przez Skarżącą do prowadzenia w nim działalności apteki wymagań z art. 97 ust. 1 Pf.
Skarga kasacyjna jest zasadna, chociaż nie wszystkie zawarte w niej argumenty i zarzuty są trafne.
W pierwszej kolejności należy zauważyć, że organy administracji publicznej, zgodnie z wyrażoną w art. 6 kpa zasadą praworządności działają na podstawie przepisów prawa, co oznacza również i to, że obowiązane są rozstrzygnąć sprawę w oparciu o stan prawny i faktyczny aktualny na dzień wydania decyzji.
Stosownie do art. 101 ust. 1 Pf wojewódzki inspektor farmaceutyczny odmawia udzielenia zezwolenia na prowadzenie apteki ogólnodostępnej, jeżeli wnioskodawca nie spełnił warunków określonych m. in. w art. 97 ust. 1 Pf. Zgodnie z nim apteka ogólnodostępna może stanowić odrębny budynek lub może być usytuowana w obiekcie o innym przeznaczeniu pod warunkiem wydzielenia od innych lokali obiektu i innej działalności. Z kolei, w art. 100 ust. 2 Pf wskazano, jakie dokumenty należy dołączyć do wniosku o udzielenie zezwolenia.
Słusznie przyjął WSA, podzielając stanowisko organu, że brak jest wymaganego przepisem art. 97 ust. 1 Pf wydzielenia działalności polegającej na prowadzeniu apteki, od innej działalności, gdy w tym samym lokalu inny podmiot prowadzi własną działalność i tylko deklaruje zwolnienie lokalu. Wymogi lokalowe w przypadku lokalizacji apteki ogólnodostępnej wynikają bowiem przede wszystkim z konieczności zapewnienia prawidłowych warunków obrotu lekami, w tym ich przechowywania, a w konsekwencji ich bezpieczeństwa dla zdrowia i życia pacjentów. Działalność innego podmiotu w tym samym lokalu zaprzecza w sposób oczywisty warunkowi tego wydzielenia.
Nie można natomiast zgodzić się już z dalszymi wywodami WSA, z których wynika, że taki – wolny, opróżniony lokal - Skarżąca winna była już posiadać w dniu złożenia wniosku. Ma rację w tej ostatniej kwestii autor skargi kasacyjnej, że z art. 100 ust. 2 pkt 3 Pf wynika, tylko tyle, że do wniosku strona jest zobowiązana dołączyć tytuł prawny do lokalu, a zgodnie z art. 100 ust. 2 pkt 3 Pf do wniosku dołącza się też plan i opis techniczny pomieszczeń "przeznaczonych" na aptekę. Mając ponadto na uwadze wspomnianą zasadę orzekania w oparciu o stan prawny, ale też i faktyczny - istniejący i aktualny w dniu wydania decyzji - przyjąć należało, że takim wolnym, wyodrębnionym od innej działalności lokalem starający się o zezwolenie musi dysponować na dzień wydania decyzji. I chociaż nie jest słuszne stanowisko kasatora, że art. 97 ust. 1 Pf dotyczy tylko technicznych wymogów, jakim musi odpowiadać lokal apteki, to w zasadniczej części dotyczącej zanegowania wymogu posiadania lokalu wolnego już na dzień złożenia wniosku, zarzut postawiony w pkt II skargi kasacyjnej należało uznać za zasadny.
W przeważającej części trafne są też zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania (poza argumentacją bez znaczenia dla uznania ich zasadności, która zostanie omówiona później).
Przyjmując wyżej wskazane stanowisko co do wykładni prawa materialnego podkreślić trzeba, że co oczywiste organ stwierdza spełnienie przesłanek przyznania uprawnienia w toku postępowania administracyjnego, które trwa określony czas. Co do zasady postępowanie powinno skończyć się w przewidzianym przepisami postępowania terminie jedno-, najdalej trzymiesięcznym, jednak notoryjnie znanym faktem jest, że w rzeczywistości postępowania często trwają nawet dłużej. Postępowanie dowodowe przeprowadzane przez organy administracji publicznej winno zmierzać do ustalenia prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), a organy są zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa) oraz ocenić, w oparciu o całokształt zebranych dowodów i po umożliwieniu stronie wypowiedzenia się czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 i art. 81 kpa). Powinny również przeprowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania oraz nie odstępując bez uzasadnionej przyczyny od utrwalonej praktyki rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym (art. 8 § 1 i 2 kpa).
Odnosząc powyższe zasady do rozpoznawanej sprawy, należy przyznać rację Skarżącej, że znając stan prawny i faktyczny związany ze zgłoszonym do działalności aptecznej lokalem, gdyż został on lojalnie przez Skarżącą przedstawiony i udokumentowany (umowa najmu, oświadczenia dotychczasowego najemcy o udostępnieniu lokalu) niezrozumiałe i niezgodne z ww. zasadami było nieuwzględnienie wniosku Skarżącej o wyznaczenie terminu i przeprowadzenie oględzin lokalu w trybie art. 79 § 1 i 2 kpa. Wniosek ten został zgłoszony w postępowaniu przed WIF i był ponawiany w odwołaniu od decyzji tego organu. Trafnie wskazuje autor skargi kasacyjnej, że uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby organ poinformował Skarżącą o planowanych oględzinach – mogłaby ona doprowadzić do zakończenia działalności przez F. Sp. z o.o. (zgodnie z umową i oświadczeniami, które dawały taką możliwość), co powinno skutkować oceną, że lokal spełnia wymóg wydzielenia od innej działalności.
W tym miejscu należy podkreślić, że wbrew twierdzeniom WSA przyjmowanych za organem administracji, z wymienionych dowodów, a w szczególności oświadczeń B.G. (działającej w imieniu F. Sp. z o.o.) z (...) czerwca 2017 r. nie wynika, że lokal zostanie udostępniony tylko do dokonania czynności przez organy inspekcji farmaceutycznej lub że zostanie opróżniony dopiero w chwili uzyskania zezwolenia przez Skarżącą, ale że działalność prowadzona w lokalu apteki zostanie zakończona w dowolnej chwili – "na każde żądanie" Skarżącej, a najpóźniej z dniem wydania zezwolenia na rzecz Skarżącej, co stanowi różnicę. W każdym razie, jeśli zdaniem organów były wątpliwości co do zakresu złożonych oświadczeń, tym bardziej należało dopuścić wnioskowany przez Skarżącą dowód, aby uczynić zadość wynikającej z art. 7 kpa zasadzie prawdy obiektywnej, w myśl której "organy (...) z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędnego dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego lub załatwienia sprawy".
Za trafny w zasadniczej części należało również uznać zarzut naruszenia przepisów postępowania wskazany w pkt I, 1 petitum skargi kasacyjnej. Słusznie autor skargi kasacyjnej wskazywał na niedostrzeżenie przez WSA naruszenia art. 79a kpa (i to już w postępowaniu przed WIF) poprzez brak poinformowania strony o konieczności spełnienia przesłanek z art. 97 ust. 1 Pf, które według organu nie zostały przez Skarżącą spełnione, co mogło skutkować wydaniem decyzji niezgodnej z jej żądaniem. Dopełnienie takiej czynności było potrzebne i pożądane, tym bardziej jeśli weźmie się pod uwagę zamiar GIF zmiany – w stosunku do decyzji WIF – podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wbrew temu, co przyjęto w sprawie, wykazanie przez Skarżącą, że na dzień wydania decyzji będzie dysponować lokalem spełniającym warunki z art. 97 ust. 1 Pf, tj. wydzielonym od innych lokali obiektu i innej działalności, w okolicznościach rozpoznawanej sprawy nie było od niej niezależne.
Jeżeli więc Skarżąca, po spełnieniu obowiązku informacyjnego przez organ zgodnie z treścią art. 79a § 1 kpa, doprowadziłaby do zakończenia działalności w spornym lokalu przeze F. Sp. z o.o. (a taka możliwość wynika z treści analizowanych wcześniej oświadczeń składanych w imieniu tej Spółki przez B.G.), to również przeprowadzenie postępowania dowodowego wnioskowanego przez Skarżącą potwierdziłoby tę okoliczność. Zatem także i w przypadku tego uchybienia organu słusznie podnosi Skarżąca, że mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy, gdyż gdyby dano szanse Skarżącej na wykazanie istotnej w sprawie okoliczności, wynik postępowania mógłby być odmienny.
Natomiast wbrew zarzutowi skargi kasacyjnej nie można dopatrzeć się naruszenia przez WSA przy rozpoznaniu sprawy art. 134 §1 ppsa, zgodnie z którym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Autor skargi kasacyjnej w uzasadnieniu skargi kasacyjnej nie wskazał w czym konkretnie upatruje naruszenia powołanego przepisu postępowania, ani też nie uprawdopodobnił w żaden sposób potencjalnego związku pomiędzy ewentualnym naruszeniem a wynikiem sprawy sądowoadministracyjnej. W tym miejscu należy więc tylko zauważyć, że ww. przepis jednoznacznie determinuje zakres kognicji sądu administracyjnego.
Sąd operuje w granicach sprawy, którą jest sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem, co prowadzi do wniosku, że tym samym wyznacza on przedmiot postępowania sądowoadministracyjnego oraz jego ramy. Sąd nie może wiec uczynić przedmiotem kontroli zgodności z prawem innej sprawy administracyjnej niż ta, w której wniesiono skargę. Z zaskarżonego wyroku nie wynika, aby WSA uczynił przedmiotem swojego rozpoznania inną sprawę administracyjną, niż rozstrzygnięta w postępowaniu administracyjnym albo że pozostawił poza zakresem swego rozpoznania istotne jej aspekty, do których pomimo braku stosownych zarzutów powinien był się odnieść. Natomiast niepodzielenie zarzutów Skarżącej nie stanowi o naruszeniu art. 134 § 1 ppsa.
Nie można również zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że GIF nie mógł dokonać zamiany podstawy prawnej rozstrzygnięcia w decyzji odwoławczej, gdyż naruszył tym samym art. 139 kpa, a co bezprawnie zaakceptował WSA. Zgodnie z art. 139 kpa organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. W doktrynie prawa administracyjnego i orzecznictwie przyjmuje się, że "niekorzyść", o której mowa w art. 139 kpa, to obiektywne pogorszenie sytuacji prawnej strony odwołującej się wskutek wydania decyzji przez organ odwoławczy. O tym, czy pogorszenie takie nastąpi, przesądza zestawienie osnowy decyzji organu pierwszej instancji z projektowanym rozstrzygnięciem organu odwoławczego. W tej kwestii nie jest natomiast miarodajne żądanie odwołania, bowiem każda decyzja organu odwoławczego nieuwzględniająca żądania strony byłaby decyzją wydaną na niekorzyść strony odwołującej się, chociaż obiektywnie nie pogarszałaby jej sytuacji prawnej, np. decyzja utrzymująca w mocy zaskarżoną decyzję.
W literaturze, chcąc zobrazować tę "niekorzyść" dla strony, przywołuje się wyroki: Sądu Najwyższego z 9 listopada 1995 r., sygn. akt III ARN 53/95 (OSN 1996, Nr 11, poz. 152), w którym Sąd Najwyższy stwierdził, że "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, nakładając na nią nowy obowiązek, który nie był objęty postępowaniem w pierwszej instancji", czy Naczelnego Sądu Administracyjnego z 18 października 1988 r., sygn. akt IV SA 186/88 (LEX nr 1687587), w którym przyjęto, że: "Pogorszenie sytuacji prawnej odwołującego się może polegać na powołaniu w decyzji organu odwoławczego przepisu bądź okoliczności uzasadniających stosowanie ostrzejszej sankcji administracyjnej za naruszenie przepisów Prawa budowlanego (...)". Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy należy stwierdzić, że nie nastąpiło pogorszenie sytuacji Skarżącej przez wydanie decyzji odwoławczej przez GIF, gdyż zaakceptował on wyłącznie decyzję wydaną w pierwszej instancji – odmawiającą udzielenia zezwolenia.
Powołanie jako podstawy dla zakwalifikowania tych samych okoliczności innego przepisu Prawa farmaceutycznego, z którego nie można wywieść ani obciążenia strony dalszymi obowiązkami, ani ograniczenia żadnych uprawnień, czyli innymi słowy ta zmiana podstawy prawnej odmowy udzielenia zezwolenia nie pogarszała sytuacji strony ponad to, co orzeczono w pierwszej instancji, nie narusza art. 139 kpa, jak niewadliwie przyjął WSA. Nie zasługuje również na podzielenie argumentacja Skarżącej, że w takiej sytuacji organ winien uchylić zaskarżoną decyzję, celem umożliwienia Skarżącej ustosunkowania się do nowej kwalifikacji prawnej przyjętej przez organ odwoławczy, bowiem jest nieadekwatna do zarzutu naruszenia art. 139 kpa, mogłaby natomiast być ewentualnie rozważana na gruncie zachowania zasady dwuinstancyjności (jednak taki zarzut nie został podniesiony).
Nie można też zgodzić się z autorem skargi kasacyjnej, że organ wyznaczając czynności na podstawie art. 37am pkt 2 Pf winien był zachować reżim z kpa i zawiadomić o nich Skarżącą, albowiem "kontrolne sprawdzenie faktów" to nie to samo, co oględziny, przesłuchanie świadków czy biegłych, o których to czynnościach strona powinna zostać powiadomiona w stosownym terminie i powinien zostać umożliwiony jej udział, zgodnie z art. 79 § 1 i 2 kpa. Problemem w sprawie nie było jednak dokonanie kontrolnego sprawdzenia faktów bez zawiadomienia Skarżącej, lecz nieprzeprowadzenie, mimo zgłaszanych wniosków, oględzin lokalu w reżimie kpa.
Dlatego też, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa uchylił zaskarżony wyrok oraz stwierdzając, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona rozpoznał skargę. Uznając natomiast, że z przyczyn, które wyżej omówiono, zaskarżona decyzja GIF z (...) marca 2018 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z WIF z (...) grudnia 2017 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w zw. z art. 135 ppsa podlegały uchyleniu, orzekł jak w pkt 2 wyroku.
Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni wyrażone wyżej stanowisko co do wykładni prawa materialnego oraz uchybień postępowania i po przeprowadzeniu oględzin lokalu wskazanego przez Skarżącą do prowadzenia działalności, zgodnie z treścią art. 79 kpa, podejmie decyzję.
O kosztach postępowania sądowoadministracyjnego orzeczono na podstawie art. 200 ppsa oraz art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 1 ppsa w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c), a także § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz. U. z 2015 r., poz. 1800 ze zm.), zasądzając od GIF na rzecz Skarżącej 2337 zł, przy czym na kwotę tę składają się: równowartość wpisu sądowego od skargi (1000 zł) i skargi kasacyjnej (500 zł), opłaty kancelaryjnej za sporządzenie uzasadnienia zaskarżonego wyroku (100 zł) i opłaty skarbowej za udzielenie pełnomocnictwa (17 zł), a także koszty zastępstwa procesowego za udział w postępowaniu przed WSA (480 zł) oraz za sporządzenie i wniesienie skargi kasacyjnej przez adwokata, który prowadził sprawę w postępowaniu przed WSA (240 zł).