Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r., sygn. akt V SA/Wa 2346/13, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. P. (dalej: obwiniona, skarżąca) na orzeczenie Głównej Komisji Orzekającej w Sprawach o Naruszenie Dyscypliny Finansów Publicznych z dnia [...] lipca 2013 r. nr [...] w przedmiocie naruszenia dyscypliny finansów publicznych.
Sąd I instancji za podstawę rozstrzygnięcia przyjął następujące ustalenia:
Regionalna Komisja Orzekająca w sprawach o naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy Regionalnej Izbie Obrachunkowej w G. (w skrócie: RKO) orzeczeniem z dnia [...] listopada 2012 r. uznała G. P. za winną naruszenia dyscypliny finansów publicznych, polegającego na udzieleniu P. w B. S.A. [...] w okresie od dnia 1 września 2010 r. do dnia 30 czerwca 2011 r. zamówień publicznych na dowóz uczniów do i ze szkoły w T. w roku szkolnym 2010/2011 o wartości (wg wykonania) 209.021,40 zł, bez stosowania przepisów o zamówieniach publicznych, co naruszyło art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 stycznia 2004 r. - Prawo zamówień publicznych (Dz.U. z 2010 r. Nr 113, poz. 759 z późn. zm.), dalej: "p.z.p.", oraz wyczerpało znamiona naruszenia dyscypliny finansów publicznych określone w art. 17 ust. 1b pkt 1 ustawy z dnia 17 grudnia 2004 r. o odpowiedzialności za naruszenie dyscypliny finansów publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 168), dalej: "u.n.d.f.p.".
RKO na podstawie art. 31 ust. 1 pkt 2 u.n.d.f.p. wymierzyła obwinionej karę nagany i na podstawie art. 167 ust. 1 ustawy o u.n.d.f.p. zobowiązała ją do zwrotu na rzecz Skarbu Państwa kwoty 291,71 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania.
Od powyższego rozstrzygnięcia obwiniona złożyła odwołanie.
Główna Komisja Orzekająca (w skrócie: GKO) orzeczeniem z dnia 4 lipca 2013 r. utrzymała w mocy zaskarżone orzeczenie RKO. Organ odwoławczy nie dopatrzył się w toku toczącego się postępowania naruszenia art. 133 n.d.f.p. Zdaniem GKO, zgromadzony przez Dyrektora Urzędu Kontroli Skarbowej w G. (w skrócie: UKS) materiał kontrolny zasługuje na uwzględnienie i został pozyskany legalnymi środkami prawnymi. Kontrola w zakresie prawidłowości stosowania procedury udzielania zamówień publicznych przy udzielaniu zamówień publicznych mieści się w pojęciu badania zgodności z prawem funkcjonowania jednostek samorządu terytorialnego i dotyczy to także zamówień publicznych, nawet finansowanych ze środków własnych gminy, co znajduje oparcie w art. 2 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 28 września 1991 r. o kontroli skarbowej (Dz.U. z 2011 r. Nr 41, poz. 214 z późn. zm.).
Ponadto GKO uznała, że wobec odmowy udostępnienia dokumentów przez Wójta Gminy oraz obwinioną, UKS miał obowiązek dążyć do ustalenia stanu faktycznego pozyskując materiał dowodowy z innych źródeł, a Rzecznik miał obowiązek wykorzystać materiał dowodowy zgromadzony przez UKS.
Główna Komisja Orzekająca wyjaśniła, że podejmuje rozstrzygnięcia na podstawie materiału dowodowego zebranego przez RKO, co ma podstawę w art. 145 ust. 2 u.n.d.f.p. Organ wyjaśnił również, że w dacie dokonanego naruszenia czyn był określony w art. 17 ust. 1 u.n.d.f.p., jednak biorąc pod uwagę, że ustawa obowiązująca w dacie naruszenia nie była względniejsza dla sprawcy, należało zastosować ustawę obowiązującą w dacie orzekania.
Na powyższe rozstrzygnięcie obwiniona złożyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę, w której wniosła o uchylenie orzeczenia w całości. Zarzuciła rozstrzygnięciom naruszenie art. 89 i art. 145 ust. 1 u.n.d.f.p. polegające na uchyleniu się od obowiązku przeprowadzenia postępowania dowodowego w sposób wnikliwy i wszechstronny z uwzględnieniem konieczności oparcia orzeczenia na kompletnym i obiektywnie ocenionym materiale dowodowym z poszanowaniem przewidzianego w art. 76 ust. 2 u.n.d.f.p. prawa obwinionego do obrony wyrażającej się też w odmowie dostarczania dowodów przeciwko sobie. Podniosła, że obowiązek prawnego udowodnienia sprawcy popełnienia zarzucanego mu czynu spoczywał na Rzeczniku Dyscypliny Finansów Publicznych w G., który kierując wniosek o ukaranie za czyn z art.17 ust. 1b pkt 1 u.n.d.f.p., wskazał na protokół kontroli i wynik kontroli UKS jako podstawowe i jedyne dowody mające potwierdzać popełnienie zarzucanego czynu.
Zarzuciła, że ustaleń co do sposobu udzielenia zamówienia publicznego w zakresie dowozu uczniów z terenu gminy do szkół w roku szkolnym 2010/2011 Urząd Kontroli Skarbowej w G. zamierzał dokonać w ramach planowanej przez siebie kontroli w Urzędzie Gminy T., do której jednak nie doszło, a więc załączony do wniosku o ukaranie protokół kontroli, jak i wynik kontroli UKS nie mogą stanowić miarodajnego i wiarygodnego materiału dowodowego. Wskazała, że odrzucenie stawianych zarzutów nie zostało należycie umotywowane, a GKO ograniczyła się do stwierdzenia, że dowody w sprawie zebrano prawidłowo i w sposób kompletny, pomimo iż nie odniosła się do wartości dowodowej wyniku kontroli i protokołu kontroli UKS, do której nie doszło.
W odpowiedzi na skargę wniesiono o jej oddalenie i podniesiono argumenty zbieżne z motywami zaskarżonego orzeczenia.
Przywołanym wyżej wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę G. P. Uznał, że przy wydawaniu zaskarżonego orzeczenia nie doszło do naruszenia prawa, które mogłoby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia. W ocenie Sądu stan faktyczny został prawidłowo ustalony przez organy orzekające i utrwalony w aktach sprawy. Jednocześnie Sąd nie dopatrzył się podstaw do uznania, że dokumenty składające się na materiał dowodowy sprawy uzyskano w sposób naruszający prawo. Sąd wskazał, że w toku postępowania nie kwestionowano, że Dyrektor Szkoły Podstawowej w T. akceptowała faktury wystawione w okresie od 1 września 2010 r. do 1 czerwca 2011 r. przez P. w B., wydatkując na realizację zadania kwotę 209.021,40 zł netto, tj. kwotę przekraczającą 14.000 euro. Jak zaznaczył Sąd, wydatki te zostały zrealizowane bez zastosowania p.z.p., co stanowiło naruszenie art. 3 ust. 1 pkt 1 tej ustawy oraz naruszenie art. 35 ust. 4 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o finansach publicznych (Dz.U. Nr 249, poz. 2104 z późn. zm.).
Za nieuzasadnione Sąd uznał zarzuty skarżącej dotyczące niezgromadzenia w sprawie innych dowodów niż protokół i wynik kontroli UKS, gdyż podstawowymi dowodami, na podstawie których oparto ustalenia faktyczne, są faktury dokumentujące wykonanie przez P. usługi dowozu uczniów, wyciągi bankowe wskazujące, że za usługi zapłacono, a także wykaz uczniów dojeżdżających do szkół. W ocenie Sądu dokumenty te potwierdzają, że Szkoła Podstawowa w T. bez zawarcia pisemnej umowy zlecała P. w B. świadczenie usług na dowóz uczniów do i ze szkoły, a wystawiane przez P. faktury za wykonanie usługi zatwierdzała do wypłaty dyrektor placówki – G. P. Zdaniem Sądu organy orzekające opierając się na braku dowodów wskazujących na to, że P. w B. został wyłoniony w trybie ustawy o zamówieniach publicznych, prawidłowo przyjęły, że P. w B. nie został wyłoniony w trybie ustawy o zamówieniach publicznych.
W ocenie Sądu rozpatrującego sprawę organ orzekający I instancji prawidłowo zebrał i ocenił materiał dowodowy, korzystając z dowodów uzyskanych przez UKS w P. w B. S.A., w szkołach z terenu gminny oraz w urzędzie gminy. Jednocześnie organ II instancji potwierdził ustalenia faktyczne organu I instancji i prawidłowo ocenił zarówno zebrany materiał dowodowy, jak i postępowanie organu I instancji. Brak jakichkolwiek dokumentów potwierdzających wyłonienie firmy P. w trybie ustawy o zamówieniach publicznych prawidłowo, zdaniem Sądu, oceniono jako nieprzeprowadzenie postępowania w trybie tej ustawy.
Sąd zauważył przy tym, że skarżąca korzystając z przysługującego jej braku obowiązku dowodzenia swojej niewinności i prawa odmowy składania wyjaśnień lub odpowiedzi na poszczególne pytania, podważała prawidłowość dokumentów UKS, nigdy jednak nie stwierdziła, że do zlecania przewozów P. B. S.A. doszło w wyniku zastosowania trybu przewidzianego w ustawie o zamówieniach publicznych.
Jednocześnie zdaniem Sądu uzyskanie potwierdzenia, że w Urzędzie Gminy T. nie istnieją inne dokumenty w sprawie sposobu powierzenia dowozu uczniów do szkół gminnych, nie może być uznane za naruszenie przepisów postępowania, które mogłoby mieć wpływ na wynik sprawy.
W świetle ustaleń organów Sąd uznał, że stosownie do art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 pkt 8 p.z.p. oraz art.9 pkt 2 ustawy o finansach publicznych w rozpoznanej sprawie przepisy Prawa zamówień publicznych znajdowały zastosowanie, a działanie G. P. jako Dyrektora Szkoły Podstawowej w T. wyczerpało znamiona naruszenia z art. 17 ust. 1b pkt 1 u.n.d.f.p.
Na wskazane powyżej orzeczenie skarżąca złożyła skargę kasacyjną. Zaskarżyła wydany wyrok w całości i wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania uwzględniających koszty zastępstwa prawnego według obowiązujących norm. Wyrokowi temu zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na treść zapadłego rozstrzygnięcia, tj.:
- 1) art. 141 § 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postepowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), dalej: "p.p.s.a.", polegające na całkowitym pominięciu wskazania przez Sąd źródła jego wiedzy o powierzeniu przewoźnikowi dowozu uczniów do szkół w roku szkolnym 2010/2011 z pominięciem wymogów określonych Prawem zamówień publicznych, skoro jedynymi w istocie dowodami w sprawie - jak przyjął to sam Sąd, była umowa z P. B. i faktury związane z jej realizacją, podczas gdy nie wynika z nich tryb zawarcia umowy;
- 2) art.151 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu skargi pomimo wskazania przez stronę skarżącą braku dowodów na naruszenie dyscypliny finansów publicznych przy powierzaniu dowozu uczniów do szkół w gminie T. w roku szkolnym 2010/2011, a także pomimo przyjęcia przez Sąd, że jedynymi w istocie dowodami w sprawie są faktury potwierdzające zapłatę za usługę dowozu i umowa, z której treści nie wynika tryb jej zawarcia przez strony.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną GKO wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania od składającego skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna G. P. nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Przede wszystkim należy zauważyć, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze jedynie pod rozwagę nieważność postępowania. Nie dopatrzywszy się w niniejszej sprawie żadnej z wyliczonych w art. 183 § 2 p.p.s.a. przesłanek nieważności postępowania sądowoadministracyjnego i będąc związany granicami skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny przeszedł do rozpatrzenia zarzutów tej skargi.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które polega na jego błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu, albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono wpływ na wynik sprawy.
W niniejszej sprawie skarżąca kasacyjnie zarzuciła jedynie naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy.
Odnosząc się do pierwszego ze zgłoszonych zarzutów, Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącej co do naruszenia art. 141 § 4.p.p.s.a. Przepis ten stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że nie jest możliwa kontrola instancyjna zaskarżonego orzeczenia, w szczególności gdy nie zawiera któregoś z wymienionych w przepisie elementów konstrukcyjnych albo nie pozwala w sposób pewny ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny. Treść uzasadnienia powinna umożliwić prześledzenie toku rozumowania sądu i poznanie racji, które stały za rozstrzygnięciem o zgodności lub braku zgodności z prawem zaskarżonego aktu, w sytuacji gdy strona postępowania zażąda jego kontroli instancyjnej wskutek wniesienia skargi kasacyjnej.
Adresatem uzasadnienia wyroku, oprócz stron jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Nie jest możliwa kontrola orzeczenia, którego elementy wskazane w art. 141 § 4 p.p.s.a. formułuje się w sposób lakoniczny, niejasny czy nielogiczny. Przy tym wada uzasadnienia musi mieć wpływ na sentencję orzeczenia (por. wyroki NSA z dnia 24 kwietnia 2015 r., sygn. akt I OSK 1174/14, Lex nr 1711728, z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt II GSK 271/14, Lex nr 1675942 i powołane w nich orzecznictwo). Omawiany przepis może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną wówczas, gdy uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska, co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, opubl. ONSAiWSA 2010, z. 3, poz. 39).
Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że żadna z wyżej wskazanych okoliczności w tej sprawie nie występuje. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku pozwala na dokonanie kontroli instancyjnej i na jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego przyjętego przez Sąd pierwszej instancji za podstawę rozstrzygnięcia.
Zresztą sama skarżąca popada w sprzeczność, gdyż w omawianym zarzucie raz podnosi, że Sąd nie wskazał źródła swojej wiedzy o powierzeniu przewoźnikowi dowozu uczniów w roku szkolnym 2010/2011 z pominięciem wymogów wynikających z ustawy – Prawo zamówień publicznych, by w dalszej części tego samego zarzutu kwestionować ustalenia Sądu odnośnie zasad zawarcia umowy dotyczącej przewozu dzieci. Sąd bowiem miał się oprzeć jedynie na umowie z P. i fakturach związanych z jej realizacją.
Podkreślenia jednakże wymaga, że w oparciu o przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można zwalczać ustaleń faktycznych dokonanych przez organ, a przyjętych przez Sąd pierwszej instancji, ani też skutecznie wykazywać braków w tych ustaleniach. Wynika to wprost z jego treści określającej, o czym już była mowa wyżej, ustawowe elementy uzasadnienia wyroku. Stąd dla stwierdzenia niezasadności zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. wystarczające jest to, że strona w rezultacie nie podnosi, aby z uzasadnienia zaskarżonego wyroku nie wynikało stanowisko Sądu pierwszej instancji w zakresie przyjętego stanu faktycznego. To, że według strony ten stan faktyczny nie był ustalony prawidłowo, dla oceny zasadności wskazanego zarzutu pozostaje bez znaczenia. W konsekwencji zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść oczekiwanego skutku.
Na marginesie należy zauważyć, że Sąd dokonując oceny kwestionowanych rozstrzygnięć, wziął pod uwagę faktury dokumentujące wykonanie przez P. usługi dowozu dzieci, wyciągi bankowe wskazujące, że dokonano zapłaty za usługi, wykazy dzieci dojeżdżających do szkoły oraz stanowiska Wójta Gminy T., szczególnie to z dnia 29 maja 2013 r., w którym Wójt stwierdził, że wszelka dokumentacja została przekazana Rzecznikowi we wcześniejszej fazie postępowania. Do stanowiska tego przyłączyła się obwiniona w piśmie z dnia 29 maja 2013 r. Wezwania Rzecznika i GKO o dokumenty wykazujące sposób zawarcia umowy z P. były kierowane i do Wójta Gminy T., i do Urzędu Gminy w T., i podmioty te były zobowiązane do przedłożenia żądanych dowodów organom prowadzącym postępowanie. Nie działała w tej sytuacji, podnoszona przez skarżącą zasada wynikająca z art.76 ust. 2 u.n.d.f.p., że obwiniony nie ma obowiązku dowodzenia swojej niewinności i może bez podania powodów odmówić składania wyjaśnień lub odpowiedzi na poszczególne pytania.
Natomiast Sąd nie oparł się na umowie na dowóz dzieci w roku szkolnym 2010/2011, gdyż taka umowa między Gminą T. a P. nie została przedstawiona ani przez P., ani przez Urząd Gminy w T., ani Wójta Gminy czy też obwinioną, mimo wezwań Rzecznika i GKO. W aktach znajduje się jedynie umowa dotycząca dowozu dzieci w roku szkolnym 2009/2010, przedstawiona przez P. organowi przeprowadzającemu kontrolę.
Odnosząc się do drugiego z przedstawionych zarzutów, to jest naruszenia art. 151 p.p.s.a., należy zauważyć, że ani w petitum skargi kasacyjnej, ani w uzasadnieniu skargi nie przywołano żadnego innego przepisu postępowania, który miałby zostać naruszony wskutek wydania rozstrzygnięcia oddalającego skargę, poza wspomnianym art. 151 p.p.s.a. Taki sposób sformułowania zarzutu i uzasadnienia, powołujący się jedynie na cytowany przepis powoduje, że skarga kasacyjna nie odpowiada wymogom z art. 174 p.p.s.a. i art. 176 p.p.s.a. Przepis art. 151 p.p.s.a. nie może stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, gdyż jest to przepis ogólny (blankietowy), stanowiący jedynie prawną podstawę orzeczenia oddalającego skargę Nie jest zatem możliwe rozpoznanie takiego zarzutu, bez powiązania go z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów p.p.s.a., którym uchybił Sąd I instancji (por. wyroki NSA z dnia 20 lutego 2015 r., sygn. akt II OSK 1747/13, Lex nr 1667954, z dnia 16 października 2014 r., sygn. akt II GSK 2046/14, Lex nr 1530462 i przytoczone w nim orzecznictwo).
Z powyższych względów, uznając, iż skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, Naczelny Sąd Administracyjny na mocy art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.