Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 26 kwietnia 2022 r., sygn. akt II GSK 1874/18

Uzasadnienie

I

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi S. B. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2017 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd po drodze krajowej bez uiszczenia opłaty elektronicznej, w punkcie pierwszym uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r., w punkcie drugim zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy.

W dniu [...] marca 2016 r. dwa urządzenia kontrolne na odcinku drogi krajowej Nr [...] zarejestrowały przejazd samochodu ciężarowego wraz przyczepą. Na podstawie informacji znajdujących się w systemie elektronicznego poboru opłat ustalono, że pojazd samochodowy nie został wyposażony w urządzenie, o którym mowa w art. 13i ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r. poz. 460 ze zm., dalej: udp), i za przejazd nie została uiszczona opłata elektroniczna. Ponadto na podstawie informacji zgromadzonych w Centralnej Ewidencji Pojazdów i Kierowców ustalono, że masa całkowita pojazdów przekracza 3,5 tony, a właścicielem pojazdu był skarżący.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2016 r. Główny Inspektor Transportu Drogowego, nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 1500 zł za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej stosownie do treści art. 13k ust. 1 pkt 2 udp.

Po ponownym rozpoznaniu sprawy Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżoną decyzją utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] czerwca 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylając wydane w sprawie decyzji dokonał analizy art. 13k ust.1 pkt 1 udp w świetle przepisów Konstytucji RP i orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, szczególnie w kontekście zasady proporcjonalności, poddając w wątpliwość trafność zastosowanego przez organ automatyzmu nałożenia kary pieniężnej w stanie faktycznym rozpoznawanej sprawy, w sytuacji ewidentnej pomyłki związanej z niewłaściwym oznakowaniem drogi i przebywania pojazdu na drodze płatnej niecałe 5 minut. Sąd zauważył, że okoliczność prawidłowości oznaczenia drogi płatnej nie została przez organ prawidłowo wyjaśniona w zakresie spornego przejazdu.

W podstawie prawnej wyroku Sąd powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie tekst jedn. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej: ppsa).

II

Główny Inspektor Transportu Drogowego wniósł skargę kasacyjną zaskarżając wyrok w całości, zarzucając:

1. I. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm., dalej: kpa) polegające na bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ nie podjął wszelkich niezbędnych i możliwych działań w celu dokładnego oraz należytego wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy, poprzez brak poczynienia ustaleń czy w dacie przejazdu skarżącego po płatnym odcinku drogi jej oznakowanie było prawidłowe, podczas gdy organ ustalił na podstawie pisma z Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad z [...] lipca 2017 r., że na płatnym odcinku drogi krajowej nr [...] na dzień przejazdu skarżącego znajdowały się prawidłowo usytuowane znaki T-34, ponadto dokonał również prawidłowej oceny stanu faktycznego sprawy wskazując, że brak wiedzy kierującego pojazdem o istnieniu obowiązku wnoszenia opłaty elektronicznej nie jest okolicznością wyłączającą odpowiedzialność kierującego za nieuiszczenie opłaty elektronicznej;
3. 2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 oraz art. 107 § 3 kpa, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organ w sposób niedostateczny wywiązał się z obowiązku wszechstronnego i pełnego wyjaśnienia okoliczności sprawy, w szczególności nie zbadał, czy droga była prawidłowo oznakowana (czy skarżący miał możliwość zjazdu z drogi, którą się poruszał, po dostrzeżeniu znaku T-34, a przed wjazdem na drogę płatną), podczas gdy organ ustalił wszystkie istotne dla rozstrzygnięcia sprawy elementy stanu faktycznego, w szczególności okoliczność istnienia i prawidłowego usytuowania na drodze krajowej nr [...] znaków T-34, jak również dokonał oceny stanu faktycznego sprawy, bowiem bez znaczenia dla istoty naruszenia obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej jest możliwość dokonania zjazdu z drogi płatnej lub z drogi do niej prowadzącej przez kierującego, jak również czas przejazdu pojazdu po drodze płatnej, po powzięciu przez niego informacji zawartej w znaku T-34, ponieważ obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej powstaje z chwilą rozpoczęcia korzystania z drogi objętej tym obowiązkiem niezależnie od usytuowania znaku drogowego, możliwości zjazdu czy też czasu poruszania się tą drogą;
4. II. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13k ust. 1 pkt 2 udp, przez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że warunkiem zastosowania sankcji administracyjnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej jest odpowiednie usytuowanie znaku drogowego, podczas gdy z treści przepisu art. 13 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 13k ust. 1 pkt 2 udp taki warunek nie wynika i nie da się tego warunku wywieść również z art. 2 Konstytucji RP, bowiem obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej wynika z przepisów powszechnie obowiązujących, w tym z przepisów rozporządzenia wydanego na podstawie delegacji ustawowej art. 13ha ust. 6 udp; podczas gdy miejsce usytuowania znaku T-34 wynika z treści załącznika nr 1, części 6.3.7.8 oraz 6.3.7.9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 3 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych warunków technicznych dla znaków i sygnałów drogowych oraz urządzeń bezpieczeństwa ruchu drogowego i warunków ich umieszczania na drogach, a treść ta nie dopuszcza usytuowania znaków T-34 w sposób inny niż tam wskazany, ponadto ustawodawca nie uzależnia możliwości nałożenia kary pieniężnej za nieuiszczenie opłaty elektronicznej od czasu przejazdu pojazdu po drodze płatnej.

Podnosząc te zarzuty organ wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie, uchylenie zaskarżonego wyroku i oddalenie skargi, oraz ewentualnie o przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez Sąd I instancji, a także o zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

III

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie.

Kontroli instancyjnej sprawowanej w jej granicach poddany został wyrok, w którym Sąd I instancji uwzględnił skargę uchylając wydane w sprawie decyzje w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej. Z treści uzasadnienia wyroku Sądu I instancji oraz powołanej podstawy prawnej rozstrzygnięcia – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa wynika, że powodem uchylenia wydanych w sprawie decyzji było naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy poprzez zaniechanie dokonania "jednoznacznych ustaleń w kwestii prawidłowości oznaczenia drogi płatnej, na której był dokonywany sporny przejazd".

Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela poglądu Sądu I instancji co do braku ustaleń odnoszących się do oznakowania drogi, czy też braku "jednoznaczności tych ustaleń". Z akt sprawy wynika bowiem, że w toku postępowania administracyjnego zbadano kwestię oznakowania drogi krajowej Nr [...] na odcinku, po którym odbywał się przejazd. W aktach administracyjnych sprawy znajduje się pismo Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad z dnia [...] lipca 2017 r. wskazujące na sposób oznakowania drogi i częstotliwość kontroli prawidłowości jej oznakowania. Projekt organizacji ruchu drogi krajowej Nr [...] na wskazanym odcinku zatwierdzono [...] maja 2012 r., a oznakowanie związane z poborem opłaty elektronicznej wprowadzone zostało na drodze w dniu [...] lipca 2012 r., co potwierdzają wyniki kontroli drogowej przeprowadzonej [...] lipca 2012 r. Kolejne, wielokrotne kontrole potwierdzały prawidłowość oznakowania drogi tabliczkami informacyjnymi T-34.

Oczywiście Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że w toku postępowania administracyjnego nie badano prawidłowości oznakowania drogi w dniu przejazdu, ale dostrzega też to, że nie była podnoszona kwestia braku właśnie w tym dniu ([...] marca 2016 r.) tabliczki informacyjnej T-34, a z powołanego już wcześniej pisma Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad wynika, że kontrole przeprowadzone m.in. [...] października 2015 r. i [...] maja 2016 r. potwierdziły prawidłowość oznakowania drogi tabliczkami T-34.

Zauważyć także należy, że zarzut niewłaściwego oznakowania drogi został podniesiony dopiero w postępowaniu odwoławczym, bez wskazania, na czym miała polegać ta niewłaściwość oznakowania, a po wszczęciu postępowania administracyjnego skarżący wyjaśniał, że "na obwodnicy [...] pomyliłem drogę i zamiast skręcić drogą [...] na G. pojechałem w kierunku K. niewłaściwą drogą nr [...]. (...) W wyniku mej pomyłki znajdowałem się w obszarze płatnym jedynie ok. 4 minuty".

Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wszystkie niezbędne elementy stanu faktycznego sprawy zostały wyjaśnione, a zatem nie było podstaw do uchylenia wydanych w sprawie decyzji w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ppsa, a tym samym usprawiedliwiony jest zarzut naruszenia postawiony w punkcie I.1 i 2 petitum skargi kasacyjnej.

Przyjęcie i przesądzenie, że w rozpoznawanej sprawie nie było podstaw do kwestionowania prawidłowości oznakowania drogi płatnej czyni bezprzedmiotowym odniesienie się do zarzutu naruszenia prawa materialnego obejmującego, rzecz upraszczając, związek jaki zachodzi pomiędzy zastosowaniem sankcji za nieuiszczenie opłaty elektronicznej, a właściwym oznakowaniem drogi płatnej.

Jednocześnie uznając, że istota sprawy została dostatecznie wyjaśniona Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę w trybie art. 188 ppsa.

Zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 i art. 13 ha ust. 1 ustawy o drogach publicznych korzystający z dróg publicznych obowiązani są do ponoszenia opłaty elektronicznej za przejazdy po drogach krajowych lub ich odcinkach pojazdów samochodowych, w rozumieniu art. 2 pkt 33 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym, za które uważa się także zespół pojazdów, składający się z pojazdu samochodowego oraz przyczepy lub naczepy o dopuszczalnej masie całkowitej powyżej 3,5 tony, w tym autobusów niezależnie od ich dopuszczalnej masy całkowitej. Stosownie natomiast do art. 13k ust. 1 ustawy o drogach publicznych, za naruszenie wspomnianego obowiązku nakładana jest kara pieniężna, przy czym za przejazd dla potrzeb stosowania art. 13k ust. 1 udp należy traktować jedno działanie tego samego kierującego, polegające na poruszaniu się określonym pojazdem po drodze płatnej, integralne pod względem czasu i miejsca (wykonywane nieprzerwanie, na tej samej drodze płatnej) (por. wyrok NSA z dnia 31 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 2113/13; dostępny w CBOSA).

Wprowadzając sankcje za naruszenie obowiązku ponoszenia opłaty za przejazd po drogach krajowych ustawodawca nie uzależnił wysokości kary od przyczyny powstania deliktu ani czasu jego trwania.

Niemniej jednak zważyć należy, że obowiązek uiszczenia opłaty elektronicznej ma charakter powszechny, a opłaty za korzystanie z dróg publicznych stanowiąc, podobnie jak cła i podatki, rodzaj danin publicznych, są traktowane, jako ekwiwalent za korzystanie z drogi publicznej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 10 grudnia 2002 r., w sprawie P 6/2002). Dopuszczalność stosowania administracyjnych kar pieniężnych, jako reakcji na naruszenie ustawowych obowiązków, także obowiązku uiszczenia opłaty elektronicznej, nie budzi wątpliwości konstytucyjnych (por. m.in. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 25 marca 2010 r., sygn. akt P 9/08, OTK-A, 2010, Nr 3, poz. 26; także wyrok TK z dnia 7 lipca 2009 r., sygn. akt K 13/08 OTK-A, 2009, Nr 7, poz. 105). Administracyjne kary pieniężne, oparte na zasadzie odpowiedzialności obiektywnej, stosowane automatycznie z mocy ustawy, mają przede wszystkim znaczenie prewencyjne.

Zapowiedź negatywnych konsekwencji w przypadku naruszenia obowiązków określonych w ustawie albo w decyzji administracyjnej, motywuje adresatów do wykonywania ustawowych obowiązków. Podstawą zastosowania tego typu kar jest samo obiektywne naruszenie prawa (por. wyrok NSA z dnia 21 listopada 2017 r. sygn. akt II GSK 896/16; dostępny w CBOSA). Tym samym, administracyjna kara pieniężna nie jest wyłącznie represją za naruszenie prawa, ale przede wszystkim stanowi środek przymusu, który służyć ma zapewnieniu wykonywania obowiązków wobec państwa, a organ administracyjny musi posiadać skuteczne środki, które skłonią adresatów norm do oczekiwanego zachowania w sferach uznanych za szczególnie istotne. Kara administracyjna nie jest więc konsekwencją dopuszczenia się czynu zabronionego, lecz skutkiem zaistnienia stanu niezgodnego z prawem, co sprawia, że ocena stosunku sprawcy do czynu nie mieści się w reżimie odpowiedzialności obiektywnej (por. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06, OTK-A, 2008, Nr 2, poz. 30).

Niewątpliwie skarżący w dniu [...] marca 2016 r. wykonał przejazd po drodze krajowej Nr [...], na której pobiera się opłatę elektroniczną z naruszeniem obowiązku uiszczenia tej opłaty, co obligowało organ do nałożenia kary pieniężnej w wysokości określonej w art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

W piśmie procesowym skarżący podniósł wątpliwości co do zgodności art. 13k ust. 1 pkt 2 ustawy o drogach publicznych z art. 2 Konstytucji. Trybunał Konstytucyjny, jak już wskazano, zajmował stanowisko odnoście kar administracyjnych.

Ponadto należy zauważyć, że ustawodawca w odniesieniu do administracyjnych kar pieniężnych wprowadził w dniu 1 czerwca 2017 r. do Kodeksu postępowania administracyjnego (Dział IVa) regulacje odnoszące się zarówno do przesłanek wymiaru administracyjnej kary pieniężnej, jak i możliwości odstąpienia od jej nałożenia. Jednakże przepisy te nie mają zastosowania w tej sprawie.

Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 188 ppsa w związku z art. 151 ppsa orzekł jak w punkcie 1 i 2 sentencji. Jednocześnie uwzględniając okoliczności sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 207 § 2 ppsa odstąpił od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania sądowego w całości.