Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 6 marca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 1875/14, oddalił skargę C. w S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] maja 2014 r. nr [...] w przedmiocie określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania z budżetu Unii Europejskiej.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Na podstawie umowy o dofinansowanie projektu w ramach Programu Operacyjnego Kapitał Ludzki z dnia [...] marca 2012 r. numer [...] C. w S. przyznano dofinansowanie na realizację projektu pt. "ZAWODOWCY+50" w łącznej kwocie 1.134.103,00 zł. Realizację projektu zaplanowano w okresie od [...] marca 2012 r. do [...] maja 2013 r. Projekt zakładał, podniesienie kwalifikacji przez 180 pracujących, powyżej 50 roku życia, uczestniczących w szkoleniach, kursach z zakresu spawania blach i rur spoinami pachwinowymi metodą MAG (1350), które zgodnie z zapisami wniosku o dofinansowanie, zostały zlecone zewnętrznemu wykonawcy.
Skarżący [...] marca 2012 r. wszczął postępowanie ofertowe na wybór wykonawcy kompleksowej usługi szkoleniowej w oparciu o zasadę konkurencyjności z zakresu spawania. W dniu [...] kwietnia 2012 r. beneficjent zawarł umowę z firmą [A.] Spółka Jawna [...] z siedzibą w D. na kwotę 895 500 zł. W wyniku czynowości kontrolnych przeprowadzonych przez Instytucję Pośredniczącą II stopnia stwierdzono, że w opisie warunków udziału w postępowaniu w pkt. 5 beneficjent zawarł warunek, że w postępowaniu mogą wziąć udział wykonawcy, którzy w okresie ostatnich trzech lat przeszkolili co najmniej 360 osób z zakresu spawania, oraz w ciągu ostatnich trzech lat zrealizowali co najmniej trzech usług lub projektów finansowanych ze środków UE, które spełniają łącznie warunki, że dotyczą szkoleń z zakresu spawania, w ramach każdego projektu/usługi łącznie zostało przeszkolonych co najmniej 120 osób, okres realizacji każdej usługi/projektu wynosił co najmniej 10 miesięcy a wartość usługi/projektu wynosiła co najmniej 350.000 zł.
Oceniając powyższe, stwierdzono nieprawidłowości, polegające na określeniu warunków udziału w postępowaniu, które dyskryminowały udział podmiotów, co skutkowało nałożeniem 25% korekty finansowej na udzielone zamówienie. Instytucja Wdrażająca uznała za wydatki niekwalifikowane kwotę 223 875,00 zł na którą to kwotę składało się: kwota nieprawidłowości w wysokości 36 562,50 zł; kwota wydatków niekwalifikowanych w wysokości 52 096,25 zł (wydatki uznane za niekwalifikowane w trakcie weryfikacji wniosków o płatność, które zostały uregulowane poprzez pomniejszenie przez IW transzy przekazanej w dniu [...] lipca 2013 r.); oraz kwota 135 216,25 zł (wydatki nie zostały ujęte we wnioskach o płatności, zostały uregulowane poprzez pomniejszenie przez IW transzy przekazanej w dniu [...] lipca 2013 r.)
Decyzją z dnia [...] marca 2014 r. Marszałek Województwa Podlaskiego zobowiązał skarżącą do zwrotu części dofinansowania wykorzystanego z naruszeniem procedur w wysokości 36.562,50 zł wraz z odsetkami. Organ uznał, iż wymagania w zakresie doświadczenia, jakie beneficjent w zapytaniu ofertowym postawił wykonawcom, były nadmiernie restrykcyjne i nieadekwatne do potrzeb związanych z wykonaniem usługi w postaci przeprowadzenia kursów zawodowych z zakresu spawania blach i rur spoinami pachwinowymi metodą MAG z elementami rysunku technicznego. Wobec tego wymogi postawione wykonawcom organ I instancji uznał za dyskryminujące niektórych wykonawców, naruszające zasadę uczciwej konkurencji i równego traktowania wykonawców. Organ uznał, iż doszło do naruszenia zapisów Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL z dnia 15 grudnia 2011r. zawartych w Rozdziale 3 Ogólne zasady kwalifikowania wydatków, 3.1.3 Sekcja 3 – Przejrzystość i konkurencyjność wydatków punkt 2. Zgodnie z przywołanym przepisem Wytycznych beneficjent obowiązany był przygotować i przeprowadzić postępowanie o udzielenie zamówienia w sposób zapewniający zachowanie uczciwej konkurencji i równe traktowanie wykonawców. Jednocześnie, zgodnie z § 20b Umowy o dofinansowanie przy udzieleniu zamówienia w ramach projektu, beneficjent obowiązany był stosować zasadę konkurencyjności w rozumieniu Wytycznych.
Decyzją z dnia [...] maja 2014 roku Minister Infrastruktury i Rozwoju utrzymał w mocy powyższą decyzję. W ocenie Ministra warunek udziału w postępowaniu był wygórowany i nieadekwatny do przedmiotu zamówienia. Minister stwierdził, że powyższe kryterium dyskwalifikowało z ubiegania się o zlecenie wszystkich oferentów, którzy przede wszystkim dysponowali doświadczeniem w organizacji i przeprowadzeniu podobnych szkoleń spawalniczych, ale nie realizowali ich w ramach projektów POKL czy SPO RZL. W ten sposób beneficjent zawęził krąg potencjalnych oferentów, którzy dysponowali potencjałem do realizacji usługi. Stanowi to ograniczenie konkurencji i nierówne traktowanie wykonawców o porównywalnych kompetencjach do wykonania przedmiotowego zamówienia. Potwierdzeniem powyższego jest fakt, iż do udziału w postępowaniu zgłosił się jedynie jeden oferent.
W konsekwencji organ uznał, że beneficjent określił dyskryminujące warunki udziału w postępowaniu, co uzasadniało zastosowaniem 25% korekty finansowej zgodnie z taryfikatorem określonym w Wytycznych dotyczących określenia korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków współfinansowanych ze środków EFS, stanowiących załącznik do umowy o dofinansowanie realizacji projektu.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na powyższą decyzję.
Sąd stwierdził, że organy zasadnie uznały, że skarżący postawił zbyt rygorystyczne warunki udziału w postępowaniu ofertowym, które naruszyły zasadę konkurencyjności i spowodowały dyskryminację części potencjalnych wykonawców. Sąd I instancji nie zakwestionował tego, że skarżący mógł w zapytaniu ofertowym postawić wymóg posiadania doświadczenia w prowadzeniu szkoleń dotyczących przedmiotu oferty (szkoleń spawalniczych), po to by usługa ta została zrealizowana zgodnie z oczekiwaniami i standardami skarżącego. Jednak ograniczenie tego doświadczenia jedynie do podmiotów, które przeprowadziły takie szkolenia w ramach PO KL, w sposób istotny zawęziło krąg potencjalnych zainteresowanych realizacją oferty. Zdaniem WSA źródło finansowania projektów realizowanych przez potencjalnych wykonawców nie ma i nie może mieć znaczenia dla wyboru tego wykonawcy, ponieważ nie przekłada się w żadnej mierze na warunki realizowania zamówienia, a jest czynnikiem w stosunku do tych warunków niezależnym i zewnętrznym.
Zdaniem Sądu taki warunek mógłby zostać postawiony jako jedno z "Kryteriów oceny ofert i ich znaczenia", ale nie jako warunek dostępu do udziału w zamówieniu ofertowym. Sąd stwierdził, że konsekwencja postawienia warunku doświadczenia w realizacji projektów w ramach PO KL, było to, że istniejące na rynku podmioty, które dysponowały kadrą, zapleczem technicznym i doświadczeniem w przeprowadzeniu szkoleń spawalniczych, nie mogły złożyć swojej oferty. WSA nie podzielił przy tym stanowiska skarżącego, że w przypadku, gdyby jeden podmiot nie był w stanie spełnić spornego kryterium, mógł wystąpić z ofertą łącznie z innym podmiotem, który to wymaganie spełniał i utworzyć konsorcjum, które razem jako jeden podmiot realizowałoby zamówienie, co jest praktyką powszechną.
W ocenie Sądu sytuacja podmiotu nieposiadającego wymaganego doświadczenia w dalszym ciągu pozostawałaby dużo gorsza, a dyskryminacja przeniosłaby się jedynie na inną płaszczyznę. Sąd za niezasadne uznał twierdzenia skarżącego, że niezbędne doświadczenie szkoleniowe w ramach PO KL było potrzebne po to, by wykonawca zachował wszelkie procedury związane z realizacją zamówienia finansowanego ze źródeł UE. Obowiązek taki spoczywał na skarżącym, zaś przeniesienie go na wykonawcę mogłoby nastąpić wówczas, gdyby skarżący zlecił wykonawcy również zarządzanie projektem, a w budżecie projektu zostałyby przeznaczone odpowiednie środki na ten cel. Sytuacja taka nie zachodzi w niniejszej sprawie.
W ocenie Sądu również warunek SIWZ dotyczący realizacji zamówienia o minimalnej wartości 350.000 zł naruszał zasadę konkurencyjności. Nie jest bowiem zasadne twierdzenie skarżącego, że tylko takie podmioty byłyby w stanie prawidłowo wykonać duże zamówienie, które wymaga zwiększonego wysiłku organizacyjnego i odpowiedniej koordynacji. Trafnie argumentuje organ, że sporne zamówienie mogło być w równej mierze udzielone, np. podmiotowi, który prowadził jednocześnie kilka lub kilkanaście projektów, z których każdy miał wartość niższą niż 350.000 zł, jednak których łączna wartość przewyższa wskazaną przez skarżącą kwotę. Podmiot taki wykazałby tym samym tożsame możliwości organizacyjne, co podmiot, który zrealizowałby jeden projekt o łącznej wartości założonej przez skarżącą.
Wobec tego wymaganie, by potencjalny wykonawca zrealizował w przeszłości projekt o wartości co najmniej 350.000 zł należy uznać za niezasadny, a tym samym ograniczający wolną konkurencję. Sąd I instancji uznał, że na ocenę prawidłowości zakwalifikowania omówionych wyżej warunków SIWZ jako dyskryminujących, nie maja wpływu różnice miedzy tzw. kursami komercyjnymi i szkoleniami w ramach PO KL. Nie można bowiem wykluczyć, że choćby część podmiotów realizujących kursy komercyjne spełniałaby wysokie wymogi PO KL, a nadto – tak jak zauważono wyżej – podmioty posiadające odpowiednie doświadczenie w realizacji szkoleń zawodowych finansowanych z innych źródeł nigdy nie mogłyby uzyskać takich zamówień. Zdaniem Sądu doszło do naruszenia zarówno Wytycznych, jak i postanowień umowy, co stanowi złamanie obowiązujących przy wydatkowaniu środków projektowych procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p. i w konsekwencji stanowi podstawę do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 9 u.f.p.
Konsekwencją naruszenia przez skarżącego zasady konkurencyjności było zastosowanie przez organ korekty określonej w wysokości 25%, w oparciu o § 20b ust. 2 Umowy o dofinansowanie (Załącznik nr 9b "Wytyczne dotyczące określenia korekt finansowych za naruszenie zasady konkurencyjności dla wydatków współfinansowanych ze środków EFS"). Sąd stwierdził, że podpisując umowę o dofinansowanie zobowiązał się do stosowania Wytycznych, a także zgodził się na zapis, że Instytucja Wdrażająca w przypadku stwierdzenia naruszenia przez Beneficjenta zasady konkurencyjności, może zastosować korekty finansowe, zgodnie z załącznikiem nr 9b do niniejszej umowy i zobowiązania skarżącego do zwrotu środków.
WSA stwierdził, że w sytuacji gdy skarżący bezzasadnie ograniczyła krąg podmiotów, które mogły ubiegać się o udzielenie zamówienia nie jest obiektywnie możliwe ustalenie wielkości szkody ekonomicznej, która została lub mogła zostać wyrządzona budżetowi UE. Wobec tego, że organ nie mógł ustalić wysokości szkody metodą dyferencyjną, dla ustalenia wysokości korekty nałożonej na skarżącą zastosowano odpowiednio metodę wskaźnikową, opartą o określony w Taryfikatorze wskaźnik procentowy. Sąd nie stwierdził także, aby w sprawie doszło do wskazanych w skardze naruszeń przepisów prawa postępowania administracyjnego, które miałyby istotny wpływ na wynik sprawy.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku złożył skarżący, wnosząc o jego uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił:
- - na podstawie art. 174 pkt. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym naruszenie przepisów prawa materialnego, a to:
- I. art. 207 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 26 ust. 1 pkt. 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez ich niewłaściwe zastosowanie polegające na wadliwym uznaniu, że stan faktyczny uzasadnia zastosowanie tych przepisów i wydanie na ich podstawie decyzji o zwrocie środków;
- II. art. 207 ust. 1 pkt. 2 w związku z art. 207 ust. 9 ustawy o finansach publicznych w zw. z art. 26 ust. 1 pkt. 15 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez błędną wykładnię i uznanie, że ustalony w zapytaniu ofertowym warunek ograniczał konkurencję i dyskryminował większość potencjalnych Wykonawców i w konsekwencji stanowi naruszenie procedur przy wykorzystaniu przyznanych środków projektowych.
- III. art. 98 ust. 2 Rozporządzenia Rady (WE) nr 1083/2006 z dnia 11 lipca 2006 r. ustanawiającego przepisy ogólne dotyczące Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego, Europejskiego Funduszu Społecznego oraz Funduszu Spójności w zw. z art. 26 ust.1 pkt. 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju poprzez jego błędną wykładnię prowadząca do niezastosowania ww. przepisu i w konsekwencji błędne przyjęcie, że adresatem norm prawnych nie jest beneficjent lecz państwa członkowskie, których zadania wykonuje Instytucja Zarządzająca w zakresie poszczególnych programów operacyjnych, i uznanie, że w przypadku naruszenia zasady konkurencyjności w przygotowaniu i przeprowadzeniu zamówienia przez Skarżącego, zastosowanie przez organ korekty finansowej wynika z regulacji § 20b umowy o dofinansowanie i tym samym pominięcie okoliczności wskazujących na konieczność dokonania przez organ stosujący korektę finansową oceny charakteru i wagi nieprawidłowości oraz faktycznych strat finansowych poniesionych przez fundusze UE i nierozważenie istnienia podstawy do miarkowania wysokości nałożonej korekty finansowej jak również podstaw do odstąpienia od jej stosowania.
- IV. art. 26 ust. 1 pkt. 6 ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju w zw. z § 20b ust. 1 umowy o dofinansowanie projektu poprzez ich błędną wykładnię i przyjęcie, że w procesie wyboru wykonawcy na przeprowadzenie szkoleń Skarżący naruszył zasadę konkurencyjności stawiając potencjalnym wykonawcom, wygórowane, zawyżone warunki udziału w ww. postępowaniu, skutkujące koniecznością zastosowania korekty finansowej i tym samym uznaniu, że wydatki poniesione przez Skarżącego na sfinansowanie zamówienia w łącznej kwocie 223 875,00 zł są wydatkami niekwalifikowanymi.
- - na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.
- I. art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. nr 153, poz. 1269 ze zm.; dalej p.u.s.a.) w zw. z art. 145 § 1 pkt. 1 litera c p.p.s.a w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a w zw. z art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art.80 k.p.a., art. 8 k.p.a. w zw. z art. 12 k.p.a. w zw. z art. 11 k.p.a., oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi i nieuchyleniu zaskarżonej decyzji w całości i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, w całości, pomimo, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem cytowanych przepisów w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.
- II. art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 litera c p.p.s.a., poprzez nie uwzględnienie skargi i nie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji w sytuacji, gdy zaszło naruszenie przepisów postępowania mających wpływ na wynik sprawy – art. 138 § 1 pkt. 1 k.p.a. oraz art. 138 § 1 pkt. 2 k.p.a.
- III. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez brak należytego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz brak wskazania procedur, które zostały naruszone przez stronę Skarżącą, przy wykorzystaniu przyznanych środków, nierozpoznaniu zarzutu dotyczącego rzeczywistej wartości kontrolowanego zamówienia w związku rozwiązaniem przez Skarżącego umowy zawartej w następstwie przeprowadzonego postępowania ofertowego z dnia [...] marca 2012 r. jak również zarzutu dotyczącego braku dokonania przez organ odwoławczy ustaleń w zakresie charakteru i wagi naruszenia i ustalenie wysokości korekty wyłącznie na podstawie zryczałtowanego wskaźnika z "Taryfikatora", w tym również poprzez niedostateczne uzasadnienie prawidłowości zastosowanej przez organ korekty finansowej w wysokości 25% i nieodniesienie się do argumentów prezentowanych przez skarżącego.
W uzasadnieniu przedstawiono argumenty na poparcie zarzutów.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie jest zasadna i nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.
Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Z postawionych w skardze kasacyjnej zarzutów, które oparte zostały na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a. wynika, że spór prawny w rozpatrywanej sprawie dotyczy oceny prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, który kontrolując zgodność z prawem decyzji Ministra Infrastruktury i Rozwoju w przedmiocie określenia do zwrotu kwoty dofinansowania ze środków unijnych w wysokości 36.562,50 zł wraz z odsetkami stwierdził, że decyzja ta nie jest niezgodna z prawem, co skutkowało oddaleniem skargi C. w S. na tę decyzję. Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że niewadliwe przeprowadzone przez organ administracji ustalenia faktyczne uzasadniały - zdaniem Sądu I instancji - po pierwsze, przyjęcie ich za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, po drugie, zaakceptowanie dokonanej na ich podstawie przez organ administracji oceny, że środki finansowe przyznane na realizację projektu pn. "ZAWODOWCY + 50" wykorzystane zostały przez beneficjenta z naruszeniem procedur, o których mowa w art. 184 ust.1 ustawy o finansach publicznych i w konsekwencji stanowiło podstawę do wydania decyzji administracyjnej na podstawie art. 207 ust. 1 pkt 2 w zw. z ust. 9.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpatrywanej sprawie zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają prawidłowości stanowiska Sądu I instancji, z którego wynika, że kontrolowana przez ten Sąd decyzja nie jest niezgodna z prawem.
Ocenę zasadności zarzutów kasacyjnych opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. - do zarzutów tych odnieść należy się bowiem w pierwszej kolejności - poprzedzić należy przypomnieniem, że o skuteczności zarzutów opartych na podstawie wymienionego przepisu, nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Wynikającym z przepisu art. 176 p.p.s.a. obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest więc, nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy, co wiąże się z obowiązkiem wykazania i uzasadnienia, że następstwa zarzucanych uchybień były na tyle istotne, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia w taki sposób, że w sytuacji, gdyby do nich nie doszło, wyrok sądu administracyjnego I instancji byłby inny.
Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku strony skarżącej brak jest podstaw aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia, był istotny - w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia - wpływ na wynik sprawy.
Przede wszystkim, za niezasadny uznać należało zarzut podważający zgodność z prawem zaskarżonego wyroku z punktu widzenia wadliwego - zdaniem strony skarżącej - jego uzasadnienia.
Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a zasadniczo wówczas, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny, co tworzy po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, uzasadnienie kontrolowanego wyroku sądu administracyjnego I instancji, gdy chodzi o analizę przedstawionych w nim argumentów, nie uniemożliwia przeprowadzenia kontroli prawidłowości tego orzeczenia, co prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji uczynił zadość obowiązkowi sporządzenia uzasadnienia w sposób uwzględniający konsekwencje wynikające z towarzyszącej uzasadnieniu każdego orzeczenia sądowego funkcji kontroli trafności wydanego rozstrzygnięcia.
W tej mierze - co wymaga szczególnego podkreślenia - zupełnie inną kwestią jest natomiast siła przekonywania zawartych w nim argumentów, co prowadzi do wniosku, że brak przekonania strony o trafności rozstrzygnięcia sprawy, w tym do przyjętego kierunku wykładni i zastosowania prawa - którego prawidłowość, aby mogła być oceniona wymaga postawienia innych zarzutów kasacyjnych - czy też odnośnie do oceny zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, której rezultat nie koresponduje z oczekiwaniami strony, nie oznacza jeszcze wadliwości uzasadnienia wyroku i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Fakt więc, że stanowisko zajęte przez sąd administracyjny I instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Dlatego polemika z merytorycznym stanowiskiem sądu administracyjnego I instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie można bowiem skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa (por. np.: wyrok NSA z dnia 26 listopada 2014 r., sygn. akt II OSK 1131/13; wyrok NSA z dnia 20 stycznia 2015 r., sygn. akt I FSK 2081/13; wyrok NSA z dnia 12 marca 2015 r., sygn. akt I OSK 2338/13; wyrok NSA z dnia 18 marca 2015 r., sygn. akt I GSK 1779/13).
Z uzasadnienia zaskarżonego wyroku wynika, że orzekając na podstawie akt sprawy oraz w jej granicach, Sąd I instancji wskazał zarówno ustalenia faktyczne, które przyjął za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, co wyraziło się, między innymi, w wyeksponowaniu zasadniczych - z punktu widzenia istoty spornego w sprawie zagadnienia - elementów tychże ustaleń, i co poprzedzone zostało oceną odnośnie do prawidłowości ich przeprowadzenia przez organ administracji publicznej. Sąd I instancji wskazał również podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił, co w tym względzie oznacza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku w jednoznaczny sposób odnosiło się do normatywnego wzorca kontroli legalności zaskarżonego aktu, poprzez wyznaczenie ram materialnoprawnych i przepisów postępowania, które miały lub powinny mieć zastosowanie w rozpatrywanej sprawie. Uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia, nie towarzyszyły więc deficyty odnoszące się, czy to do wskazania (wyjaśniania oraz oceny) faktów przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie, czy to do wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co prowadzi do wniosku, że w niewadliwy sposób realizowało ono funkcję kontroli jego trafności.
W kontekście zasady braku związania zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną podkreślić należy, że pominięcie w uzasadnieniu wyroku rozważań dotyczących zarzutów niezasadnych nie stanowi naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego o istotnym wpływie na wynik sprawy. Jeżeli bowiem, wyczerpujące przedstawienie i wyjaśnienie podstawy prawnej zamyka zagadnienie stanu prawnego sprawy - a więc tak, jak w rozpatrywanej sprawie – to zbędne jest ustosunkowanie się do tych argumentów skargi, które pozostają bez związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli sądu administracyjnego (por. np.: wyrok NSA z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 850/09; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2011 r., sygn. akt I OSK 1824/10; wyrok NSA z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn. akt II OSK 1766/10).
Uwzględniając powyższe stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie nie doszło do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób w jaki przedstawia to skarga kasacyjna. Należy wskazać, że sąd administracyjny I instancji nie jest zobowiązany odnosić się do wszystkich zarzutów, argumentów i twierdzeń skargi, zwłaszcza zaś takich, które nie pozostają w związku z istotą normy prawnej, której prawidłowość interpretacji i zastosowania przez organ stanowi przedmiot kontroli tego sądu. Nie było tak, że stanowisko strony skarżącej oraz prezentowane w jego uzasadnieniu argumenty nie podlegały ocenie Sądu I instancji z punktu widzenia ich trafności i zasadności. Okoliczność zaś, że rezultat tej oceny nie jest satysfakcjonujący dla strony, nie może uzasadniać twierdzenia o naruszeniu w ten sposób art. 141 § 4 p.p.s.a. Ponadto, jak powyżej już podkreślono, poprzez zarzut naruszenia wymienionego przepisu nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani też stanowiska sądu administracyjnego co do wykładni bądź zastosowania prawa. Służą temu bowiem inne zarzuty.
Uwzględniając wszystkie przedstawione argumenty, zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. uznać należało więc za niezasadny. Zwłaszcza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie obligatoryjne elementy i w prawidłowy sposób realizuje wskazane powyżej jego funkcje, z wszystkimi konsekwencjami tego stanu rzeczy istotnymi dla oceny o spełnianiu przez to uzasadnienie wymogów określonych art. 141 § 4 p.p.s.a.
W rozpatrywanej sprawie nie doszło również do naruszenia art. 107 § 1 i 3 w zw. z art. 8 i art. 11 k.p.a. poprzez wadliwe sformułowanie uzasadnień decyzji, które doprowadziło do naruszenia zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa, ani też do naruszenia art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. przez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, w szczególności przez niedokonanie ustalenia, jakie środki zostały faktycznie wydatkowane na cele projektu. O braku zasadności tych zarzutów kasacyjnych, w tym zwłaszcza o braku podstaw, aby twierdzić, że do naruszenia wymienionych w nich przepisów postępowania doszło w sposób, w jaki przedstawia to uzasadnienie skargi kasacyjnej, przekonują już bowiem wszystkie dotychczas przedstawione argumenty, zwłaszcza zaś te, w świetle których za uzasadnione uznać należało stanowisko, że strona skarżąca w istocie rzeczy nie podważa ustalonych w sprawie faktów, lecz (prawną) ich ocenę oraz te argumenty, które odwołują się do konsekwencji wynikających z art. 174 pkt 2 w związku z art. 176 p.p.s.a.
Odnośnie natomiast zarzutów polegających na naruszeniu przepisów postępowania, art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 1 i § 2 p.p.s.a., a także art. 151 p.p.s.a., mają one charakter norm ustrojowych i kompetencyjnych, nie stanowiąc tym samym samodzielnej skutecznej podstawy kasacyjnej.
Przechodząc do oceny zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego należy wskazać, że istota sprawy sprowadza się do oceny, czy postawione przez skarżącego warunki uczestnictwa w postępowaniu ofertowym, tj. że w postępowaniu mogą wziąć udział Wykonawcy, którzy w okresie ostatnich trzech lat przeszkolili co najmniej 360 osób z zakresu spawania, oraz w ciągu ostatnich trzech lat zrealizowali co najmniej trzech usług lub projektów finansowanych ze środków UE, które spełniają łącznie warunki, że dotyczą szkoleń z zakresu spawania, w ramach każdego projektu/usługi łącznie zostało przeszkolonych co najmniej 120 osób, okres realizacji każdej usługi/projektu wynosił co najmniej 10 miesięcy a wartość usługi/projektu wynosiła co najmniej 350.000 zł, miały charakter dyskryminacyjny.
Zdaniem NSA dokonana przez Sąd I instancji kontrola zaskarżonej decyzji, w wyniku której Sąd uznał powyższe warunki za dyskryminujące i nieadekwatne do przedmiotu zamówienia, jest prawidłowa. Należy zauważyć, że w Sekcji 3.1.3. Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL stwierdzono, że beneficjenci są zobowiązani do stosowania zasady konkurencyjności w rozumieniu podsekcji 3.1.3.1 Wytycznych. W podsekcji tej określono m.in., że w celu spełnienia zasady konkurencyjności beneficjent zobowiązuje się do wysłania zamówienia do trzech potencjalnych wykonawców, o ile na rynku istnieje trzech potencjalnych wykonawców, ponadto musi upublicznić zapytanie ofertowe, co najmniej na stronie internetowej. Beneficjent jest zobowiązany do wyboru najkorzystniejszej oferty w oparciu o ustalone w zapytaniu kryteria oceny.
Wobec tego ograniczenie liczby potencjalnych wykonawców poprzez stwarzanie dodatkowych warunków może naruszać zasadę konkurencyjności, gdy dojdzie do nieuprawnionego ograniczenia możliwości złożenia oferty przez uczestników rynku, a co za tym idzie do zmniejszenia możliwości wyboru najkorzystniejszej oferty, co w konsekwencji może oznaczać powstanie potencjalnej szkody w budżecie Unii Europejskiej.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, zasadnie przyjął Sąd I instancji, że postawione przez skarżącą warunki miały charakter nieadekwatny, a przez to były dyskryminujące. Postawiony w postępowaniu ofertowym wymóg, aby oferenci posiadali doświadczenie w realizacji szkoleń w ramach PO KL powoduje naruszenie zasady równego traktowania wykonawców, a także jest nieadekwatny. Również drugi postawiony w postępowaniu ofertowym warunek, tj. określenie wartości realizowanego projektu (350.000 zł), jak słusznie uznał Sąd I instancji, naruszał zasadę konkurencyjności. Stawiając powyższe warunki skarżąca w sposób znaczący ograniczyła krąg wykonawców uprawnionych do brania udziału w procedurze ofertowej, a tym samym naruszyła zasady konkurencji, do przestrzegania których była zobowiązana na mocy zawartej umowy i Wytycznych w zakresie kwalifikowania wydatków w ramach PO KL (por. wyrok NSA z 20 października 2016 sygn. akt II GSK 1340/15).
Zarzut sformułowany w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej również należało uznać za nieuzasadniony. Powołany przez skarżącego art. 98 rozporządzenia nr 1083/2006 w ust. 1 nakłada na państwa członkowskie przede wszystkim odpowiedzialność za śledzenie nieprawidłowości, czego mają dokonywać, działając na podstawie dowodów świadczących o wszelkich większych zmianach mających wpływ na charakter lub warunki realizacji lub kontroli operacji, lub programów operacyjnych oraz dokonując wymaganych korekt finansowych. Z kolei ust. 2 tego art. nakazuje państwu członkowskiemu dokonywanie korekt finansowych (polegających na anulowaniu całości lub części wkładu publicznego w ramach programu operacyjnego) w związku z pojedynczymi lub systemowymi nieprawidłowościami stwierdzonymi w operacjach lub programach operacyjnych. Państwo członkowskie przy dokonywaniu korekty bierze pod uwagę charakter i wagę nieprawidłowości oraz straty finansowe poniesione przez fundusze.
Nieprawidłowość zaś według art. 2 pkt 7 rozporządzenia nr 1083/2006 to jakiekolwiek naruszenie przepisu prawa wspólnotowego wynikające z działania lub zaniechania podmiotu gospodarczego, które powoduje lub mogłoby spowodować szkodę w budżecie ogólnym Unii Europejskiej w drodze finansowania nieuzasadnionego wydatku z budżetu ogólnego (por. wyrok NSA z 9 lipca 2014 r. sygn. akt II GSK 896/13).
Należy podkreślić, że podstawą prawną dokonywania korekt jest przepis art. 26 ust. 1 pkt 15a ustawy o zasadach prowadzenia polityki rozwoju, a procedurą odzyskiwania środków regulują przepisy ustawy o finansach publicznych. Przepisy te uwzględniają "miarkowanie" wysokości korekty finansowej wynikający z art. 98 ust. 2 rozporządzenia 1083/2006, poprzez zastosowanie "Taryfikatora" ze zróżnicowanymi stawkami w zależności od charakteru naruszenia i w sytuacji, gdy w trakcie realizacji projektu dojdzie do powstania nieprawidłowości, dotyczącej naruszenia przepisów, w celu dokonania miarkowania jej skutków ma zastosowanie "Taryfikator", który sam w sobie uwzględnia charakter i wagę nieprawidłowości.
Skarżący w skardze kasacyjnej odwołuję się do faktu rozwiązania umowy z wykonawcą wybranym w zakwestionowanym postępowaniu i zarzuca, że ani organy ani Sąd nie odniósł się do tej okoliczności. Stanowisko to nie znajduje aprobaty w zgromadzonym materiale jak również w jego ocenie. Organy wskazują, że korekta 25% została wymierzona od poniesionych wydatków przedstawionych we wnioskach o płatność, a nie od całej kwoty przewidzianej w budżecie projektu na to zamówienie. Okoliczność tą prawidłowo podzielił również Sąd I instancji.
Wobec tego NSA podziela stanowisko Sądu I instancji, że zaszły podstawy do określenia przypadającej do zwrotu kwoty dofinansowania, zgodnie z art. 207 ust. 1 pkt 2 i art. 207 ust. 9 u.f.p. Skarżący poprzez umieszczenie powyższych warunków naruszyła bowiem postanowienia umowy, jak również Wytycznych, a więc doszło do naruszenia procedur, o których mowa w art. 184 ust. 1 u.f.p., co uzasadniało prawidłowość wydanych decyzji, zaakceptowanych przez WSA.
W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.
O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.