Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 4 kwietnia 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 2596/17, oddalił skargę ["A."] S.A. z siedzibą w W. na decyzję Ministra Energii z [...] października 2017 r. w przedmiocie uchylenia decyzji określającej wysokość zobowiązania w opłacie zapasowej i umorzenia postępowania.
W skardze kasacyjnej wniesionej od powyższego wyroku w imieniu ["A."] S.A. z siedzibą w W., na podstawie art. 173 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2012.270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) zaskarżono wyrok w całości zarzucając w oparciu o art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie następujących przepisów prawa materialnego:
- 1. art. 21 b ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 6 ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym (t.j. Dz.U.2016.1899 ze zm., dalej: ustawa o zapasach) poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że suma wielkości przywozu paliw pomniejszona o ilość paliw przeznaczonych na międzynarodowy bunkier morski nie może w skali jednego miesiąca stanowić wartości ujemnej;
- 2. art. 21 b ust. 2 w związku z art. 5 ust. 6 ustawy o zapasach poprzez błędną wykładnię, a przez to nieuzasadnione przyjęcie, iż w sytuacji przywozu paliw na terytorium Polski, który będzie równy lub mniejszy niż zastosowane pomniejszenie, to powstanie obowiązek uiszczenia opłaty zapasowej, ale z uwagi na dokonane pomniejszenie będzie on wynosił zero pomimo, iż faktycznie będzie to kwota ujemna;
- 3. art. 21 b ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 6 ustawy o zapasach poprzez niewłaściwe zastosowanie, i przyjęcie, że opłata zapasowa należy się również od przywozu paliw przeznaczonych na międzynarodowy bunkier morski;
- 4. art. 3 ust. 2 Dyrektywy Rady nakładającej na państwa członkowskie obowiązek utrzymania minimalnych zapasów ropy naftowej lub produktów ropopochodnych 2009/119 z dnia 14 września 2009 r. (dalej: Dyrektywa 2009/119/WE) oraz załącznika nr 2 do ww. dyrektywy, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i uwzględnienie międzynarodowego bunkru morskiego do obliczeń wielkości zużycia krajowego wyrażonego w ekwiwalencie ropy naftowej w poprzedzającym roku kalendarzowym, a tym samym do obliczenia obowiązkowej ilości zapasów przy uwzględnieniu dostaw na międzynarodowy bunkier morski - zarzut dotyczy nieprawidłowej implementacji Dyrektywy do prawa krajowego, wskutek czego w polskim porządku prawnym międzynarodowy bunkier morski jest de facto i de iure uwzględniany przy tworzeniu zapasów obowiązkowych i naliczaniu opłaty zapasowej, pomimo iż w myśl przepisów Dyrektywy winien on być wyłączony;
- 5. art. 4 ust. 1 Dyrektywy 2009/119/WE oraz załącznika nr 3 do ww. dyrektywy, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu i uwzględnienie międzynarodowego bunkru morskiego do obliczeń poziomu przechowywanych zapasów- zarzut dotyczy nieprawidłowej implementacji Dyrektywy do prawa krajowego, wskutek czego w polskim porządku prawnym międzynarodowy bunkier morski jest de facto i de iure uwzględniany przy tworzeniu zapasów obowiązkowych i naliczaniu opłaty zapasowej, pomimo iż w myśl przepisów Dyrektywy winien on być wyłączony.
Dodatkowo w skardze kasacyjnej podniesiono zarzut naruszenia przepisów postępowania, a mianowicie:
- 6. art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. w zw. z art. 3 i art. 4 Dyrektywy 2009/119/WE przez uznanie, że art. 21 b ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 6 ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym, wdraża nieprawidłowo wskazany przepis ww. dyrektywy;
- 7. art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 288 TFUE przez niedokonanie analizy procedur nadzoru nad prawidłowością wdrażania prawa unijnego do krajowego porządku prawnego oraz przesłanki bezpośredniej skuteczności art. 3 ust. 4 i art. 4 ust.1 wraz z załącznikami I, II i III ww. dyrektywy horyzontalnej, a także niesprecyzowanie rezultatu dyrektywy.
W skardze kasacyjnej wniesiono o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, ewentualnie w razie uznania, że istota sprawy jest wystarczająco wyjaśniona, na podstawie art. 176 w zw. z art. 188 p.p.s.a. o uwzględnienie skargi kasacyjnej i rozpoznanie skargi, na podstawie art. 203 p.p.s.a. o zwrot kosztów postępowania kasacyjnego oraz na podstawie art. 205 p.p.s.a. o zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Energii wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., który stanowi, że uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny odstąpił od przedstawienia stanu sprawy, ograniczając uzasadnienie do rozważań mających znaczenie dla oceny zarzutów postawionych w skardze kasacyjnej.
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Jak wynika z uzasadnienia wyroku Sądu pierwszej instancji oraz zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej i ich uzasadnienia, istota rozpoznawanej sprawy sprowadza się do oceny dokonanej przez organy wykładni art. 21 b ust. 2 i art. 5 ust. 6 ustawy o zapasach w zakresie ustalenia prawidłowego sposobu obliczania opłaty zapasowej (art. 21 b ust.
2) w przypadku handlowca, którym jest skarżąca kasacyjnie spółka, przeznaczającego paliwo na międzynarodowy bunkier morski (art. 5 ust. 6). W szczególności spór dotyczy wyliczenia tej opłaty w sytuacji, gdy przeznaczenie paliwa na bunkier morski nie nastąpiło w tym samym miesiącu, w którym dokonany został jego przywóz. Zdaniem skarżącej kasacyjnie spółki, w takiej sytuacji możliwe jest, że wysokość obliczonej opłaty zapasowej będzie miała wartość ujemną, co powinno skutkować zwrotem tak wyliczonej opłaty na rzecz handlowca przeznaczającego paliwo na bunkier morski. Zdaniem natomiast organów powołane przepisy nie stwarzają takiej możliwości.
W związku z tak zarysowaną osią sporu należy zauważyć, że wykładnia regulujących tę kwestię przepisów art. 21 b ust. 2 i art. 5 ust. 6 ustawy o zapasach w odniesieniu do opisanej wyżej sytuacji i w odniesieniu do tej samej spółki, była już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego, który wyrokiem z 26 października 2018 r., sygn. akt II GSK 3781/16, oddalił skargę kasacyjną tej spółki od wyroku WSA w Warszawie z 9 lutego 2016 r. sygn. akt VI SA/Wa 2524/15 w przedmiocie pisemnej interpretacji przepisów dotyczących opłaty zapasowej. Podkreślenia wymaga, że dokonana w tamtym postępowaniu pisemna interpretacja była, z mocy art. 10a ust. 3 ustawy z 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej, wiążąca dla organów administracji publicznej orzekających w niniejszej sprawie, a moc wiążąca wydanych w tamtej sprawie wyroków wynika z art. 170 p.p.s.a., który stanowi, że orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby.
Przechodząc do oceny zarzutów zawartych w skardze kasacyjnej należy zauważyć, że ustawa o zapasach wprowadza obligatoryjny wymóg utrzymywania zapasów ropy naftowej i produktów naftowych, określając te zapasy jako "zapasy interwencyjne". Na zapasy interwencyjne, zgodnie z art. 3 ust. 2 pkt 1 i 2 ustawy o zapasach składają się: 1. zapasy obowiązkowe ropy naftowej lub paliw, tworzone i utrzymywane przez producentów i handlowców, 2. zapasy agencyjne ropy naftowej i paliw, tworzone i utrzymywane przez Rządową Agencję Rezerw Strategicznych.
Art. 5 ust. 1 ustawy o zapasach nakłada na producentów i handlowców obowiązek tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw. Sposób wyliczenia wielkości zapasów obowiązkowych został określony w art. 5 ust.3 i ust. 3a-3l tej ustawy. Z przepisów tych wynika, że obliczając wielkość zapasów, którą producent lub handlowiec jest obowiązany tworzyć i utrzymywać w danym roku kalendarzowym, uwzględnia się: 1. wielkość produkcji paliw lub przywozu ropy naftowej lub paliw w poprzednim roku kalendarzowym, 2. ilości ropy naftowej lub paliw, o które pomniejsza wielkość produkcji paliw lub przywozu ropy naftowej lub paliw w poprzednim roku na podstawie art. 5 ust. 6 ustawy o zapasach.
Jak stanowi art. 21b ust. 1 ustawy o zapasach, koszty tworzenia i finansowania zapasów agencyjnych (tworzonych i utrzymywanych przez Agencję) ponoszą producenci i handlowcy uiszczając opłatę zapasową. Producenci lub handlowcy obliczając należną opłatę zapasową uwzględniają: 1) sumę wielkości przywozu lub produkcji paliw w danym miesiącu kalendarzowym, 2) ilości paliw pomniejszające wielkość produkcji lub przywozu paliw na podstawie art. 5 ust. 6 ustawy o zapasach w danym miesiącu kalendarzowym.
Wysokość opłaty zapasowej dla paliw z wyłączeniem gazu płynnego (LPG) oblicza się na podstawie art. 21b ust. 2 ustawy o zapasach według wzoru: "Oz = (Wh lub Wpr) × U, gdzie poszczególne symbole oznaczają: Oz- opłatę zapasową dla paliw z wyłączeniem gazu płynnego (LPG); Wh- sumę wielkości przywozu paliw z wyłączeniem gazu płynnego (LPG) dokonanego w danym miesiącu kalendarzowym, pomniejszoną o ilości wymienione w art. 5 ust. 6 w danym miesiącu kalendarzowym wyrażoną w jednostkach wagowych, z uwzględnieniem współczynników określonych w obwieszczeniu wydanym na podstawie art. 4 pkt 3, przeliczoną na ekwiwalent ropy naftowej przez pomnożenie jej przez współczynnik 1,065; Wpr- wielkość produkcji paliw z wyłączeniem gazu płynnego (LPG) w danym miesiącu kalendarzowym, pomniejszoną o ilości wymienione w art. 5 ust. 6 w danym miesiącu kalendarzowym, wyrażoną w jednostkach wagowych, z uwzględnieniem współczynników określonych w obwieszczeniu wydanym na podstawie art. 4 pkt 3, przeliczoną na ekwiwalent ropy naftowej przez pomnożenie jej przez współczynnik 1,065; U- stawkę opłaty za tonę ekwiwalentu ropy naftowej określoną w przepisach wydanych na podstawie ust. 9."
Wysokość opłaty zapasowej uregulowana w podanym wyżej wzorze, uzależniona jest od ilości przywiezionych lub wyprodukowanych paliw, pomniejszonej o ilości wymienione w art. 5 ust. 6 ustawy o zapasach (wśród których to pomniejszeń w pkt 2 wyszczególniono paliwa przeznaczone na międzynarodowy bunkier morski). Zarówno ilość przywiezionych lub wyprodukowanych paliw jak i ilość pomniejszeń uwzględnia się za okres danego miesiąca kalendarzowego, co wynika wprost z opisu symbolów Wh i Wpr.
Jak wynika z przytoczonych wyżej przepisów, ustawodawca zdecydował się na odrębne uregulowanie obu obowiązków nałożonych na producentów i handlowców (art. 5 - obowiązek tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych, art. 21b - obowiązek uiszczania opłaty zapasowej), określając inne wzory na obliczenie wymaganej wielkości zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw oraz wymaganej opłaty zapasowej. Z wzorów tych wynika, że wyliczania wielkości zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw dokonuje się w oparciu o wielkość przywozu lub wyprodukowanych paliw oraz pomniejszeń w roku kalendarzowym, natomiast wyliczenia opłaty zapasowej dokonuje się w oparciu o wielkość przywozu lub wyprodukowanych paliw oraz pomniejszeń w danym miesiącu.
Przytoczone wyżej regulacje ustawy o zapasach w zakresie zasad tworzenia i utrzymywania zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw oraz w zakresie wyliczania i uiszczania opłaty zapasowej są całkowicie jasne i jednoznaczne. Jednoznaczne uregulowania zawarte w art. 21b ust.2 nie pozwalają, wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie spółki, na przyjęcie przy obliczaniu wymaganej opłaty zapasowej okresu dłuższego niż jeden miesiąc, a do tego w istocie zmierza postulat uwzględnienia przy obliczaniu tej opłaty pomniejszeń dokonywanych w kolejnych miesiącach. Jakkolwiek iloczyn, obliczony na podstawie wzoru matematycznego zawartego w art. 21b ust. 2 ustawy o zapasach może teoretycznie mieć w danym miesiącu wartość ujemną, to jednak brak jest w obowiązujących przepisach podstaw do dokonywania w takiej sytuacji zwrotu na rzecz producenta lub handlowca opłaty zapasowej. Art. 21b ust. 1 ustawy o zapasach stanowi, że "koszty tworzenia i finansowania zapasów agencyjnych ponoszą producenci i handlowcy, uiszczając opłatę zapasową", zaś zgodnie z art. 21b ust. 12 tej ustawy "producenci i handlowcy są obowiązani wpłacać opłatę zapasową w terminie do ostatniego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym nastąpiła produkcja lub przywóz paliw, na rachunek Funduszu." Brzmienie art. 21b ust.2 oraz art. 5 ust. 6 ustawy o zapasach (wskazanych w skardze kasacyjnej jako błędnie zinterpretowane), nie pozwala na taką interpretację tych przepisów, która umożliwiałaby przy obliczaniu wysokości opłaty zapasowej dokonywanie pomniejszeń ilości paliwa następujących w innych miesiącach niż te, w których nastąpił jego przywóz (produkcja). Ponadto ani te przepisy ani jakiekolwiek inne przepisy zawarte w ustawie o zapasach, nie pozwalają na dokonywanie zwrotu opłaty zapasowej na rzecz producenta lub handlowca.
Należy podkreślić, że przedstawione wyżej rezultaty wykładni językowej art. 21b ust. 2 w zw. art. 5 ust. 6 ustawy o zapasach w zakresie sposobu obliczania opłaty zapasowej obciążającej handlowca przeznaczającego paliwo na międzynarodowy bunkier morski, nie mogą być skutecznie podważone przy zastosowaniu dyrektyw wykładni celowościowej bądź systemowej.
Odmienne uregulowania dotyczące zasad tworzenia i utrzymywania przez producentów i handlowców zapasów obowiązkowych ropy naftowej lub paliw oraz zasad wyliczania i uiszczania opłaty zapasowej nie pozostaje w sprzeczności z założeniami istniejącego w Polsce systemu bezpieczeństwa paliwowego i jego celami. Celem zapasów interwencyjnych, w tym zapasów obowiązkowych, jest zapewnienie zaopatrzenia w ropę naftową i produkty naftowe w sytuacji wystąpienia zakłóceń w ich dostawach na rynek krajowy oraz wypełnianie zobowiązań międzynarodowych (art. 3 ust. 1 ustawy o zapasach).
Natomiast celem opłaty zapasowej jest wyłącznie sfinansowanie drugiej części zapasów interwencyjnych - tej która jest utrzymywana przez podmiot publiczny tj. Agencję. Obowiązek ponoszenia opłaty zapasowej nałożono na wszystkie podmioty, które dokonują przywozu paliw na terytorium RP bądź produkują paliwa, albowiem zarówno produkcja jak i przywóz zwiększają zobowiązania państwa członkowskiego w zakresie tworzenia i utrzymywania zapasów. Celem tej opłaty jest wyłącznie pokrycie kosztów tworzenia i finansowania zapasów agencyjnych, nie jest zaś celem zapewnienie odpowiedniej rentowności działalności producentów i handlowców.
Należy przy tym zauważyć, że zasady wyliczania wysokości opłaty zapasowej są jednakowe dla wszystkich producentów i handlowców, a zatem nie może być mowy o naruszeniu zasady równości czy też wolnej konkurencji. Zupełnie inną kwestią, która nie może podlegać ocenie organów, ani sądu administracyjnego, jest to, czy określony w art. 21b ust. 2 w zw. art. 5 ust. 6 sposób obliczania opłaty zapasowej jest odpowiedni z ekonomicznego punktu widzenia w przypadku handlowców prowadzących działalność polegającą na zaopatrywaniu międzynarodowego bunkra morskiego, a to wobec specyfiki tej działalności polegającej na tym, że przeznaczenie paliwa na bunkier morski nie zawsze następuje w tym samym miesiącu kalendarzowym, w którym nastąpił przywóz paliwa. Wprowadzenie w przypadku takich przedsiębiorców dłuższych niż miesięczne okresów dla wyliczenia opłaty zapasowej, może stanowić wyłącznie przedmiot wniosków de lege ferenda kierowanych do ustawodawcy.
Reasumując tę część rozważań należy stwierdzić, że Sąd pierwszej instancji dokonał prawidłowej wykładni językowej art. 21b ust. 2 w zw. art. 5 ust. 6 ustawy o zapasach w zakresie sposobu obliczania opłaty zapasowej przez handlowca przeznaczającego paliwo na międzynarodowy bunkier morski, której to wykładni nie podważają dyrektywy wykładni celowościowej. Co za tym idzie, zarzuty zawarte w punktach 1-3 petitum skargi kasacyjnej nie mogły być uznane za zasadne.
Nie zasługiwały na uwzględnienie również zarzuty sformułowane w punktach 4-5 petitum skargi kasacyjnej, mianowicie naruszenia art. 3 ust. 2 i załącznika nr 2 oraz art. 4 ust. 1 i załącznika nr 3 Dyrektywy 2009/119/WE, które to zarzuty dotyczyły nieprawidłowej implementacji Dyrektywy do prawa krajowego, a także powiązane z tymi zarzutami, zarzut zawarty w punkcie 6. petitum skargi kasacyjnej dotyczący uznania, że art. 21 b ust. 2 w zw. z art. 5 ust. 6 ustawy o zapasach, wdraża nieprawidłowo wskazane przepisy Dyrektywy oraz zarzut zawarty w punkcie 7. dotyczący naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. i art. 288 TFUE przez niedokonanie analizy procedur nadzoru nad prawidłowością wdrażania prawa unijnego do krajowego porządku prawnego.
W art. 1 dyrektywy 2009/119/WE (implementowanej ustawą z dnia 30 maja 2014 r. o zmianie ustawy o zapasach ropy naftowej, produktów naftowych i gazu ziemnego oraz zasadach postępowania w sytuacjach zagrożenia bezpieczeństwa paliwowego państwa i zakłóceń na rynku naftowym oraz niektórych innych ustaw - Dz. U. z 2014 r. poz. 900) określono jej cel, tj. zapewnienie wysokiego poziomu bezpieczeństwa zaopatrzenia w ropę naftową we Wspólnocie za pomocą niezawodnych i przejrzystych mechanizmów, opartych na solidarności między państwami członkowskimi, utrzymywanie minimalnych zapasów ropy naftowej lub produktów ropopochodnych oraz ustanowienie niezbędnych środków proceduralnych służących zaradzeniu poważnym zakłóceniom dostaw. Tak też został określony cel omawianej dyrektywy w pkt 2 i 3 Preambuły. Realizując ten cel w art. 3 ust. 1 tego aktu nałożono na państwa członkowskie obowiązek przyjęcia odpowiednich przepisów ustawowych, wykonawczych lub administracyjnych, w celu zapewnienia, najpóźniej do dnia 31 grudnia 2012 r., aby całkowite zapasy naftowe utrzymywane w każdym momencie we Wspólnocie na ich użytek odpowiadały co najmniej: 90 dniom średniego dziennego przywozu netto lub 61 dniom średniego dziennego zużycia krajowego, w zależności od tego, która wartość jest wyższa.
W art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/119/WE doprecyzowano pojęcia: "średniego dziennego przywozu netto" oraz "średniego dziennego zużycia krajowego". I tak: średni dzienny przywóz netto, który należy uwzględnić, jest obliczany na podstawie wielkości przywozu wyrażonego w ekwiwalencie ropy naftowej w poprzedzającym roku kalendarzowym, ustalonego zgodnie z metodą i procedurami określonymi w załączniku I (zdanie pierwsze). W powołanym załączniku nakazano nieuzwględnianie w tych obliczeniach międzynarodowego bunkra morskiego. Z kolei w zdaniu drugim art. 3 ust. 2 dyrektywy 2009/119/WE określono, że średnie dzienne zużycie krajowe, obliczane jest na podstawie zużycia krajowego wyrażonego w ekwiwalencie ropy naftowej w poprzedzającym roku kalendarzowym, ustalonego i obliczonego zgodnie z metodą i procedurami określonymi w załączniku II. W załączniku tym zaznaczono, że międzynarodowy bunkier morski nie jest uwzględniany przy obliczaniu wielkości przywozu produktów ropopochodnych.
Natomiast w art. 4 ust. 1 dyrektywa 2009/119/WE wskazuje, że poziom przechowywanych zapasów obliczany jest zgodnie z metodami określonymi w załączniku III. W odniesieniu do obliczania poziomu zapasów dla każdej kategorii produktów przechowywanych na mocy art. 9 (zapasy specjalne, które powinny odpowiadać faktycznemu zapotrzebowaniu w przypadku wystąpienia kryzysu w myśl pkt 15 Preambuły do tego aktu) metody te mają zastosowanie wyłącznie do produktów należących do danej kategorii. Do obliczeń dokonywanych w oparciu o załącznik III nie uwzględnia się zapasów produktów ropopochodnych wykorzystywanych na potrzeby międzynarodowego bunkra morskiego.
Jak wynika z powołanych w skardze kasacyjnej i przytoczonych wyżej uregulowań dyrektywy 2009/119/WE dotyczą one zasad ustalania poziomu wymaganych zapasów ropy naftowej lub paliw. Z porównania regulujących tę kwestię przepisów zawartych w ustawie o zapasach, w brzmieniu nadanym powołaną wyżej ustawą zmieniająca z dnia 30 maja 2014 r. wynika, że reguły określone w dyrektywie 2009/119/WE zostały wdrożone do polskiego porządku prawnego. Dyrektywa określając obowiązki państw członkowskich w zakresie zapasów, nie określiła w jaki sposób, ani kogo państwa członkowskie mają obciążyć ciężarem tworzenia zapasów. Dyrektywa nie reguluje w ogóle obowiązków przedsiębiorców ani w zakresie tworzenia zapasów interwencyjnych, ani w zakresie ponoszenia przez przedsiębiorców kosztów zapasów agencyjnych, co następuje poprzez uiszczanie opłaty zapasowej.
Zgodnie z art. 288 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej, każda dyrektywa wiąże państwo członkowskie, do którego jest kierowana, w odniesieniu do rezultatu, który ma być osiągnięty, pozostawia jednak państwom swobodę wyboru formy i środków. Tylko w przypadku, gdy przepisy dyrektywy, jeżeli chodzi o ich treść, są bezwarunkowe i dostatecznie precyzyjne, w sytuacji braku jej implementacji lub niewłaściwej implementacji w określonym terminie do krajowego systemu prawnego, obywatel może się powoływać na jej postanowienia przeciwko jakimkolwiek przepisom prawa krajowego, które są sprzeczne z dyrektywą, lub w takim zakresie, w jakim przepisy dyrektywy określają, jakich praw jednostki mogą dochodzić od państwa (por. wyrok ETS z 19 stycznia 1982 r. w sprawie C-8/81 Ursula Becker przeciwko Finanzamt Munster-Innenstadt).
Skoro zatem dyrektywa 2009/119/WE nie określa uprawnień czy obowiązków przedsiębiorców w zakresie zapasów interwencyjnych, ani też w zakresie opłat związanych z tworzeniem i utrzymywaniem zapasów, pozostawiając państwom członkowskim swobodę w zakresie określenia sposobu finansowania tych zapasów, to skarżąca kasacyjnie spółka nie może skutecznie wywodzić z przepisów dyrektywy uprawnienia do pomniejszenia podstawy obliczania opłaty zapasowej o paliwa przeznaczone na międzynarodowy bunkier morski w okresie dłuższym niż jeden miesiąc. Nie może być mowy o wadliwej implementacji dyrektywy, skoro w tym zakresie nie przyznaje ona przedsiębiorcom żadnych uprawnień, ani też nie nakazuje państwom członkowskim, by obowiązki w zakresie tworzenia i utrzymywania zapasów oraz związanych z tym kosztów, nakładane były na przedsiębiorców w jakiś określony sposób. Dokonana w rozpoznawanej sprawie przez organy wykładnia przepisów ustawy o zapasach jest możliwa do zaakceptowania w świetle postanowień dyrektywy 2009/119/WE, a tym samym nie narusza zasady dokonywania wykładni prounijnej.
Z powyższych względów zarzuty sformułowane w punktach 4-7 petitum skargi kasacyjnej w zakresie odnoszącym się do wadliwej implementacji dyrektywy 2009/119/WE należało uznać za niezasadne.
W konsekwencji powyższego za pozbawiony usprawiedliwionych podstaw należało również uznać zarzut skargi kasacyjnej dotyczący naruszenia przepisu postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a. Przypomnieć należy, że przepis ten określa niezbędne elementy konstrukcyjne uzasadnienia wyroku, stanowiąc, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie wymienione elementy. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany w ramach zarzutu naruszenia przepisu art. 141 § 4 p.p.s.a. jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami, wynikającymi z powyższej normy prawnej, nie stwierdził naruszenia tego przepisu. Podkreślić przy tym należy, że nie można skutecznie kwestionować prawidłowości merytorycznej rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji zarzutem naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez który nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa.
Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna jako pozbawiona usprawiedliwionych podstaw podlega oddaleniu na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach postępowania kasacyjnego, na które złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika organu za sporządzenie odpowiedzi na skargę kasacyjną i udział w rozprawie, orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U.2018.265).