Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 20 maja 2014 r., sygn. akt II SA/Ol 282/14 Wojewódzki Sąd Administracyjny w O po rozpoznaniu sprawy ze skargi F Sp z o.o. w J (dalej: Spółka) na decyzję Dyrektora Izby Celnej w O z dnia [...] lutego 2014 r. o odmowie uchylenia ostatecznej decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2011 r. odmawiającej zmiany zezwolenia z [...] grudnia 2008 r. udzielonego Spółce na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa warmińsko-mazurskiego - uchylił zaskarżoną decyzję; orzekł o jej niewykonywaniu oraz o kosztach postępowania.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w tzw. postępowaniu zwykłym - decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. Dyrektor Izby Celnej w O, utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] maja 2011 r. o odmowie zmiany decyzji Dyrektora Izby Skarbowej w O z dnia [...] grudnia 2008 r. udzielonego Spółce na urządzanie gier na automatach o niskich wygranych na terenie województwa warmińsko- mazurskiego w zakresie zmiany lokalizacji trzech punktów gier. Decyzja z [...] lipca 2011 r. nie była zaskarżona do sądu administracyjnego.
Z kolei w tzw. postępowaniu nadzwyczajnym, Spółka wniosła o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww decyzją z dnia [...] lipca 2011 r.
Po wznowieniu postępowania, Dyrektor Izby Celnej w O (dalej: DIC), działając na podstawie art. 245 § 1 pkt 2, art. 244 § 1, art. 240 § 1 pkt 11 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (t.j. Dz.U. z 2012 r. poz. 749, ze zm., zwanej dalej: O.p.), decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. odmówił uchylenia powyższej decyzji z [...] lipca 2011 r.
Po rozpatrzeniu odwołania Spółki, Dyrektor Izby Celnej w O utrzymał w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. organ odwoławczy wyjaśnił, że zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o prawidłowo ustalony stan faktyczny oraz prawny. Podniósł, że spór w niniejszej sprawie związany jest z nadzwyczajnym trybem wzruszenia decyzji ostatecznej - wznowieniem postępowania, która to regulacja opiera się o przepisy art. 240 - 246 O.p. Nadto wskazał, że orzeczenie TSUE w połączonych sprawach C-213/11, C-214/11 i C-217/11 Fortuna i inni nie przesądziło ostatecznie o technicznym charakterze kwestionowanych przepisów przejściowych, pozostawiając rozstrzygnięcie w tym zakresie sądom krajowym, a istniejące regulacje nie mają istotnego wpływu na sprzedaż automatów do gier o niskich wygranych i nie powodują marginalizacji ich wykorzystania. Z tego też powodu organ stwierdził, że skarżone przepisy o grach hazardowych (art. 129 ust.2, art. 135 ust. 1 i art. 138 ust.
- 1) stanowią jedynie potencjalnie przepisy techniczne w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE.
Na powyższą decyzję spółka złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w O (WSA), zarzucając naruszenie art. 135 ust. 2 u.g.h., nieobowiązującego w związku z brakiem notyfikacji tego przepisu technicznego, co – w ocenie spółki – potwierdzają uwagi Komisji Europejskiej z dnia 5 września 2011 r. oraz wyrok TSUE z dnia 19 lipca 2012 r.
Sąd I instancji uznał, że skarga okazała się zasadna z innych przyczyn niż w niej podano. Uchylając zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012r. poz.270, dalej: p.p.s.a.) WSA stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego w oparciu o art. 240 § 1 pkt 3 O.p. W myśl tego przepisu, w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ podatkowy, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 130 -132.
Sąd I instancji wskazał, że decyzja wydana w tzw. postępowaniu zwykłym, tj. decyzja DIC z dnia [...] lipca 2011 r., - została wydana z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej przez Zastępcę Dyrektora - Pana J K. Także decyzja z dnia [...] lutego 2014 r. wydana w wyniku wznowienia postępowania, utrzymująca w mocy decyzję tego organu z dnia [...] listopada 2013 r. odmawiającą uchylenia decyzji z dnia 22 lipca 2011 r. została podpisana z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej przez Zastępcę Dyrektora – Pana J K. Zdaniem WSA w O, skoro obie wskazane decyzje zostały wydane przez tego samego pracownika organu, stanowi to naruszenie cytowanych wyżej przepisów.
W ocenie Sądu I instancji, Pan J K podlegał bowiem na podstawie art. 130 § 1 pkt 6 O.p. wyłączeniu od udziału we wznowionym postępowaniu, w którym rozstrzygano, czy wydana przez niego decyzja z dnia 22 lipca 2011 r. o odmowie zmiany decyzji (zezwolenia) w zakresie lokalizacji punków gier na automatach o niskich wygranych jest zgodna z prawem. Według Sądu I instancji, wydając decyzję z dnia [...] lutego 2014 r. organ naruszył art. 130 § 1 pkt 6 O.p. w sposób dający podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, gdyż decyzja ta została wydana przez pracownika, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 130 - 132 O.p. Takie naruszenie prawa, stosownie do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. b) w związku z art. 135 p.p.s.a. spowodowały konieczność wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji.
W tym stanie rzeczy Sąd I instancji nie przeprowadził oceny legalności zaskarżonej decyzji pod względem merytorycznym uznając, że jest to przedwczesne na obecnym etapie postępowania. Formułując zalecenia, co do dalszego postępowania WSA wskazał, że organ ma obowiązek ponownie rozpoznać sprawę z pominięciem pracownika, który wydał decyzje w postępowaniu zwyczajnym.
W skardze kasacyjnej wniesionej od całości wyroku Dyrektor Izby Celnej w O zarzucił Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy - art. 145 § 1 lit. b) p.p.s.a. w zw. z art. 135 p.p.s.a., przez przyjęcie, że art. 130 § 1 pkt 6 O.p. ma zastosowanie także w przypadku, gdy w postępowaniu wszczętym na skutek wniosku o wznowienie postępowania brał udział pracownik, który brał udział w wydaniu decyzji w postępowaniu, którego dotyczył wniosek o wznowienie postępowania. Innymi słowy, jak podaje DIC - że podstawa wznowienia postępowania na podstawie art. 240 § 1pkt 3 O.p. dotyczy także sytuacji, gdy decyzja o odmowie wznowienia postępowania została wydana także przez pracownika organu, który brał w wydaniu decyzji w postępowaniu zwykłym, którego dotyczy wniosek, a użyty w art. 130§1 pkt 6 O.p. termin "zaskarżonej decyzji" odnosi się nie tylko do zaskarżenia w trybie zwykłym (odwołanie, wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy), ale także do trybów nadzwyczajnych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono argumentację na poparcie zarzutów postawionych w jej petitum. Wnoszący skargę kasacyjną m.in. zakwestionował zasadność powołania się przez Sąd I instancji na uchwałę składu siedmiu sędziów NSA z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt II GPS 4/12 oraz na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 grudnia 2008 r. sygn. akt P57/07, gdyż zdaniem skarżącego kasacyjnie organu, odnoszą się one do zupełnie innych kwestii i nie można ich wprost odnieść do przewidzianych prawem środków nadzwyczajnych służących wzruszeniu decyzji ostatecznych.
Dyrektor Izby Celnej wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Spółka F nie skorzystała z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej chyba, że zachodzą przesłanki nieważności postępowania sądowego, wymienione w § 2 tego artykułu. Takich jednak przesłanek w niniejszej sprawie nie stwierdzono.
Skarga kasacyjna Dyrektora Izby Celnej w O nie zasługuje na uwzględnienie.
Na wstępie należy zwrócić uwagę, że w skardze kasacyjnej nie są kwestionowane okoliczności faktyczne rozpoznanej sprawy, które Sąd I instancji przyjął za podstawę wyrokowania. Przypomnieć zatem trzeba, że zgodnie z tymi ustaleniami, wydaną w drugiej instancji w trybie zwykłym decyzję ostateczną Dyrektora Izby Celnej w O z dnia 22 lipca 2011 r. w przedmiocie odmowy zmiany decyzji (zezwolenia) w zakresie lokalizacji punków gier na automatach o niskich wygranych podpisał J K– zastępca Dyrektora Izby Celnej w O i zarazem pracownik działający z upoważnienia dyrektora tej Izby jako organu celnego. Ta sama osoba, działając w tym samym charakterze, podpisała również w postępowaniu nadzwyczajnym decyzję Dyrektora Izby Celnej W O z dnia [...] lutego 2014 r., wydaną w drugiej instancji w tym właśnie postępowaniu, którą odmówiono uchylenia decyzji z dnia [...] lipca 2011 r.
Ten stan faktyczny oznaczał dla Sądu I instancji wydanie decyzji z dnia [...] lutego 2014 r. z naruszeniem art. 130 § 1 pkt 6 O.p. dającym podstawę do wznowienia postępowania na podstawie art. 240 § 1 pkt 3 O.p.
Z kolei według stanowiska skarżącego kasacyjnie Dyrektora Izby Celnej, przepis art. 130 § 1 pkt 6 O.p. nie obejmuje przypadku tu opisanego, gdyż odnosi się on tylko do danego postępowania w ramach realizowanej w nim kontroli instancyjnej. Nie ustanawia natomiast wymogu wyłączenia pracownika od udziału w odrębnym postępowaniu (nadzwyczajnym) prowadzonym poza kontrolą instancyjną, czyli najpierw biorącego udział w wydaniu decyzji w trybie zwykłym, a następnie biorącego udział w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego wydaniem takiej decyzji.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, stanowisko Sądu I instancji odnośnie do oceny czy w postępowaniu w sprawie wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną znajduje zastosowanie art. 130 § 1 pkt 6 O.p. postrzegany nie instancyjnie, lecz w relacji tego postępowania z postępowaniem w sprawie zakończonej tą decyzją ostateczną, jest prawidłowe. Trafnie bowiem Sąd ten przyjął, że w tej sprawie (prowadzonej w trybie nadzwyczajnym) Dyrektor Izby Celnej powinien był respektować wymogi wynikające z art. 130 § 1 pkt 6 O.p.
Naczelny Sąd Administracyjny podzielił przywołane w zaskarżonym wyroku zasadnicze powody, które przemawiały za koniecznością stosowania art. 130 § 1 pkt 6 O.p. w szerszym zakresie niż rozumianym wyłącznie, jako wymóg skierowany do kontroli instancyjnej w ramach danego postępowania (zwykłego lub nadzwyczajnego). Powtarzanie tych motywów, jasno wyartykułowanych w motywach zaskarżonego wyroku i przytoczonych we wstępnej części niniejszego uzasadnienia, nie jest w tym miejscu niezbędne. Z kolei orzeczenia, do których nawiązał WSA w O (uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie o sygn. akt II GPS 4/12 oraz wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt P 57/07) należy traktować przede wszystkim, jako przybliżające istotę i cel, jakim służy instytucja wyłączenia danej osoby z określonej sfery działania. W tym kontekście warto w tym miejscu dodatkowo przywołać wyrok Trybunału Konstytucyjnego w sprawie o sygn. akt SK 6/07, gdzie Trybunał wyraźnie i celnie wskazuje na szereg zależności, jakie występują między postępowaniem nadzwyczajnym prowadzonym w trybie wznowienia postępowania administracyjnego, a zwykłym postępowaniem administracyjnym w aspekcie kontroli sądowej decyzji wydanych w każdym z tych postępowań (zob. pkt 3.2. wyroku z dnia 14 października 2008 r., sygn. akt SK 6/07).
Odnosząc się natomiast do argumentów zaprezentowanych w uzasadnieniu skargi kasacyjnej należy wskazać, że na poziomie czysto formalnym (procesowym) trudno polemizować ze stanowiskiem skarżącego kasacyjnie organu, że sprawa załatwiana w postępowaniu zwykłym nie jest tożsama ze sprawą załatwianą w postępowaniu nadzwyczajnym. Ich przedmiot, a w ślad za tym zakres orzekania przez organ jest więc inny. Tym niemniej, nie można zapominać o tym, że wznowienie postępowania może doprowadzić do uchylenia decyzji z trybu zwykłego i merytorycznego ponownego załatwienia sprawy. Oznacza to, że w ramach postępowania w sprawie po wznowieniu postępowania ocenia się szeroko rozumiane elementy tkwiące w decyzji trybu zwykłego. W związku z zakresem tej właśnie oceny uznać należy, że nie powinna jej dokonywać ta sama osoba, która wydała decyzję w trybie zwykłym. Osoba taka nie powinna brać udziału w kontrolowaniu prawidłowości decyzji, uprzednio przez nią podpisanej, i to pod kątem ewentualnie oceny naruszeń mających w niej tkwić.
Osoba taka potencjalnie miałaby bowiem stwierdzać, że niejako dopuściła się tych naruszeń, co z istoty swojej wywołuje uzasadnione wątpliwości co do jej bezstronności i właściwego standardu obiektywizmu. Tymczasem, co wypada podkreślić, bezstronność stanowi gwarancję rządów prawa i utrwala zaufanie społeczeństwa do organów Państwa.
Należy dodać, że tożsamy pogląd w odniesieniu do relacji postępowania zwykłego i wznowieniowego zajął Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 4 marca 2015 r. sygn. akt II GSK 347/14 (treść dostępna w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl/).
Mając na uwadze powyższe, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.