Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r., sygn. akt VIII SA/Wa 444/16, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu sprawy ze skargi E. S. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w W. z dnia [...] marca 2016 r., w przedmiocie kary z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry, oddalił skargę.
W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji przedstawił stan faktyczny sprawy, z którego wynikało, że w wyniku przeprowadzonej kontroli przez funkcjonariuszy Urzędu Celnego w R. w dniu [...] listopada 2015 r. w lokalu "[...]" w P. znajduje się włączony i gotowy do gry automat o nazwie HOT SPOT PLATINIUM nr [...]. W przedmiotowym lokalu działalność gospodarczą prowadziła skarżąca, która wydzierżawiła powierzchnię pod instalację urządzeń do gier. W czasie kontroli przeprowadzono eksperyment na przedmiotowym automacie, w celu sprawdzenia czy gry na tym urządzeniu mają charakter losowy, zabezpieczono automat oraz umowę najmu zawartą pomiędzy właścicielką lokalu a Spółką, na podstawie której zainstalowane zostało urządzenie rozrywkowe.
Mając na uwadze dokonane ustalenia Naczelnik Urzędu Celnego w R. decyzją z dnia [...] grudnia 2015 r. wymierzył skarżącej karę pieniężną za urządzanie gier poza kasynem, na powyższym automacie, w wysokości po 12 000 zł.
W wyniku odwołania skarżącej Dyrektor Izby Celnej w W. zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2016 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu podzielił ustalenia faktyczne i ich ocenę dokonaną przez organ I instancji, zgodnie z którą sporny automat jest automatem do gry w rozumieniu ustawy o grach hazardowych, bowiem spełniają przesłanki określone w jej art. 2 ust. 3, ust. 4 i ust.
5. Powyższe ustalenia stanowiły postawę do nałożenia na skarżącą kary pieniężnej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy o grach hazardowych. W ocenie organu E. S. jako prowadząca lokal, wynajęła część jego powierzchni pod instalację przedmiotowego urządzenia, udostępniła je do publicznego korzystania, zapewniła ciągłość gier a automat wstawiła do lokalu w celu zwiększenia jego atrakcyjności, zatem wyczerpała znamiona pojęcia urządzania gier na automacie, a skoro jest urządzającym gry losowe, poza lokalem kasyna, to zasadnym jest, nałożenie na nią kary pieniężnej.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wyrokiem z dnia 8 lutego 2017 r. przede wszystkim podkreślił, że związany jest uchwałą podjętą przez Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16, zgodnie z którą: "1. Art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.) nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz. Urz. UE. L z 1998 r. Nr 204, s. 37, ze zm.), którego projekt powinien być przekazany Komisji Europejskiej zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy tej dyrektywy i może stanowić podstawę wymierzenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów ustawy o grach hazardowych, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny - w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE - charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy.
2. Urządzający gry na automatach poza kasynem gry, bez względu na to, czy legitymuje się koncesją lub zezwoleniem - od 14 lipca 2011 r., także zgłoszeniem lub wymaganą rejestracją automatu lub urządzenia do gry - podlega karze pieniężnej, o której mowa w art. 89 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 612, ze zm.)". Zdaniem Sądu I instancji, w okolicznościach niniejszej sprawy organy celne prawidłowo oceniły, że skarżąca urządzała gry na ujawnionym w lokalu automacie. Jak sama przyznała automat wstawiła do lokalu w celu zwiększenia jego atrakcyjności. Zatem uznać należy, że niewątpliwie bezspornie ustalony stan faktyczny uprawniał organy celne do zastosowania przepisów ustawy o grach hazardowych i badania skontrolowanej działalności przez pryzmat przepisów tej ustawy i zastosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 oraz art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h.
W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, nie sposób nie dostrzec, że to skarżąca umożliwiła, poprzez wydzierżawienie części należącego do niej lokalu, zainstalowanie i eksploatację automatów do gier hazardowych, w tym automatu objętego niniejszym postępowaniem. W interesie skarżącej było umożliwienie funkcjonowania automatów, w tym zapewnianie im zasilania. To skarżąca oferowała w swoim lokalu gry na automatach w celu zwiększenia swoich dochodów i zajmowała się kontrolą pracy automatów, bez czego efektywna ich eksploatacja nie byłaby w ogóle możliwa. Czerpiąc zaś zyski z gier na ujawnionych w lokalu automatach, skarżąca stała się wraz ze Spółką, będącą dysponentem tego automatu, urządzającym gry.
Z uwagi na związanie oceną prawną, wyrażoną we wspomnianej już uchwale Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16, sąd pierwszej instancji za prawidłową uznał dokonaną przez organy celne kwalifikację deliktu popełnionego przez skarżącą do art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. (urządzanie gier na automacie poza kasynem gry). i w rezultacie wymierzenie skarżącej kary.
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku skarżąca wniosła o jego uchylenie w całości zaskarżonego wyroku oraz zaskarżonej decyzji jak oraz poprzedzającej ją decyzji organu i instancji i umorzenie postępowania w sprawie, oraz o zasadzenie kosztów postępowania.
Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a skarżąca wyrokowi zarzuciła:
- a) przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.; dalej: p.u.s.a.) w zw. z art. 3 § 3 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a. polegające na oddaleniu skargi mimo naruszenia przez organy przepisów art. 122, art. 180 § 1 i art. 187 § 1 Ordynacji podatkowej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy;
- b) prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. poprzez błędną wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie w sprawie polegające na przyjęciu, że skarżący jako osoba udostępniająca lokal jest urządzającym gry hazardowe w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. i podlega karze pieniężnej przewidzianej w tym przepisie.
W piśmie procesowym z dnia 6 listopada 2017 r. organ wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., a zatem w zakresie wyznaczonym w podstawach kasacyjnych przez stronę wnoszącą omawiany środek odwoławczy, z urzędu biorąc pod rozwagę tylko nieważność postępowania, której przesłanki w sposób enumeratywny wymienione zostały w art. 183 § 2 tej ustawy, a które w niniejszej sprawie nie występują. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę wnoszącą skargę kasacyjną naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W tym miejscu zauważyć trzeba, że tożsama z przedstawioną w skardze kasacyjnej argumentacja była już przedmiotem rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego w szeregu spraw, dotyczących wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry. Dotychczasowe stanowisko w tym zakresie zaprezentowane w wyrokach z dnia 12 czerwca 2019 r. sygn. akt II GSK 1119/17 i z dnia 27 czerwca 2019 r. o sygn. akt II GSK 1425/17 (dostępnych w internetowej bazie orzeczniczej) Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela.
Zarzuty skargi kasacyjnej obejmują zarówno błędną wykładnię przepisu prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w zakresie pojęcia urządzającego gry, oraz błędne zastosowanie tego przepisu do wadliwie - w ocenie skarżącej - ustalonego i zaakceptowanego przez Sąd stanu sprawy. Konstrukcja i treść zarzutów uzasadniają łączne ich rozpoznanie.
W pierwszej kolejności należy zatem ocenić prawidłowość odkodowania wskazanej normy prawa materialnego przez Sąd I instancji, celem wskazania okoliczności prawnie istotnych, a dopiero następnie - w przypadku uznania prawidłowości tego procesu - stwierdzić, czy norma ta została prawidłowo zastosowana do niewadliwie - z punktu widzenia zarzutów skargi kasacyjnej - poczynionych ustaleń faktycznych sprawy. I tak, prawnie doniosłą kwestią w świetle możliwości stosowania kary z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., jest ocena prawidłowości wykładni i zastosowania normy wynikającej z literalnego brzmienia treści tego przepisu, w zakresie zwrotu "urządzający gry". W kwestii przypisania skarżącej odpowiedzialności za urządzanie gier na automatach podkreślenia przede wszystkim wymaga, że stan prawny rozpatrywanej sprawy kształtują przepisy ustawy o grach hazardowych w brzmieniu poprzedzającym wejście w życie ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 88), która wprowadziła do art. 89 ust. 1 ustawy o grach hazardowych osobną podstawę do wymierzenia kary posiadaczowi lokalu, w którym znajdują się niezarejestrowane automaty do gier (art. 89 ust. 1 pkt 3 i 4).
Na gruncie omawianej regulacji w brzmieniu poprzedzającym wejście w życie wspomnianej nowelizacji Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie przyjmował, że sankcja z art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. może zostać nałożona na więcej niż jeden podmiot, w sytuacji gdy każdemu z nich można przypisać cechę "urządzającego gry" na tym samym automacie w tym samym miejscu i czasie. Wynika to z szerokiego zakresu definicji podmiotu "urządzającego gry na automatach" jaką należy przyjąć na potrzeby tego rodzaju postępowań. Wykładnia tego pojęcia, umożliwiająca nakładanie kar administracyjnych na więcej niż jeden podmiot, jest niezbędna jeżeli system kontroli i skuteczność przewidzianych przez ustawodawcę sankcji ma mieć realny charakter, zwłaszcza zaś jeżeli spojrzy się na to zagadnienie z perspektywy eliminowania sytuacji obejścia bądź nadużycia prawa przez podmioty uczestniczące w działalności hazardowej.
Nie do pogodzenia bowiem z zasadą skuteczności stanowionego prawa byłaby taka wykładnia przepisów ustawy hazardowej, która w istocie pozostawiałaby bez kontroli i sankcji np. sytuacje tworzenia pozorów urządzania gier na automatach przez jeden podmiot, a więc też jego nominalnej odpowiedzialności, podczas gdy w rzeczywistości gry na automacie urządzane byłyby również na rachunek innego podmiotu jako element wspólnego przedsięwzięcia. Przy ocenie, czy podmiot nie powinien zostać uznany za urządzającego gry na automacie niezbędne jest odwołanie się do wszystkich elementów stanu faktycznego (zob.: wyrok z dnia 9 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 2736/16, tak też wyrok z dnia 20 kwietnia 2017 r. sygn. akt II GSK 5233/16, CBOSA). Jak zatem przyjęto w orzecznictwie, przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w brzmieniu obowiązującym w sprawie, należy przyjąć szeroki zakres definicji podmiotu urządzającego gry.
Samo urządzanie gier hazardowych to z kolei ogół czynności i działań stanowiących zaplecze logistyczne dla umożliwienia realizowania w praktyce działalności w zakresie gier hazardowych, w szczególności: zorganizowanie i pozyskanie odpowiedniego miejsca na zamontowanie urządzeń, przystosowanie go do danego rodzaju działalności, umożliwienie dostępu do takiego miejsca nieograniczonej ilości graczy, utrzymywanie automatów w stanie stałej aktywności, umożliwiającym ich sprawne funkcjonowanie, wypłacanie wygranych, obsługa urządzeń, zatrudnienie i odpowiednie przeszkolenie personelu, zapewniające graczom możliwość uczestniczenia w grze.
Przy takiej wykładni, która zresztą nie jest kwestionowana skargą kasacyjną, należy uznać, że na etapie postępowania administracyjnego prawidłowo dokonano w sprawie niezbędnych ustaleń faktycznych oraz zastosowano przepisy art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, wbrew stanowisku strony skarżącej brak jest podstaw aby twierdzić, że w rozpatrywanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania w sposób, w jaki przedstawiono to w skardze kasacyjnej, zwłaszcza zaś, aby skutkiem zarzucanego ich naruszenia był istotny - w przedstawionym powyżej rozumieniu tego pojęcia - wpływ na wynik sprawy. Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania dowodowego nie podważają prawidłowości wnioskowania Sądu I instancji co do uznania skarżącej za urządzającego gry na automatach. Jej autor podniósł zarzuty naruszenia przepisów Ordynacji podatkowej dotyczących postępowania dowodowego (art. 122, art. 180 § 1 i art. 187 § 1), zaś w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że "organy nie wykazały, a z akt sprawy nie wynika, aby skarżąca rzeczywiście dokonywała bezpośrednich czynności faktycznych przy urządzeniach do gier", "nie wykazano również, aby zachodził bezpośredni związek między zyskiem, jaki przynosiły urządzenia oraz wysokością czynszu dzierżawy", "nie wskazano również (...), aby to skarżąca była inspiratorem wstawienia urządzeń do lokalu, była właścicielem automatów, zaprogramowała je lub też serwisowała Odnosząc się do tak postawionych zarzutów postępowania, trzeba zaznaczyć, że po pierwsze, z zasady prawdy obiektywnej - wyrażonej art. 122 O.p., a skonkretyzowanej w art. 187 § 1 tej ustawy – wynika, że spoczywający na organach obowiązek podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga uwzględnienia, jakie fakty - z punktu widzenia przepisów prawa materialnego, znajdujących zastosowanie w sprawie - mają znaczenie prawne.
Kwestia prawidłowej wykładni objętych podstawami skargi kasacyjnej przepisów prawa materialnego, pozostaje w ścisłym związku z oceną prawidłowości rozłożenia ciężaru dowodu w postępowaniu, w którym kontrolowana jest zasadność nałożonej kary pieniężnej. W tym względzie trzeba mieć na uwadze, że zgodnie z wyżej dokonaną wykładnią sankcja z art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. może zostać nałożona na więcej niż jeden podmiot, w sytuacji gdy każdemu z nich można przypisać cechę "urządzającego gry" na tym samym automacie w tym samym miejscu i czasie.
Po drugie, o skuteczności zarzutów opartych na podstawie z pkt 2 art. 174 p.p.s.a. nie decyduje każde uchybienie przepisów postępowania, lecz tylko i wyłącznie takie, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przywołanego przepisu, rozumieć należy bowiem istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego I instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy.
W pełni można się zgodzić z wywodami skarżącej kasacyjnie, że sam fakt zawarcia umowy dzierżawy powierzchni lokalu nie powoduje uznania, że wydzierżawiający jest "urządzającym gry" w rozumieniu powołanych przepisów. W rozpoznawanej sprawie jednakże Sąd I instancji - podzielając stanowisko organów co do tego, że skarżąca gry "urządzała" – nie oparł się wyłącznie na fakcie zawarcia przez skarżącą umowy dzierżawy. W pisemnych motywach wyroku WSA wskazał w szczególności, że skarżąca umownie przyjęła na siebie obowiązki zdecydowanie wykraczające poza obowiązki wynajmującego (wydzierżawiającego) wynikające z umowy najmu (dzierżawy).
Sąd I instancji dokładnie je przytoczył i trafnie stwierdził, że przyjęcie tych obowiązków stanowiło w istocie podjęcie czynności współurządzania gier na automatach poza kasynem gry. Istotnie treść umowy wskazuje, że dotyczy ona wspólnego przedsięwzięcia, a zatem aktywnego działania obu stron. Świadczy o tym zobowiązanie się skarżącej do m.in. zawiadamiania właściciela automatów o każdym przypadku awarii urządzeń, próbach ich niszczenia, włamania lub istotnego uszkodzenia, zobowiązanie do określonego zachowania w przypadku kontroli dotyczącej urządzeń przez pracowników, funkcjonariuszy lub urzędników, poufności w zakresie przychodów z działalności hazardowej. W tej sytuacji należy przyjąć, że w postępowaniu administracyjnym organ nie uchybił przepisom postępowania wyjaśniającego określonym w ustawie Ordynacja podatkowa. Zarzuty skargi kasacyjnej naruszenia w tym zakresie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z artykułami 122, art. 180 § 1 i art. 187 § 1 O.p. – mającymi odpowiednie zastosowanie w sprawie na mocy art. 8 u.g.h. – nie podważają skutecznie zaakceptowanych przez WSA poczynionych w toku postępowania administracyjnego ustaleń, co do uznania skarżącego za urządzającego gry na automatach.
Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie - jak wynika z jej akt - oraz treść uzasadnień kontrolowanych decyzji nie popierają twierdzeń, że regułom postępowania uchybiono. Zdaniem NSA Sąd I instancji trafnie również uznał, że ustalenia faktyczne w prawidłowo podciągnięto pod normę prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h.
Na koniec trzeba też wskazać, że naruszeniem art. 134 § 1 p.p.s.a. - w myśl którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie można skutecznie podważać należytego wyjaśnienia okoliczności sprawy, jak próbuje to czynić autor skargi kasacyjnej w zarzucie a). Zasadnie przyjmuje się, że przepis ten mógłby stanowić usprawiedliwioną podstawę kasacyjną w sytuacji, gdy sąd administracyjny I instancji - nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną - nie wyszedł poza ich granice, mimo że w danej sprawie powinien był to uczynić lub rozpoznając skargę dokonał oceny pod względem zgodności z prawem innej sprawy (w znaczeniu przedmiotowym i podmiotowym), niż sprawa rozstrzygnięta zaskarżonym aktem lub rozpoznał skargę z przekroczeniem granic danej sprawy lub nie rozpoznał istoty sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 12 października 2018 r. II GSK 3348/16).
Zarzut tego typu sformułowany w sprawie nie został. Z kolei zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. Brzmienie przytoczonego przepisu wskazuje, że o jego naruszeniu można mówić wyłącznie w sytuacji, gdyby sąd przekroczył zakres kontroli określony w § 1 (kontrola działalności administracyjnej, rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i sporów o właściwość). Tego typu uchybień Sądowi I instancji w rozpoznawanej sprawie jednak nie zarzucono. Fakt zaś, że strona nie zgadza się ze stanowiskiem Sądu I instancji nie uzasadnia zarzutu naruszenia art. 1 § 1 p.u.s.a. Prawidłowość oceny legalności zaskarżonego aktu nie może być natomiast podważana zarzutem naruszenia wskazanego przepisu (por. np. wyroki NSA: z dnia 19 września 2017 r. II OSK 2590/16, z dnia 13 września 2017r. I GSK 1914/15, z dnia 20 listopada 2014 r. II FSK 2795/12).
Podsumowując stwierdzić należy, że dokonana przez Sąd I instancji kontrola działalności administracji publicznej była prawidłowa, a podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty ocenić należało jako pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzeczono jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania kasacyjnego Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 204 pkt 1, art. 205 § 2 p.p.s.a. z w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. c) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a) i § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015 r., poz. 1804 ze zm.).