Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 27 kwietnia 2005 r. stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, ubezpieczenie zdrowotne, Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych oraz określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek powołując się na art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm., dalej u.s.u.s.) stwierdził, że sytuacja finansowa skarżącego jest trudna, jednak ze względu na to, iż jest w weku aktywności zawodowej, a zaległości przedawniają się z upływem 10 lat, jego sytuacja może ulec w tym czasie poprawie.
Decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r.
Pan M. G. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. prawo o postępowaniu przed sadami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) dalej p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. (tekst jedn. Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) kodeks postępowania administracyjnego dalej k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na to, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o właściwości.
Do zakresu działania Zakładu zgodnie z art. 68 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s. należy realizacja przepisów o ubezpieczeniach społecznych, w szczególności wymierzanie i pobieranie składek, prowadzenie rozliczeń z płatnikami. Zakład również zgodnie z art. 28 u.s.u.s. posiada kompetencje do umarzania w całości lub części należności z tytułu składek.
Art. 83 ust 1 precyzuje, że Zakład swoje kompetencje realizuje poprzez wydawanie decyzji. Od decyzji w zakresie ustalania wymiaru składek i ich poboru, przysługuje odwołanie do właściwego sądu na zasadach określonych w kodeksie postępowania cywilnego. Taka regulacja oznacza, że wszystkie sprawy podlegające kontroli sądów powszechnych z mocy art. 83 ust 2 u.s.u.s. są rozstrzygane przez Zakład tylko w jednej instancji.
Tryb zaskarżania decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek nie został uregulowany w u.s.u.s. Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że od tych decyzji nie przysługuje odwołanie do sądu. Nie oznacza to jednak, że strona pozbawiona jest prawa do rozpatrzenia jej sprawy przez II instancję. Sąd powołuje art. 78 Konstytucji RP stanowiący, że każda ze stron ma prawo do zaskarżania orzeczeń i decyzji wydanych w I instancji. Zgodnie z art. 123 u.s.u.s. który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych ustawą stosuje się przepisy k.p.a., chyba, że ustawa stanowi inaczej. Do postępowania w sprawach o umorzenie stosuje się art. 15 k.p.a. ustanawiający zasadę dwuinstancyjności postępowania. Zgodnie z art. 127 § 1 i 2 od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji, przy czym właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy.
Organy wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. zostały określone w art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Zdaniem Sądu, zgodnie z art. 66 ust 1 u.s.u.s. i art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne, czyli Minister Polityki Społecznej.
Możliwość wskazania na podstawie k.p.a. organu wyższej instancji w stosunku do ZUS wyklucza potrzebę stosowania art. 127 § 3 k.p.a. w sprawie umorzenia należności z tytułu składek.
W ocenie sądu organ nie wywiązał się z obowiązków nałożonych na niego na mocy art. 10 § 1 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie w należyty sposób stanu faktycznego, gdyż zebrany materiał dowodowy nie wykazał jednoznacznie, że opłacenie należności pozbawiłoby skarżącego i jego rodzinę możliwości zaspokajania potrzeb życiowych.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skargę kasacyjną oparł na podstawie naruszenia prawa materialnego:
- 1. art. 83 ust 4 u.s.u.s. poprzez jego błędną wykładnię polegającą na ustaleniu, że od decyzji ZUS w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek odwołanie rozpatruje Minister Polityki Społecznej, podczas gdy od decyzji tych służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do rozpoznania którego właściwy jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych;
Oparto skargę kasacyjną również na podstawie naruszenia przepisów postępowania, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 127 § 3 k.p.a., polegającego na przyjęciu, że od decyzji ZUS nie przysługuje środek odwoławczy, do którego rozpatrzenia właściwy byłby Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podczas gdy z treści art. 15 k.p.a. i art. 52 § 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. wywieść należy, że od decyzji ZUS przysługuje wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, do rozpoznania którego właściwy jest Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych,
- 2. art. 5 § 2 pkt 4 poprzez błędne przyjęcie, że ZUS nie jest organem administracji publicznej, podczas gdy z treści tego przepisu wynika, że organami administracji publicznej są również inne organy będące organami państwowymi, jeżeli rozstrzygają sprawy indywidualne w drodze decyzji administracyjnej,
- 3. art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy przepis ten stanowi, że ministrem, a zatem organem, od którego decyzji służy wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy (art 127 § 3) jest również kierownik urzędu państwowego załatwiającego sprawy o których mowa w art 1 pkt 1 i 4 k.p.a., czli Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych.
Skarżący wywodzi na podstawie art. 180 § 1 k.p.a., iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie mogą stanowić podstawy do określenia organu odwoławczego w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych, a zawsze ten organ będą określały przepisy odrębne. Taki przepis zawiera ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych, należy go jednak analizować wraz z ratyfikowaną przez Polskę w 2003 r. Konwencją MOP nr 102, w szczególności z art. 70 tejże Konwencji. Przepis ten udziela stronie możliwości odwołania się w razie odmowy lub sporu. Prawo to zostaje wyłączone w sytuacji gdy powołane są sądy ustanowione specjalnie dla załatwienia spraw związanych z zabezpieczeniem społecznym. Zdaniem więc organu wyłączony jest tryb administracyjny (do organu wyższego stopnia), gdy przysługuje prawo wniesienia sprawy do sądu.
W ocenie organu bezspornym jest, że zgodnie z art. 83 ust. 2 u.s.u.s. od decyzji Zakładu przysługuje odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych w przepisach k.p.c. W przypadku decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek –oraz decyzji w sprawach świadczeń wyjątkowych –odwołanie nie przysługuje, o czym mówi art. 83 ust.
4. Od wydanych w tym trybie decyzji przysługuje skarga do sądu administracyjnego wraz z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Należy więc zastosować art 52 § 1 i 2 p.p.s.a. Wniosek taki jest jedynym środkiem weryfikacji pierwszoinstancyjnej decyzji Zakładu, gdy nie przysługuje od niej odwołanie, gwarantowany przepisami art. 78 Konstytucji RP oraz art. 15 k.p.a.
Zatem stronie zanim skieruje skargę do sądu przysługuje wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy przez Prezesa ZUS. Organ stwierdza, że nie jest to wyjątkowe rozwiązanie, gdyż ustawa o systemie ubezpieczeń społecznych w kilku miejscach przyznaje Zakładowi prawo do działania z uprawnieniami organu nadzorczego (np. art. 83a-83c).
Odmienny wniosek do którego doszedł WSA, iż organem odwoławczym jest Minister Polityki Społecznej wynika zdaniem organu również z niewłaściwej interpretacji postanowień k.p.a.
W ocenie wnoszącego skargę kasacyjną, przepis art. 127 § 3 k.p.a. należy interpretować łącznie z art. 5 k.p.a. Sąd niesłusznie pominął w rozstrzygnięciu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a., zgodnie z którym przez ministra rozumie się kierowników centralnych administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra, a także kierowników innych równorzędnych urzędów państwowych załatwiających sprawy o których mowa w art. 1 pkt 1 i 4 k.p.a.
W związku z tym i na podstawie art. 66 i art. 73 ust. 1 u.s.u.s. skarżący wywodzi że Zakład jest organem administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. jako "inny organ państwowy" wymieniony w art. 1 pkt 2 k.p.a., a Prezes ZUS jest jego kierownikiem.
Zdaniem organu przy rozpatrywaniu sprawy należy także wziąć pod uwagę przepis art. 60 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Przepis ten ustanawia tryb odwoławczy który przez analogię można odnieść do art. 127 § 1 k.p.a. i jest wyłomem w zasadzie wg. której Zakład (Prezes) występuje odpowiednio do art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Dotyczy to sytuacji gdy Zakład (prezes) wydaje decyzję w sprawach cofnięcia upoważnienia do wystawiania zaświadczeń lekarskich – stronie wtedy przysługuje odwołanie do ministra.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego - wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej).
Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słuszne zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.
Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.
Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).
Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r.
W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.