Uzasadnienie
M. P. (nosząca po zawarciu małżeństwa nazwisko - T.) wystąpiła w dniu [...] marca 2001 r. do Okręgowej Rady Adwokackiej w P. o wpis na listę aplikantów adwokackich. Uchwałą podjętą na posiedzeniu w dniu [...] czerwca 2001 r. ORA w P. odmówiła wpisania M. P. na listę aplikantów adwokackich z powodu uzyskania przez zainteresowaną w wyniku postępowania konkursowego 340 punktów, jak również z uwagi na posiadanie przez Radę ograniczonych możliwości w zakresie prawidłowego przeprowadzenia szkolenia aplikantów.
Wyrokiem z dnia 18 lutego 2004 r. sygn. akt P 21/02 (OTK-A 2004/2/9) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że art. 40 pkt 4 ustawy z dnia 26 maja 1982 r. - Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2002 r. Nr 123, poz. 1058 ze. zm.), uprawniający zgromadzenie izby adwokackiej do określania maksymalnej liczby członków korporacji jest niezgodny z art. 2 i art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP przez to, że wskutek niewskazania ustawowych przesłanek dla ustalania maksymalnej liczby aplikantów adwokackich dopuszcza dowolność w ograniczaniu konstytucyjnych wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy oraz jest niezgodny z art. 17, art. 32 i art. 87 Konstytucji RP w zakresie w jakim stanowi podstawę ustalania maksymalnej liczby aplikantów adwokackich, a także, że art. 58 pkt 12 lit. j) ustawy - Prawo o adwokaturze jest niezgodny z art. 87 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że dopuszcza - co do osób niebędących jeszcze członkami korporacji samorządowej adwokatów - możliwość ograniczenia tych osób w korzystaniu z konstytucyjnych wolności wyboru zawodu bez ustawowego określenia przesłanek i zakresu ograniczenia.
W związku z powyższym wyrokiem, M. P. wnioskiem z dnia [...] kwietnia 2004 r. wystąpiła do ORA w P. o wznowienie postępowania zakończonego uchwałą ORA z dnia [...] czerwca 2001 r. Uchwałą z dnia [...] kwietnia 2004 r. ORA w P. odmówiła wznowie postępowania.
Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] czerwca 2004 r. utrzymało w mocy uchwałę ORA w P. z dnia [...] kwietnia 2004 r.
W wyniku skargi wniesionej przez M. P. na powyższą uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, Wojewódzki Sąd Administracyjny w W. wyrokiem z dnia [...] kwietnia 2005 r. sygn. akt VI SA/Wa 1536/04 uchylił zaskarżoną uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej z dnia [...] czerwca 2004 r. oraz utrzymaną nią w mocy uchwałę ORA w P. z dnia [...] kwietnia 2004 r.
W wyniku ponownego rozpoznania wniosku M. P. o wpis na listę aplikantów adwokackich, ORA w P. uchwałą z dnia [...] października 2005 r. ponownie odmówiła wznowienia postępowania zakończonego decyzją o odmowie wpisania zainteresowanej na listę aplikantów adwokackich Izby W. Po rozpatrzeniu odwołania M. P. Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej uchwałą z dnia [...] lutego 2006 r. uchyliło zaskarżoną uchwałę ORA w P. z dnia [...] października 2005 r., wznowiło postępowanie zakończone decyzją ostateczną o odmowie wpisu M. P. na listę aplikantów adwokackich, przekazało sprawę ORA w P., celem przeprowadzenia postępowania, co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy.
Uchwałą z dnia [...] marca 2006 r. ORA w P. ponownie odmówiła wpisania M. P. na listę aplikantów adwokackich Izby W. uznając, że uregulowania prawne, na podstawie których przeprowadzono w roku 2001 postępowanie konkursowe utraciły swoją moc. Rada uznała, że brak jest podstaw prawnych do wpisania zainteresowanej na listę aplikantów adwokackich w oparciu o wyniki konkursu przeprowadzonego zgodnie z przepisami, które Trybunał Konstytucyjny uznał za niekonstytucyjne. Powyższą uchwałę, Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej utrzymało w mocy uchwałą z dnia [...] maja 2006 r.
Od powyższej uchwały Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej M. P. wniosła odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, zgodnie pouczeniem zawartym w tej uchwale.
Postanowieniem z dnia [...] sierpnia 2006 r. Nr [...] Minister Sprawiedliwości na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia wskazał, że stosownie do art. 68 ust. 7 ustawy - Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361) od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów, zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie z art. 10 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. znowelizowany przepis art. 68 ust. 7 ustawy - Prawo o adwokaturze wszedł w życie w dniu 10 września 2005 r., a więc przed datą podjęcia przez Prezydium NRA zaskarżonej uchwały z dnia [...] maja 2006 r., zawierającej pouczenie o możliwości wniesienia odwołania do Ministra Sprawiedliwości.
Jednocześnie Minister Sprawiedliwości zauważył, że przed dniem 10 września 2005 r. istniała możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), dalej p.p.s.a. Skarga ta przysługiwała od decyzji Ministra Sprawiedliwości, do którego w myśl art. 47 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze zainteresowanemu służyło odwołanie od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę aplikantów adwokackich.
Ustawodawca nadając nowe brzmienie art. 68 ustawy - Prawo o adwokaturze nie uchylił art. 47 ust. 2 tej ustawy. W ten sposób pozostawione zostały w ustawie - Prawo o adwokaturze zapisy wzajemnie się wykluczające. Powołując się na ogólne reguły kolizyjne prawa intertemporalnego i zasadę lex posterior derogat legi priori Minister Sprawiedliwości przyjął, że wejście w życie znowelizowanego przepisu art. 68 ust. 7 ustawy - Prawo o adwokaturze uchyliło regulację wcześniejszą, nadal formalnie obowiązującą, to jest przepis art. 47 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze.
Minister Sprawiedliwości zauważył dodatkowo, że w myśl art. 15 k.p.a. postępowanie administracyjne jest oparte na zasadzie dwuinstancyjności. Wyczerpanie tej możliwości powoduje niedopuszczalność odwołania, z zastrzeżeniem sytuacji, gdy przepisy prawa przewidują wyjątki od zasady dwuinstancyjności. Znowelizowany przepis art. 68 ustawy - Prawo o adwokaturze przywrócił zasadę dwuinstancyjności postępowania, co oznacza, że po wyczerpaniu dwuinstancyjnego trybu administracyjnego M. P. nie przysługiwało już odwołanie na podstawie przepisów k.p.a.
Wyrokiem z dnia [...] grudnia 2006 r. sygn. akt VI SA/Wa 1824/06 Wojewódzki Sad Administracyjny w Warszawie oddalił skargę M. P. na powyższe postanowienie Ministra Sprawiedliwości
W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że od dnia 10 września 2005 r. w ustawie - Prawo o adwokaturze w brzmieniu nadanym przez art. 1 pkt 8 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw sprawę odwołań od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów regulowały dwa przepisy. W myśl art. 47 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze "...od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich służyło zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego", a zgodnie ze znowelizowanym art. 68 ust 7 tej ustawy, "...od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów oraz w wypadku niepodjęcia uchwały przez okręgową radę adwokacką w terminie 30 dni od złożenia wniosku o wpis lub niepodjęcia uchwały przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w terminie 30 dni od doręczenia odwołania zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego".
W ocenie Sądu I instancji w związku z tym, iż wymienione wyżej przepisy regulują tę samą materię, ale zawierają zapisy wzajemnie się wykluczające, kolizja między nimi powinna zostać usunięta zgodnie z zasadą, iż przepis późniejszy (art. 68 ust.
- 7) wyłącza działanie przepisu wcześniejszego (art. 47 ust. 2).
Sąd I instancji powołując się na poglądy doktryny nie podzielił stanowiska skarżącej, iż przepis art. 47 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze jest przepisem szczególnym w stosunku do art. 15 k.p.a. wskazując, że uregulowana w tym ostatnim przepisie zasada dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ma charakter konstytucyjny i uważana jest za fundamentalną zasadę postępowania administracyjnego, której pogwałcenie jest rażącym naruszeniem prawa.
Sąd w pełni podzielił stanowisko Ministra Sprawiedliwości w kwestii zastosowania reguły kolizyjnej zaprezentowanej w zaskarżonym postanowieniu.
Sąd zauważył także, że skarżąca została nieprawidłowo pouczona o trybie odwoławczym oraz że błędne pouczenie w decyzji co do odwołania (...) lub skargi do sądu administracyjnego nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia (art. 112 k.p.a.). Oznacza to, że stronie przysługiwałby uzasadniony wniosek o przywrócenie terminu do złożenia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej, o ile taki wniosek byłby złożony.
Od powyższego wyroku skarżąca wniosła skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego i zaskarżając ten wyrok w całości zarzuciła, że został on wydany z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj:
- 1. art. 47 ust. 2 w związku z art. 68 ust. 7 ustawy - Prawo o adwokaturze w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. dopuszczających możliwość wniesienia odwołania do Ministra Sprawiedliwości, poprzez dokonanie błędnej wykładni tych przepisów - relacji pomiędzy nimi, co spowodowało niewłaściwe skonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z tych przepisów, polegające na przyjęciu, iż art. 47 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze ma charakter przepisu szczątkowego, pozostałego po uchyleniu ust. 1 tegoż artykułu i stanowi zapis wzajemnie się wykluczający z art. 68 ust. 7 tej ustawy, co z kolei skutkuje "zawieszeniem stosowania przepisu wcześniejszego"; w konsekwencji Sąd nie uchylił decyzji organu (błędna wykładnia skutkująca niewłaściwym zastosowaniem),
- 2. art. 47 ust. 2 w związku z art. 68 ust. 7 ustawy - Prawo o adwokaturze w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. dopuszczających możliwość wniesienia odwołania do Ministra Sprawiedliwości, poprzez dokonanie wadliwej subsumcji przepisu art. 68 ust. 7 zamiast art. 47 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze, co skutkowało nieuwzględnieniem skargi (błędna wykładnia),
- 3. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a w związku z art. 15 k.p.a. w związku z art. 47 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze poprzez bezpodstawne przyjęcie, iż w obecnym stanie prawnym postępowanie w sprawie wpisu na listę aplikantów jest postępowaniem dwuinstancyjnym i w związku z powyższym przyjęcie, iż art. 47 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze nie znajduje zastosowania, co skutkowało nieuchyleniem zaskarżonego postanowienia (niewłaściwe zastosowanie),
- 4. art. 145 § pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 6, 7, 8, 10 § 1, 12 § 1 k.p.a. w zawiązku z art. 134 § 1 p.p.s.a poprzez niezbadanie innych naruszeń przepisów postępowania w sytuacji, gdy organ administracji winien działać zgodnie z przywołanymi przepisami na podstawie obowiązującego prawa i w jego granicach (zasada praworządności art. 6 i 7 k.p.a.), a także winien zapewnić stronie czynny udział w każdej fazie postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.) w tym także umożliwić stronie zapoznanie się z zebranym materiałem dowodowym przed wydaniem rozstrzygnięcia, a także winien działać szybko i wnikliwe, co w konsekwencji skutkowało także nieuwzględnieniem skargi.
Wskazując na powyższe zarzuty skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w W. oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej skarżąca podniosła, iż dokonana przez Ministra Sprawiedliwości i przez Sąd I instancji interpretacja wskazanych w skardze kasacyjnej przepisów ustawy - Prawo o adwokaturze jest niedopuszczalna, ponieważ została dokonana contra legem. Skarżąca stwierdziła, że jeżeli ustawodawca chce uchylić jakiś przepis, to wskazuje w przepisach przejściowych, że dana regulacja traci moc, przestaje obowiązywać.
Powołując się na judykaturę i doktrynę skarżąca uznała za błędny pogląd Sądu oraz organu, iż na skutek nowelizacji ustawy - Prawo o adwokaturze, ustawodawca uregulował w sposób odmienny i kompleksowy tryb odwoławczy od decyzji organu samorządu adwokackiego w przedmiocie wpisu na listę aplikantów. Uczynił to w sposób, który wyklucza zastosowanie art. 47 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze, gdyż zdaniem skarżącej, w zakresie trybu odwoławczego nowelizacja nic nie zmieniła, a obecne uregulowanie zawarte w art. 68 ust. 7 stanowi swego rodzaju superflum ustawowe, gdyż także w dacie sprzed nowelizacji judykatura i doktryna zgodnie dopuszczały możliwość wniesienia skargi do sądu administracyjnego.
Skarżąca podniosła również, że Sąd I instancji dokonał błędnej wykładni przepisów art. 47 ust. 2 w związku z art. 68 ust. 7 ustawy - Prawo o adwokaturze wskutek przyjęcia błędnej relacji pomiędzy tymi przepisami, co spowodowało niewłaściwe skonstruowanie treści normy prawnej wynikającej z tych przepisów, polegające na przyjęciu, iż art. 47 ust. 2 ustawy ma charakter przepisu szczątkowego, pozostałego po uchyleniu ust. 1 tegoż artykułu i stanowi zapis wzajemnie się wykluczający z art. 68 ust. 7 ustawy. Taka wykładnia i ocena relacji pomiędzy tymi przepisami, zdaniem skarżącej, jest błędna, gdyż bazuje na błędnym założeniu prawidłowego zastosowania reguły kolizyjnej - przepis późniejszy uchyla przepis wcześniejszy.
Zdaniem skarżącej taka reguła kolizyjna może znaleźć zastosowanie jedynie w przypadku istnienia kolizji pomiędzy dwoma przepisami regulującymi tę samą materię (taki sam zakres normowania). W przedmiotowej sprawie przepis art. 47 ust. 2 oraz art. 68 ust. 7 ustawy - Prawo o adwokaturze regulują dwie różne materie - pierwszy, reguluje odwołanie od decyzji samorządu adwokackiego do Ministra Sprawiedliwości w trybie k.p.a., drugi zaś, skargę do sądu administracyjnego od decyzji organu.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarżąca oparła skargę kasacyjną na podstawie wymienionej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzucając naruszenie przytoczonych w podstawie skargi przepisów postępowania poprzez ich błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie. Rozważenie zasadności zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej wymaga przedstawienia na wstępie stanu prawnego obowiązującego w dacie wydania przez Ministra Sprawiedliwości zaskarżonego postanowienia w zakresie niezbędnym do rozstrzygnięcia sprawy.
W myśl art. 47 ust, 2 ustawy - Prawo o adwokaturze od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów lub aplikantów adwokackich służyło zainteresowanemu odwołanie do Ministra Sprawiedliwości zgodnie z Kodeksem postępowania administracyjnego.
Przepis ten został formalnie uchylony z dniem 9 czerwca 2007 r., na podstawie art. 1 pkt 5 w zw. z art. 5 ustawy z dnia 29 marca 2007 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 80, poz. 540). Dokonana tą ustawą kolejna nowelizacja art. 68 ustawy - Prawo o adwokaturze nie ma znaczenia dla wyniku sprawy, ponieważ nowela ta weszła w życie w dniu 9 czerwca 2007 r., a więc nie obowiązywała w dacie wydania zaskarżonego postanowienia Ministra Sprawiedliwości.
Na podstawie art. 10 ustawy z dnia 30 czerwca 2005 r. o zmianie ustawy - Prawo o adwokaturze i niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 163, poz. 1361) z dniem 10 września 2005 r. wszedł w życie art. 1 pkt 8 tej ustawy, którym nadano nowe brzmienie art. 68 ust. 7 ustawy - Prawo o adwokaturze. Zgodnie z nowym brzemieniem tego przepisu od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę adwokatów oraz w wypadku niepodjęcia uchwały przez Okręgową Radę Adwokacką w terminie 30 dni od dnia złożenia wniosku o wpis lub niepodjęcia uchwały przez Prezydium Naczelnej Rady Adwokackiej w terminie 30 dni od doręczenia odwołania zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego.
Zgodnie z art. 75 ust. 5 ustawy - Prawo o adwokaturze do aplikantów adwokackich oraz do postępowania o wpis na listę aplikantów adwokackich przepisy art. 5-8 i art. 68 stosuje się odpowiednio. Odpowiednie stosowanie art. 68 do postępowania o wpis na listę aplikantów adwokackich oznacza, że pod rządem znowelizowanego przepisu art. 68 ust. 7 w związku z art. 75 ust. 5 ustawy - Prawo o adwokaturze od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę aplikantów adwokackich zainteresowanemu służyła skarga do sądu administracyjnego
W dacie podjęcia przez Prezydium NRA zaskarżonej uchwały z dnia 23 maja 2006 r., a także w dacie wydania przez Ministra Sprawiedliwości postanowienia z dnia 3 sierpnia 2006 r. o niedopuszczalności odwołania obowiązywał znowelizowany przepis art. 68 ust. 7 mający zastosowanie do aplikantów adwokackich w związku z przepisem art. 75 ust. 5 ustawy - Prawo o adwokaturze. Ustawodawca nadając nowe brzmienie przepisowi art. 68 ust. 7 nie uchylił jednocześnie art. 47 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze w konsekwencji zamieścił w tej ustawie normy kolizyjne dotyczące trybu zaskarżenia decyzji ostatecznej dotyczącej odmowy wpisu na listę aplikantów adwokackich.
Uwzględniając ogólne reguły kolizyjne prawa intertemporalnego Minister Sprawiedliwości i Sąd I instancji prawidłowo zastosowali do rozwiązania powyższej kolizji zasadę lex posterior derogat legi priori - ustawa późniejsza uchyla wcześniejszą, zasadnie przyjmując, że w wyniku wejścia w życie znowelizowanego przepisu art. 68 ust. 7 w związku z art. 75 ust. 5 ustawy - Prawo o adwokaturze utracił moc art. 47 ust. 2 tej ustawy. Nie można w związku z tym przyjąć by po wejściu w życie znowelizowanego przepisu art. 68 ust. 7 - Prawo o adwokaturze w dalszym ciągu obowiązywał przewidziany w art. 47 ust. 2 tej ustawy wyjątek od zasady dwuinstancyjności postępowania.
Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut niewłaściwego zastosowania i błędnej wykładni powyższych przepisów nie może być w związku z tym uznany za usprawiedliwiony, a w konsekwencji nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., gdyż Sąd I instancji nie miał podstaw do zastosowania tego przepisu, ponieważ zaskarżone postanowienie Ministra Sprawiedliwości zostało wydane bez naruszenia wskazanych w podstawie skargi kasacyjnej przepisów postępowania.
Chybiony jest także zarzut wydania zaskarżonego wyroku z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 15 k.p.a. i art. 47 ust. 2 ustawy - Prawo o adwokaturze, gdyż Sąd I instancji prawidłowo przyjął, że po wejściu w życie przepisu art. 68 ust. 7 w nowym brzmieniu od ostatecznej decyzji odmawiającej wpisu na listę aplikantów adwokackich skarżącej nie przysługiwało odwołanie do Ministra Sprawiedliwości, a to w konsekwencji oznacza, że postępowanie z wniosku o wpis na tę listę miało, jak to już wyżej wskazano charakter dwuinstancyjny (art. 15 k.p.a.)
Za nietrafny należy również uznać ostatni zarzut skargi kasacyjnej wskazujący na naruszenie przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 6, 7, 8, 10 § 1, 12 § 1 k.p.a. i w zw. z art. 134 § 1 p.p.s.a. gdyż skarżąca powołując się na ogólne zasady postępowania wynikające z powołanych przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, wbrew wyraźnej dyspozycji art. 176 p.p.s.a., nie uzasadniła na czym konkretnie polegało naruszenie przez Sąd tych przepisów oraz nie wykazała, że ewentualne uchybienia w tym zakresie stanowiły naruszenie art. 134 § 1 p.p.s.a. i miały istotny wpływ na wynik sprawy, co stanowi konieczną podstawę kasacyjną wymienioną w art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a orzekł jak w sentencji.