Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Sz. (dalej: WSA w Sz. lub Sąd I instancji) wyrokiem z dnia 25 lipca 2012 r., sygn. akt I SA/Sz 200/12 oddalił skargę W. Ś. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS albo Zakład) z dnia [...] stycznia 2012 r., nr [...] o odmowie umorzenia należności z tytułu składek.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd I instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2010 r. W. Ś. zwróciła się do ZUS o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek. Wniosek uzasadniła trudną sytuacją materialną i zdrowotną.
Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] ZUS działając na podstawie art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j.: Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), dalej: u.s.u.s. oraz § 3 ust. 1 pkt 1-3 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), dalej: "rozporządzenie MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r." odmówił W. Ś. umorzenia należności wraz z odsetkami z tytułu nieopłaconych składek za okres [...] w łącznej kwocie 32.486,19 zł.
Decyzją z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...] Zakład utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja ta została uchylona wyrokiem WSA w Sz. z dnia 29 września 2011 r. o sygn. akt I SA/Sz 557/11. Sąd stwierdził, że Zakład nie dokonał pełnej oceny sytuacji materialnej i zdrowotnej W. Ś., nie odniósł się bowiem do jej rzeczywistych dochodów i potrzeb oraz wydatków.
W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2012 r. Zakład odmówił W. Ś. umorzenia zaległych należności składkowych. Wskazał, że zadłużenie powstało z tytułu prowadzenia przez nią w okresie luty 1990 – [...] lipca 2003 r. działalności gospodarczej, polegającej na sprzedaży detalicznej żywności, napojów i alkoholu. Działalność ta została wykreślona z ewidencji [...] maja 2007 r. Zakład ustalił, że strona pobiera świadczenie rentowe w kwocie 858,48 zł oraz dodatek pielęgnacyjny 186,71 zł. Gospodarstwo domowe prowadzi wspólnie z mężem, który także pobiera świadczenie rentowe w kwocie 728,18 zł oraz dodatek pielęgnacyjny 186,71 zł. Małżonkowie są właścicielami nieruchomości lokalowej w G., na której ZUS ustanowił w lutym 2006 r. hipotekę przymusową celem zabezpieczenia należności składkowych za okres maj 2000 r. – lipiec 2003 r. W kwietniu 2011 r. strona otrzymała z Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w Ch. 200 zł zasiłku celowego na opłacenie rachunków za dostawę energii elektrycznej.
W grudniu 2005 r. nabyła samochód osobowy marki [...] z 1985 r. Dokumentując sytuacje finansową W. Ś. podała, że w dniu [...] grudnia 2010 r. zaciągnęła pożyczkę w E. B. S.A. w kwocie 5.341,16 zł, którą spłaca w miesięcznych ratach w wysokości 279,05 zł. Do spłaty pozostało jeszcze 2.292,06 zł. Ponadto zalega z czynszem do Rejonowej Spółdzielni Mieszkaniowej w Ch. i należność ta (kwota nie została wykazana) jest dochodzona w drodze egzekucji. W 2011 r. miesięczne wydatki wynosiły średnio: na lekarstwa 213 zł, na opał 265 zł, opłata za energię elektryczną 244,50 zł. Zakład podkreślił, że w ramach prowadzonej egzekucji w okresie od maja do listopada 2011 r. wyegzekwowano kwotę 913,27 zł.
Uzasadniając odmowę umorzenia zaległych składek Zakład uznał, że sytuacja strony jest trudna, ale nie na tyle, by zaniechać dochodzenia długu, w szczególności gdy weźmie się pod uwagę dotychczasową skuteczność egzekucji i okoliczność, że inni wierzyciele również skutecznie dochodzą swoich roszczeń. Niedopuszczalna jest sytuacja, żeby z renty zobowiązanej był zaspakajany jedynie wierzyciel zobowiązania cywilnoprawnego. Skoro strona posiada stałe źródło dochodu w postaci renty, to organ może skutecznie egzekwować należność z tego źródła, natomiast egzekucja z nieruchomości, w której mieszka wraz z mężem byłaby niecelowa z uwagi na to, że małżonkowie w niej mieszkają, a poza tym pierwszeństwo w dochodzeniu roszczeń z tej nieruchomości mają inni wierzyciele. Niewątpliwie egzekucja składek pogarsza byt małżonków, lecz tak samo dzieje się w przypadku zaspokajania innych wierzycieli.
Z wymienionych powodów ZUS stwierdził, że w niniejszej sprawie nie wystąpił przypadek całkowitej nieściągalności ani uzasadniony przypadek umorzenia składek, zaś decyzja organu jest oparta na uznaniu administracyjnym.
W skardze do WSA w Sz. W. Ś. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Argumentowała, że Zakład nie wykonał prawomocnego wyroku WSA w Sz. z dnia 29 września 2011 r. o sygn. akt I SA/Sz 557/11. Gdyby organ wykonał ten wyrok prawidłowo, niewątpliwie w okolicznościach sprawy umorzyłby zaległości składkowe.
W odpowiedzi na skargę ZUS wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji.
Wyrokiem z dnia 25 lipca 2012 r. WSA w Sz. oddalił skargę.
Sąd na mocy art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), dalej: p.p.s.a. uznał się za związany oceną prawną i wskazaniami co do dalszego postępowania wyrażonymi w prawomocnym wyroku z dnia 29 września 2011 r., w którym wskazano, że ponownie rozpatrując wniosek o umorzenie należności z tytułu składek ZUS winien mieć na uwadze, że zawarta w u.s.u.s. dyrektywa uwzględniania stanu finansów ubezpieczeń społecznych, jako jedna z przesłanek, obok ważnego interesu zobowiązanego, została zaadresowana do prawodawcy upoważnionego do określenia tych zasad i przez tego prawodawcę uwzględniona przy ich kształtowaniu. Sąd zwrócił przy tym uwagę, że przesłankę ważnego interesu strony należy odnieść do sytuacji życiowej i rzeczywistych dochodów skarżącej.
W ocenie Sądu zaskarżona decyzja nie narusza prawa oraz uwzględnia oceny i wytyczne zwarte w powyższym wyroku.
Wniosek o umorzenie należności z tytułu składek skarżąca uzasadniła trudną sytuacją materialną i zdrowotną, a więc oparła go na przesłance określonej w § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r., który stanowi o możliwości umorzenia należności składkowych, gdy ich opłacenie pociągałoby dla dłużnika i jego rodziny zbyt ciężkie skutki, w szczególności co do zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
Zdaniem Sądu Zakład wyjaśnił sytuację majątkową skarżącej przez ustalenie dochodów jej i męża oraz wydatków ponoszonych na wspólne utrzymanie. Ustalił, że skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości lokalowej w G., na której [...] lutego 2006 r. dokonano wpisu hipoteki przymusowej zwykłej, celem zabezpieczenia należności składkowych za okres od maja 2000 r. do lipca 2003 r. Zabezpieczenia hipoteczne na tej nieruchomości mają i inni wierzyciele. Ustalając inne zobowiązania skarżącej ZUS wskazał na zaciągniętą w dniu [...] grudnia 2010 r. pożyczkę w E. B. S.A. na kwotę 5.341,16 zł, którą skarżąca zobowiązała się spłacić do dnia [...] lipca 2012 r. w miesięcznych ratach po 279,05 zł. Kwoty zadłużenia z tytułu czynszu za najem lokalu użytkowego skarżąca nie podała.
Odnosząc ustalenia stanu faktycznego do treści art. 28 u.s.u.s. oraz § 3 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r., określających przesłanki umorzenia należności z tytułu składek Zakład szczegółowo rozpatrzył i ocenił możliwości ich zastosowania w tej sprawie. W ocenie Sądu organ zasadnie uznał, że przesłanka całkowitej nieściągalności zaległości składkowych nie wystąpiła, ponieważ egzekucja prowadzona przez komornika sądowego jest skuteczna. Sporne jest natomiast, czy organ prawidłowo przyjął, że egzekucja pozbawia skarżącą możliwości zaspokajania niezbędnych potrzeb życiowych. Oceniając argumentację ZUS w tym zakresie Sąd stwierdził, że jego konkluzja o trudnej sytuacji materialnej i życiowej skarżącej jest zasadna. ZUS trafnie przyjął, że jednorazowa spłata należności jest niemożliwa. Niemniej świadczenie rentowe skarżącej pozwala na prowadzenie egzekucji, która przewiduje pozostawienie dłużnikowi środków na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych.
ZUS poprawie wskazał też, że zapłata należności niewątpliwie pogarsza trudną sytuację finansową dłużniczki, ale niezasadne jest jej twierdzenie, że to właśnie egzekucja składek stanowi zagrożenie dla podstawowych potrzeb życiowych jej i rodziny, skoro egzekwowane są roszczenia także innych wierzycieli. Nadto ZUS trafnie stwierdził, że egzekwowanie należności z nieruchomości objętej hipoteką przymusową byłoby dla skarżącej zbyt dotkliwe, bo pozbawiłoby ją dachu nad głową, a efekty zaspokojenia wierzytelności byłby ograniczone z powodu pierwszeństwa w zaspokajaniu innych wierzycieli. Co prawda egzekucja należności pogłębia trudną sytuację skarżącej, lecz mimo to ZUS przekonująco wywiódł dlaczego odmówił jej umorzenia, uzasadniając to nie tylko skutecznością egzekucji, ale i tym że wpływ na trudną sytuację majątkową skarżącej ma tym bardziej egzekucja prowadzona przez innych wierzycieli.
Tak poczynione ustalenia Zakładu pozwoliły Sądowi przyjąć, że decyzja objęta skargą została wydana zgodnie z przepisami prawa.
II
Skargę kasacyjną złożyła W. Ś. Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o jego uchylenie, rozpoznanie skargi i uchylenie decyzji organu II instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje według norm przepisanych.
Wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie prawa materialnego poprzez błędną wykładnię:
- 1. art. 28 u.s.u.s. poprzez nieumorzenie składek skarżącej i nieuznanie, że ani ona ani jej mąż nie dysponują majątkiem, z którego można egzekwować należności;
- 2. § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. poprzez nieumorzenie należności z tytułu składek, mimo ustalenia w niniejszej sprawie stanu faktycznego wskazującego, że stan majątkowy i sytuacja rodzinna nie pozwalają skarżącej na opłacenie należności wymaganych przez ZUS, bowiem pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanej i jej rodziny, w szczególności poprzez pozbawienie rodziny możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych, jak również z uwagi na bardzo ciężki stan zdrowia skarżącej i jej męża.
Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że zaskarżony wyrok Sądu I instancji narusza prawo i powinien zostać uchylony, ponieważ ten Sąd błędnie uznał za organem, że skarżącą i męża stać na zaspokojenie należności składowych. Sytuacja jest jednak taka, że nie ma takiej możliwości. Skarżąca kasacyjnie cierpi na szereg dolegliwości zdrowotnych (choroba nowotworowa, Alzheimera, psychiczna, kręgosłupa i bioder ze znacznym ograniczeniem sprawności oraz koniecznością poddania się zabiegowi operacyjnemu). Ponadto oczekuje na przeszczep serca i boryka się z powikłaniami cukrzycowymi. Wymaga stałej opieki. Sąd nie odniósł się do przywołanych wyżej okoliczności stanu faktycznego sprawy. Co więcej, egzekucja należności składkowych stanowi zagrożenie dla bytu rodziny, żyjącej na granicy ubóstwa.
Skarżąca kasacyjnie stanęła na stanowisku, że Sąd I instancji utrzymał w mocy decyzję, którą ZUS nie wykonał prawomocnego wyroku WSA w Sz. z dnia 29 września 2011 r. o sygn. akt I SA/Sz 557/11.
ZUS skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną i wniósł o jej oddalenie.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu przyczyny nieważności postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem zaistniały podstawy do merytorycznego rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej jego wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu prawa procesowego, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna W. Ś. wskazuje jako podstawę kasacyjną art. 174 pkt 1 p.p.s.a. W ramach tego zarzutu kasatorka powołuje art. 28 u.s.u.s. w zw. z § 3 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r., a naruszenie tych przepisów polega na ich niewłaściwym zastosowaniu, przez co ograny ZUS nie umorzyły składek na ubezpieczenie obciążających skarżącą, a WSA w Sz. akceptując ich stanowisko dokonał błędnej kontroli skarżonej decyzji.
Tak sformułowana skarga kasacyjna jest niezasadna. Podkreślić należy, że nie ma ona merytorycznie usprawiedliwionych podstaw, a formalnie jest niewłaściwe zbudowana. NSA wskazuje, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem prawnym. Warunki jej wnoszenia wynikają z przepisów ustawy. Środek ten służy weryfikacji wyroku Sąd I instancji, zatem powinien wskazywać naruszenia przepisów prawa przez ten Sąd, gdyż wadliwe działanie Sądu w zakresie stosowania prawa materialnego może mieć tylko charakter pośredni, a więc może polegać na akceptacji sposobu stosowania tych przepisów przez organ administracji publicznej.
Rozpoznawana skarga kasacyjna nie wskazuje naruszenia przepisów właściwych dla postępowania sądowoadministracyjnego. Uchybienie takie jest wadą formalną, jednak możliwą do sanacji w postępowaniu przed NSA, co jednoznacznie wynika z utrwalonych poglądów judykatury (zob. uchwała NSA z dnia 26 października 2009 r., sygn. akt I OPS 10/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 1, poz. 1). Zatem skarga kasacyjna W. Ś. podlega rozpoznaniu w zakresie postawionego zarzutu.
W ocenie NSA zarzut naruszenia przez wyrok WSA w Sz. art. 28 u.s.u.s. i § 3 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. jest merytorycznie nietrafny. Z treści wskazanych przepisów wynika, że umorzenie zaległości z tytułu nieuiszczonych składek na ubezpieczenie społeczne jest możliwe tylko w przypadku stwierdzenia całkowitej ich nieściągalności (art. 28 ust. 2 u.s.u.s.) albo w sytuacji, gdy jest to uzasadnione, pomimo że w postępowaniu nie stwierdzono niemożliwości ich ściągnięcia (§ 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r.).
W rozpoznawanej sprawie trafne jest stanowisko Sądu I instancji, który przyjmuje, że po stronie kasatorki nie występuje całkowita nieściągalność składek, bo nie są spełnione warunki wskazane w art. 28 ust. 3 pkt 1-6 u.s.u.s., a więc te które definiują stan całkowitej nieściągalności dłużnika. W kontekście tych uwag należało przyjąć, że zarzut kasacyjny wskazujący na naruszenie przez wyrok Sądu I instancji treści art. 28, bez konkretyzacji przepisu, jest nietrafny, a przez to nie mógł prowadzić do uwzględnienia skargi kasacyjnej. WSA w Sz. wyraźnie wskazał w uzasadnieniu wyroku, że kasatorka znajduje się w trudnej sytuacji materialnej, ale posiada majątek, a to nie daje podstaw do przyjęcia całkowitej nieściągalności należności z tytułu składek. Z tym poglądem Sądu I instancji należy się zgodzić, a to musi prowadzić do konkluzji, że wyrok WSA w Sz. objęty skargą kasacyjną nie narusza treści art. 28 u.s.u.s.
Zdaniem NSA nietrafny jest także zarzut skargi kasacyjnej podnoszący naruszenie § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. Z treści tego przepisu wynika, że umorzenie należności z tytułu składek jest możliwe, jeżeli zobowiązany wykaże, że ze względu na stan majątkowy i rodzinny, nie jest w stanie opłacić należności bez odniesienia zbyt ciężkich skutków dla niego lub własnej rodziny. Analiza akt sprawy i uzasadnienia wyroku objętego skargą kasacyjną prowadzi do wniosku, że Sąd I instancji prawidłowo ocenił stosowanie przez organy uznania w tym zakresie.
Wskazać należy, że w zakresie tej oceny WSA w Sz. był związany ustaleniami wyroku tego Sądu z dnia 29 września 2011 r., sygn. akt I SA/Sz 557/11, w którym uchylenie decyzji administracyjnej kasatorce umorzenia zaległości z tytułu składek z dnia [...] czerwca 2011 r., nr [...], wiązało się ze wskazaniem niezbędnego zakresu postępowania uzupełniającego, stwarzającego podstawy faktyczne dla poprawnego rozpoznania wniosku W. Ś. Wytyczne w tym zakresie zostały przez organy ZUS zrealizowane, zatem brak obecnie podstaw do twierdzenia, że wyrok objęty skargą kasacyjną narusza wskazany przepis, skoro objęta skargą decyzja realizuje, a więc wyjaśnia stan majątkowy i sytuację rodzinną kasatorki w sposób ustalony prawomocnym wyrokiem Sądu. Dodać należy, że ze względu na skutki takiego wyroku dla postępowania toczącego się na jego podstawie, nie można skutecznie kwestionować zakresu i kierunków postępowania wyjaśniającego, bo to jest zdeterminowane wcześniejszym orzeczeniem.
Ocenie może podlegać tylko sposób korzystania przez organ, a pośrednio jego ocena dokonana przez Sąd I instancji, w zakresie zastosowania uznania, bo taki charakter ma decyzja będąca przedmiotem skargi. W tym zakresie WSA w Sz. stwierdził, że odmowa umorzenia zaległości z nieopłaconych składek nie przekroczyła granic uznania wyznaczonych dyrektywami stosowania instytucji umorzenia określonymi w § 3 ust. 1 rozporządzenia MGPiPS z dnia 31 lipca 2003 r. Wprawdzie brak takiego umorzenia pogarsza sytuację skarżącej jednak nie prowadzi do skutków, które byłyby zbyt ciężkie dla skarżącej i jej rodziny, skoro równocześnie prowadzone są inne postępowania egzekucyjne. W takiej sytuacji brak podstaw, by przyjmować, że ochrona interesu publicznego powinna ustąpić przed interesem indywidualnym.
Z tych powodów oraz mając na uwadze treść art. 184 p.p.s.a. NSA oddalił skargę kasacyjną.