Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy wyrokiem z 8 maja 2018 r. sygn. akt II SA/Bd 1311/17 po rozpoznaniu na rozprawie 8 maja 2018 r., sprawy ze skargi P. K. U. W. i M. "P." Sp. z o.o. w O. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 20 września 2017 r. nr KO.411.1053.2017 w przedmiocie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, uchylił zaskarżone postanowienie i zasądził od Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku na rzecz P. K. U. W. i M. "P." Sp. z o.o. w O wskazaną w orzeczeniu kwotę, tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym.
Decyzją z dnia 21 lipca 2017 r., Prezydent Miasta Włocławek zezwolił P. K. U. W. i M. "P." Sp. z o.o. w O na zajęcie pasa drogowego w celu dalszego prowadzenia robót w pasie drogowym ul. P. we W. w okresie od 22 lipca 2017 r. do dnia 4 sierpnia 2017 r.
Z tą decyzją nie zgodziła się skarżąca spółka, wnosząc w dniu 11 sierpnia 2017 r., odwołanie.
Odwołanie zostało zwrócone pełnomocnikowi skarżącej w dniu 21 sierpnia 2017 r. przez operatora pocztowego z adnotacją – adresat nieznany. Wobec zaistniałej sytuacji, w dniu 28 sierpnia 2017 r. pełnomocnik skarżącej (radca prawny) wniósł do Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku wniosek o przywrócenie terminu wskazując, iż odwołanie zostało nadane do prawidłowo oznaczonego organu, jednakże zaadresowane błędnie, przez pracownika kancelarii, na ulicę Zieloną 13/21 zamiast ulicę Zielną 13/21. Jednocześnie wskazał, iż tego dnia, nadanych do organu było łącznie sześć przesyłek, z czego cztery zostały dostarczone.
W dniu 20 września 2017 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze we Włocławku wydało postanowienie o odmowie przywrócenia terminu do wniesienia odwołania od decyzji Prezydenta Miasta Włocławek z dnia 21 lipca 2017 r. W uzasadnieniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, iż w przedmiotowej sprawie nie wystąpiła niezbędna przesłanka do uwzględnienia wniosku, jaką jest brak winy strony w uchybieniu terminu. Zdaniem organu, omyłka przy adresowaniu korespondencji przez pracownika kancelarii jest wystarczającą przesłanką do przypisania stronie winy w uchybieniu terminu do wniesienia odwołania.
Pełnomocnik spółki w dniu 23 października 2017 r., złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i w na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.) domagał się uchylenia postanowienia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania.
Organ w odpowiedzi na skargę wniósł jej oddalenie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy uznał skargę za zasadną i uchylił zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu orzeczenia Sąd I instancji wskazał, że przyczyną uchybienia terminu do wniesienia odwołania w rozpoznawanej sprawie było błędne oznaczenie na kopercie adresu organu. Problem dotyczył bowiem dwóch nazw ulic o podobnej nazwie – Zielna i Zielona. W konsekwencji, operator pocztowy nie doręczył ww. przesyłki, zwracając ją do nadawcy z uwagi na fakt, że pod wskazanym adresem nie miał swojej siedziby organ.Odwołanie zostało nadane do prawidłowo oznaczonego adresata, z prawidłowo podaną siedzibą, jednak na nieprawidłowy adres. W ocenie Sądu, wbrew stanowisku organu, popełnienie literówki w przepisywaniu adresu nie może świadczyć o winie strony. Przyjęcie stanowiska, iż pracownik spółki "chciał" lub "godził się" na to, by popełnić literówkę, przeczy logicznej ocenie całokształtu okoliczności. Przede wszystkim wymaga podkreślenia, iż odwołanie nadane było w ustawowym terminie do jego wniesienia oraz do właściwego organu, a zatem strona mając zamiar skutecznego złożenia odwołania, podjęła wszelkie niezbędne czynności.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, iż po otrzymaniu zwrotnym nadanego pisma pełnomocnik dołożył starań, by przywrócić termin do złożenia odwołania. W tym celu złożył w terminie siedmiodniowym wniosek o przywrócenie terminu, jednocześnie dokonując czynności, dla której był określony termin. Zdaniem Sądu, odmowa przywrócenia terminu, przez przypisanie winy pełnomocnikowi strony w uchybieniu terminu, polegającej na popełnieniu oczywistej omyłki pisarskiej jest zbyt rygorystyczne. Oceniając przesłankę winy w tym ujęciu, należało ocenić nie tylko fakt popełnienia literówki, lecz także zachowanie pełnomocnika zarówno w chwili składania odwołania jak i po powzięciu wiedzy o niedotarciu do adresata przesyłki. Zbyt daleko idące, zdaniem Sądu jest uznanie, iż oczywista omyłka pisarska jest wynikiem niedbalstwa.
Powyższy wyrok został zaskarżony w całości, skarga kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego przez organ, w której zarzucono Sądowi I instancji naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy (art 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.:
- – art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 58 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm.; dalej: k.p.a.) poprzez błędne uznanie, że w sprawie zachodzą przesłanki do przywrócenia odwołującemu terminu do wniesienia odwołania i tym samym, uchylenia postanowienia Kolegium w zakresie odmowy przywrócenia terminu. Powyższe uchybienie spowodowane błędną wykładnią pojęcia winy w uchybieniu terminowi w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. mogło mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia albowiem prawidłowa wykładania pojęcia winy w świetle ustalonego stanu faktycznego winna doprowadzić do uznania zasadności odmowy przywrócenia terminu i oddalenia złożonej skargi.
Z wyżej przedstawionych względów skarżący kasacyjnie organ wniósł o:
- 1. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i oddalenie skargi, ewentualnie
- 2. uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Sądowi Administracyjnemu w Bydgoszczy do ponownego rozpoznania,
- 3. rozpoznanie sprawy bez przeprowadzania rozprawy na podstawie art. 182 § 2 p.p.s.a. zrzekając się jednocześnie rozprawy.
- 4. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną "P." Spółka z o.o. wniosła o oddalenie skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje
Skarga kasacyjna zawiera usprawiedliwione podstawy i dlatego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art.185 § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy i jednocześnie na podstawie art.188 p.p.s.a. uznając istotę sprawy za dostatecznie wyjaśnioną, oddalił skargę P. K. U. W. i M. "P." Sp. z o.o. w O, na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego we Włocławku z dnia 20 września 2017 r. nr [...]
Przed odniesieniem się do istoty sprawy wskazać należy, iż zgodnie z art. 182 § 2 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym, gdy strona, która ją wniosła, zrzekła się rozprawy, a pozostałe strony, w terminie czternastu dni od doręczenia skargi kasacyjnej, nie zażądały przeprowadzenia rozprawy. Wobec tego, że z taką sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie, Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a. Z tego względu Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice te są wyznaczone wskazanymi w niej podstawami, którymi może być naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.) albo naruszenie przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny bada bowiem jedynie legalność wyroku Sądu I instancji w zakresie zakwestionowanym przez autora skargi kasacyjnej, a nie rozpoznaje sprawy ponownie w jej całokształcie.
Skarga kasacyjna wniesiona w niniejszej sprawie i zbadana według wyżej przedstawionych kryteriów jest zasadna, w szczególności trafny okazał się zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w z w. z art. 58 § 1 k.p.a. poprzez błędne uznanie że w sprawie zachodzą przesłanki do przywrócenia odwołującemu terminu do wniesienia odwołania, które to uchybienie spowodowane zostało błędną wykładnią pojęcia winy w uchybieniu terminowi w rozumieniu art. 58 § 1 k.p.a. i miało wpływ na treść spornego w sprawie rozstrzygnięcia.
Odnosząc się do powyższego zarzutu skargi kasacyjnej wskazać należy, iż jak wynika z powołanego przepisu art. 58 § 1 k.p.a. organ odwoławczy może przywrócić termin do wniesienia odwołania, ale jest to uwarunkowane prośbą zainteresowanego, który obowiązany jest uprawdopodobnić, że uchybienie terminowi nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminowi. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin – art. 58 § 2 k.p.a. Wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia powinien zatem powoływać się na okoliczności wskazujące na brak winy skarżącego w uchybieniu terminu, które zapewniają uprawdopodobnienie zasadności tego wniosku.
Wprawdzie uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, nie dającym pewności, lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o danym fakcie, to jednak uprawdopodobnienie winno prowadzić do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie będące przyczyną uchybienia terminu rzeczywiście miało miejsce. Podzielić należy przy tym pogląd prawny wyrażony w postanowieniu Sądu Najwyższego z 19 maja 2006 r. (sygn. akt III CZ 28/06, LEX nr 188379), według którego chociaż uprawdopodobnienie jest wyjątkiem od reguły formalnego przeprowadzenia dowodu, działającym na korzyść strony powołującej się na określony fakt, to jednak nie oznacza to, że może ono w każdej sytuacji opierać się tylko na samych twierdzeniach strony.
Odwołanie się w art. 58 § 1 k.p.a. do braku winy powoduje, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie. Przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy strona zawiniła uchybienie terminu, choćby w postaci lekkiego niedbalstwa. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. Kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania staranności przy dokonywaniu czynności. O braku winy w niedopełnieniu obowiązku można mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody nie do przezwyciężenia.
Przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub nie podjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe.
Do niezawinionych przyczyn uchybienia terminu zalicza się m.in.: stany nadzwyczajne, takie jak problemy komunikacyjne, klęski żywiołowe (powódź, pożar), czy nagłą chorobę strony lub jej pełnomocnika, która nie pozwoliła na wyręczenie się inną osobą (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 września 2010 r. sygn. akt II OZ 849/10, CBOSA). O braku winy w niedopełnieniu obowiązku zachowania terminu do dokonania czynności procesowej można zatem mówić tylko w przypadku stwierdzenia, że dopełnienie obowiązku stało się niemożliwe z powodu przeszkody niedającej się przezwyciężyć (por. postanowienie NSA z 15 grudnia 2004 r. sygn. akt OZ 809/04, niepubl.). Chodzi więc o wskazanie takich okoliczności, których wystąpienie nie leżało po stronie skarżącego, a uniemożliwiło mu dopełnienie czynności procesowej w terminie. Przy ocenie braku winy przyjmuje się obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od strony dbającej należycie o własne interesy, przy uwzględnieniu uchybień spowodowanych nawet lekkim niedbalstwem.
Osoba zainteresowana powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu. Organ powinien jedynie przedstawione przez nią okoliczności ocenić w świetle przesłanek z art. 58 § 1 k.p.a. Trudno jest bowiem wymagać od organu, aby prowadził postępowanie wyjaśniające przyczyny uchybienia terminu przez stronę (por. wyrok NSA z 8 luty 2007 r. sygn. akt II OSK 1806/06, LEX nr 337473 oraz B. Adamiak w: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2004, s. 331).
W rozpoznawanej sprawie na etapie postępowania odwoławczego skarżąca spółka działała w postępowaniu przez pełnomocnika profesjonalnego w postaci radcy prawnego. Okoliczność ta ma istotne znaczenie przy ocenie miernika staranności wymaganego przy dokonywaniu czynności procesowych przez pełnomocnika strony. Naczelny Sąd Administracyjny w pełni podziela stanowisko ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, zgodnie z którym adwokat, radca prawny czy rzecznik patentowy podlega w tym zakresie bardziej rygorystycznym kryteriom oceny. W związku z posiadaną przez siebie wiedzą z zakresu prawa oraz znajomością procedury sądowej zobligowany jest bowiem do zachowania dużo dalej posuniętej staranności niż wymagana jest od osób niebędących profesjonalnymi pełnomocnikami. Podkreślenia wymaga, że zawodowy charakter działalności radcy prawnego powoduje, że odpowiedzialność pełnomocnika obejmuje działania wszystkich osób, którymi posługuje się wykonując swój zawód.
Ustanowiony pełnomocnik odpowiada więc za błędy i zaniechania pracownika kancelarii. Właściwa organizacja wewnętrznej pracy kancelarii jest traktowana jako dochowanie staranności warunkującej brak winy w uchybieniu terminu (por. postanowienia NSA: z 11 czerwca 2014 r. sygn. akt I FZ 149/14; z 8 kwietnia 2014 r. sygn. akt II OZ 336/14; z 11 maja 2012 r. sygn. akt II OZ 365/12; orzeczenia dostępne w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl).
Jak już wskazano wyżej, przywrócenia terminu może domagać się strona, która przyznaje, że nie dokonała czynności w terminie i jest w stanie uprawdopodobnić, iż stało się tak bez jej winy ze względu na wystąpienie okoliczności od niej niezależnych, którym pomimo dołożenia należytej staranności nie była w stanie przeciwdziałać. Aby uprawdopodobnić okoliczności uzasadniające wniosek o przywrócenie terminu, strona powinna uwiarygodnić swoją staranność przy prowadzeniu własnych spraw, jak również fakt, że przeszkoda, która spowodowała niedotrzymanie terminu była od niej niezależna. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego strona skarżąca nie wykazała braku winy w uchybieniu terminu, a zatem nie wypełniła dyspozycji art. 58 § 2 k.p.a.
W niniejszej sprawie odwołanie zostało nadane w terminie otwartym do jego wniesienia, jednakże na skutek błędu w adresie, przesyłka została zwrócona już po upływie tego terminu. W związku z powyższym pełnomocnik skarżącej spółki wystąpił z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia wyżej wskazanego środka zaskarżenia.
W niniejszej sprawie, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji błędnie uznał, że w sytuacji, gdy pracownik pełnomocnika skarżących błędnie zaadresował przesyłkę wpisując nieprawidłowy adres i w konsekwencji przesyłka ta została zwrócona, a termin do wniesienia środka zaskarżenia już upłynął, brak jest podstaw do uznania, że niedotrzymanie terminu do wniesienia odwołania nie było zawinione przez stronę. Błąd w adresie skutkujący niemożnością doręczenia korespondencji należy uznać za niedbalstwo osoby dokonującej wysyłki, co wyłącza możliwość przywrócenia terminu. Zwykłe bowiem porównanie treści odwołania z zaadresowaną kopertą wystarczyłoby aby wykryć błąd, pełnomocnik zaś winien sprawdzić prawidłowość zaadresowania przesyłki.
Zauważyć również należy, że działanie pełnomocnika świadczy o niezachowaniu staranności choćby minimalnej, która – poza wskazanym sprawdzeniem adresu na kopercie – jest oczywista wobec okoliczności, że kopertę zaadresowano niezgodnie z adresem organu zawartym w treści decyzji.
W orzecznictwie sądów administracyjnych oraz Sądu Najwyższego ugruntowany jest pogląd, że za błędy i zaniechania pełnomocnika odpowiedzialność ponosi jego mocodawca. Strona (w wąskim tego słowa znaczeniu) ponosi odpowiedzialność za działania i zaniechania procesowe, podejmowane w toku postępowania sądowego przez stronę w szerokim tego słowa znaczeniu - w szczególności przez pełnomocnika procesowego (orzeczenie SN z 27 września 1935 r. sygn. akt C.III 258/35, OSP 1936, poz 150, akceptowane przez J. Gudowskiego, Kodeks postępowania cywilnego. Tekst, orzecznictwo, piśmiennictwo, W.Pr. 1998, t. 1, s. 318, uw. 6; uzasadnienie uchwały Sądu Najwyższego z 18 września 1992 r. sygn. akt III CZP 112/92, OSNC 1993, nr 5, poz. 75, akceptowanej przez J. Gudowskiego w: Kodeks postępowania cywilnego. Komentarz, W.Pr. 2006, t. 1, s. 240, uw. 8).
Na profesjonalnym pełnomocniku ciąży obowiązek zadbania o prawidłowe i terminowe dokonanie czynności procesowych. Pełnomocnik profesjonalny, jakim jest adwokat lub radca prawny, podlega większym wymaganiom w związku z posiadaną przez siebie wiedzą z zakresu prawa oraz znajomością procedury sądowej (postanowienie NSA z 11 marca 2009 r. sygn. akt I OZ 198/09). Przyjmuje się, że ustanowiony pełnomocnik odpowiada za błędy i zaniechania pracownika kancelarii. Jeżeli pracownik kancelarii odpowiedzialny za wysłanie skargi do sądu dopuści się zaniedbania to jest ono traktowane jako wina pełnomocnika profesjonalnego, który jako jego przełożony zlecił mu wykonanie takiego zadania. Właściwa organizacja wewnętrznej pracy kancelarii jest traktowana jako dochowanie staranności warunkującej brak winy w uchybieniu terminu (postanowienie NSA z 20 lutego 2009 r. sygn. akt II OZ 166/09).
W niniejszej sprawie pełnomocnik skarżących przyznał, że winę za uchybienie terminowi do wniesienia odwołania ponosi jeden z pracowników jego kancelarii, który błędnie zaadresował kopertę zawierającą skargę. Tego rodzaju uchybienie należy uznać za posiadające znamiona winy polegającej na braku szczególnej staranności, jakiej należy wymagać od pełnomocnika. Niezależnie od tego czy błąd popełnił pełnomocnik, czy pracownik jego kancelarii, winę za ten błąd ponosi profesjonalny pełnomocnik, a w konsekwencji jego mocodawca (postanowienie NSA z 9 stycznia 2013 r. sygn. akt I OZ 958/12).
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 i art. 188 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach orzeczono na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w zw. z art. 200 p.p.s.a.