Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 3 czerwca 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2975/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi E.Z.G. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] 2012 r. w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawia odmowy umorzenia należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej, na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt c/ ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r. poz. 270, dalej: p.p.s.a.), uchylił zaskarżone postanowienie.
W uzasadnieniu powyższego wyroku Sąd I instancji przedstawił następujący stan faktyczny sprawy.
W dniu 9 października 2009 r. do Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (dalej: ARiMR) wpłynął wniosek E.Z.G. dotyczący umorzenia należności kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu renty strukturalnej ustalonej decyzją z dnia [...] 2008 r. Decyzją z dnia [...] 2010 r. Prezes ARiMR odmówił umorzenia, uzasadniając to niespełnieniem przez wnioskodawcę przesłanek określonych w § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 12 czerwca 2007 r. w sprawie szczegółowych zasad i trybu umarzania, odraczania lub rozkładania na raty spłat należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej (Dz. U. Nr 107, poz. 733 z późn. zm.). W dniu 25 stycznia 2010 r. E.z.G. wniósł od powyższej decyzji odwołanie, po rozpatrzeniu którego Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał decyzję z dnia [...] 2010r., którą utrzymał w mocy decyzję Prezesa ARiMR.
Od powyższej decyzji E.G. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który wyrokiem z dnia 22 marca 2011 r. uchylił zaskarżoną decyzję.
W związku z powyższym wyrokiem, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi, po zgromadzeniu i stosownej analizie materiału dowodowego w sprawie, wydał w dniu [...] 2012 r. decyzję, którą utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Prezesa ARiMR z dnia [...] 2010 r. o odmowie umorzenia należności przypadających agencjom płatniczym w ramach Wspólnej Polityki Rolnej. W powyższej decyzji zawarte było pouczenie, iż w terminie 30 dni od jej doręczenia, strona może wnieść skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, za pośrednictwem Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
W dniu 24 lipca 2012 r., tj. w terminie przysługującym do wniesienia skargi do WSA na ww. decyzję, wpłynęło pismo z dnia 21 lipca 2012 r. zatytułowane jako "Odwołanie", skierowane do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi.
Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi postanowieniem z dnia [...] 2012 r. stwierdził niedopuszczalność odwołania wniesionego przez stronę. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że powziął wątpliwości co do charakteru pisma, które wpłynęło w dniu 24 lipca 2012 r., stąd wezwał stronę do sprecyzowania żądania. W związku z brakiem odpowiedzi w zakreślonym terminie oraz prawidłowym pouczeniem zawartym w decyzji z dnia 12 lipca 2012 r. a także faktem, że od wydanej decyzji nie przysługiwało odwołanie, a jedynie skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, organ na podstawie przepisu art. 134 k.p.a. stwierdził w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania.
W skardze na to postanowienie, wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, E.Z.G. domagał się jego uchylenia i zasądzenia kosztów postępowania.
Zaskarżonym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę, podkreślając, że pismo E.G. z dnia 24 lipca 2012 r. wpłynęło w terminie przysługującym do wniesienia skargi do WSA. Sąd I instancji wywiódł, że poza nazwą,,Odwołanie’’, pismo to wskazywało numer decyzji administracyjnej, a także intencje skarżącego: "w związku z otrzymaniem decyzji [...] pragnę odwołać się". W tym kontekście, za niemające podstaw Sąd uznał żądanie organu wzywające do wyjaśnienia charakteru przedmiotowego pisma. Z akt administracyjnych nie wynikało, aby przed organem administracyjnym toczyły się równolegle jakieś inne postępowania administracyjne dotyczące E.G.
Sąd zwrócił uwagę na fakt, iż w sprawie nie przysługiwał skarżącemu środek w postaci odwołania, a tylko skarga do sądu administracyjnego. Ponadto, przepis art. 57 p.p.s.a. nie wymaga od skarżącego dokładnego określenia w skardze jego żądań. Wystarczy, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, ogólne określenie przez skarżącego, w jakim zakresie oczekuje on od Sądu ochrony lub jakie jego dobro zostało naruszone. W tej sytuacji w ocenie Sądu należało przyjąć, że jest to skarga na decyzję i nie należało przywiązywać nadmiernej wagi do tytułu pisma, gdyż na podstawie jego treści, można było od razu ocenić intencje strony, które w niniejszej sprawie były jasne. Dlatego też, Sąd uznał za niezasadne zastosowanie przez organ przepisu art. 134 k.p.a. i stwierdzenie w drodze postanowienia niedopuszczalności odwołania.
Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniósł organ, zaskarżając go w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie
1) art. 3 § 1 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. i art. 46 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie do rozpoznania, a następnie uwzględnienie skargi, mimo że pismo strony z dnia 21 lipca 2012 r. nie spełnia wymogów formalnych dla skargi do sądu administracyjnego, tj. nie zawiera oznaczenia sądu, do którego jest skierowane;
2) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. poprzez uznanie, iż nieuzasadnione było wzywanie strony do doprecyzowania żądania zawartego w piśmie z dnia 24 lipca 2012 r., bowiem zdaniem Sądu żądanie strony było jasne, podczas gdy wezwanie do doprecyzowania żądania było uzasadnione przede wszystkim z tego względu, że ww. pismo było adresowane do organu, nie zaś do Sądu.
W związku z powyższym wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości oraz odrzucenie skargi, a także o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Na rozprawie pełnomocnik organu zmodyfikował wniosek wnosząc wyłącznie o uchylenie zaskarżonego wyroku, a nie odrzucenie skargi.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej organ wyraził przekonanie, że Sąd niezasadnie przyjął do rozpoznania, a następnie uwzględnił skargę, bowiem pismo strony z dnia 21 lipca 2012 r. nie spełnia jednego z podstawowych wymogów formalnych dla skargi do sądu administracyjnego określonych w art. 46 § 1 pkt 1 p.p.s.a., tj. nie zawiera oznaczenia sądu, do którego jest skierowane. Wymienione pismo nie jest adresowane do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, lecz do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi - co jednoznacznie i bezspornie wynika z jego treści, a czego w ogóle Sąd nie wziął pod uwagę. Co istotne, nawet jeśli pismo strony z dnia 21 lipca 2012 r. zostało wniesione w terminie do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, to brak jest dla organu podstawy prawnej, z której wynikałby tryb przekazania takiej skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Z powyższych względów, organ zwrócił się do strony z wyraźnym zapytaniem czy ww. pismo należy traktować jako skargę do Sądu na decyzję MRiRW z dnia [...] 2012 r., wskazując jednocześnie, jakie środki prawne stronie przysługują.
W odniesieniu z kolei do zarzutu naruszenia przepisów art. 145 § 1 pkt 1 lit. c/ p.p.s.a. w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. organ nie podzielił stanowiska Sądu, że żądanie Strony wyrażone w piśmie z dnia 21 lipca 2012 r. było jasne, a wezwanie organu do wyjaśnienia charakteru przedmiotowego pisma i zapytanie czy jest to może skarga na decyzję MriRW, czy wniosek złożony w innej sprawie - było pozbawione podstaw. Wezwanie do doprecyzowania żądania było uzasadnione przede wszystkim z tego względu, że ww. pismo było adresowane do organu, nie zaś do Sądu; w takiej sytuacji organ - działający w granicach i na podstawie prawa (art. 6 k.p.a.) - nie miał możliwości przekazania ww. pisma strony jako skargi do Sądu, albowiem brak jest przepisów, na podstawie których mógłby podjąć takie czynności. Nie jest przy tym dopuszczalne, by organ decydował za stronę jaki charakter ma jej pismo, tym bardziej, że strona, pomimo skierowanego do niej przez organ pisma "z prośbą o wyjaśnienie", nie złożyła oświadczenia w tym przedmiocie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik skarżącego wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej jako bezzasadnej i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod rozwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania, której w tej sprawie nie stwierdzono.
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zwrócić należy uwagę na fakt, że Sąd I instancji uchylił zaskarżone postanowienie, gdyż stwierdził naruszenie przez organ art. 134 k.p.a. i stwierdzenie niedopuszczalności odwołania.
Kasator nie sformułował w ramach podstaw kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. naruszenia przez Sąd I instancji art. 134 k.p.a.
Podniesione zarzuty są całkowicie nietrafne.
Istota stanowiska Sądu I instancji sprowadza się do tego, że zakwestionowany został pogląd organu odwoławczego, który wadliwie ocenił charakter prawny pisma skarżącego z dnia 21 lipca 2012 r. zatytułowanego "Odwołanie". Sąd I instancji zwracając uwagę na okoliczności wynikające z treści tego pisma i faktu, że wpłynęło ono do organu odwoławczego w terminie przysługującym do wniesienia skargi, gdy jednocześnie przed organem nie toczyło się inne postępowanie administracyjne dotyczące skarżącego, uznał, że stanowi ono skargę w rozumieniu art. 57 p.p.s.a. Kasator kwestionując tę ocenę zarzucił jedynie, że stanowisko Sądu I instancji jest wadliwe, gdyż pismo pt. "Odwołanie" nie zawierało oznaczenia sądu, do którego jest skierowane, co narusza art. 46 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Taka argumentacja nie może wskazywać na trafność zarzutu sformułowanego w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej.
Wskazane w art. 46 p.p.s.a. (w tym także w art. 46 § 1 pkt 1) wymogi formalne pisma dotyczą sądowego pisma procesowego i ocena, czy zostały one zachowane w zakresie pozwalającym na nadanie mu prawidłowego biegu, czy też zachodzi potrzeba jego poprawienia lub uzupełnienia należy do przewodniczącego wydziału sądu administracyjnego, co wynika z art. 49 § 1 p.p.s.a. W tym trybie są też badane wymogi skargi określone w art. 57 p.p.s.a. Obowiązkiem zaś organu, którego działanie jest przedmiotem skargi, jest zastosowanie procedury przewidzianej w art. 54 § 2 p.p.s.a. Kasator zarzucał, że brak było z jego strony podstawy prawnej do działania, gdyż pismo skarżącego zostało adresowane nie do WSA w Warszawie lecz do Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi i wobec tego organ zobligowany był zastosować tryb z art. 64 § 2 k.p.a. Pogląd ten także jest chybiony. Tryb przewidziany w powołanym przepisie odnosi się do pism kierowanych do organu. Taka sytuacja w okolicznościach faktycznych tej sprawy miejsca nie miała. Skarżący pismem zatytułowanym "Odwołanie" w istocie zainicjował bowiem tryb przewidziany w art. 54 § 1 p.p.s.a.
Akceptując stanowisko Sądu I instancji wyrażone w zaskarżonym wyroku należy podkreślić, że w razie trudności interpretacyjnych powstałych w sytuacjach, gdy treść pisma strony i wynikający z niej zamiar wnoszącego pismo nie są zgodne z oznaczeniem pisma, priorytet należy przyznać treści pisma, bowiem z niej wynika intencja strony. Niewłaściwe oznaczenie rodzaju pisma nie może wywoływać dla strony ujemnych skutków, jeżeli z treści pisma wynika jaki jest jego rodzaj, a każde pismo, niezależnie od tego, jakie oznaczenie nada mu strona, winno być rozpoznane zgodnie z intencją strony zawartą w treści pisma (por. post. NSA z dnia 28 września 2010 r., sygn. akt I FZ 277/10 oraz wskazane w nim orzecznictwo SN i NSA, baza orzeczeń nsa.gov.pl). Taka sytuacja miała miejsce w rozpoznawanej sprawie. Treść pisma E.G. z dnia 21 lipca 2012 r. jednoznacznie wskazywała, że stanowi ono skargę na decyzję z dnia [...] 2012 r. Wbrew stanowisku kasatora treść przedmiotowego pisma była jasna i pozwalała na ustalenie rzeczywistej intencji skarżącego z przyczyn szczegółowo wskazanych przez Sąd I instancji.
Oczywiście w razie wątpliwości co do charakteru pisma strony obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej. Jednakże obowiązek ten dotyczy tylko pism, które zredagowane zostały w sposób niezrozumiały, niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony. Obowiązek ten nie może być rozciągany na wszystkie pisma strony, a więc także na te, które są w swej treści jasne i zrozumiałe (por. wyrok NSA z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1134/05, baza orzeczeń nsa.gov.pl).
W takich sytuacjach jaka wystąpiła w rozpoznawanej sprawie, konkretne okoliczności faktyczne rozstrzygają czy treść pisma strony pozwala, czy też nie na ustalenie rzeczywistej woli autora pisma. Zatem odwoływanie się do innej sprawy na poparcie argumentacji zawartej w skardze kasacyjnej nie może być usprawiedliwione.
Wskazać też należy, że Sąd I instancji uchylając zaskarżone postanowienie jedynie stwierdził, że brak było podstaw do stosowania trybu z art. 134 k.p.a., gdyż pismo zatytułowanie "Odwołanie" jest w istocie skargą. Natomiast tym orzeczeniem Sąd I instancji nie przyjął tej skargi do rozpoznania, a tym bardziej nie rozstrzygał o jej zasadności. Z tych zatem przyczyn zarzuty te należało uznać za bezzasadne.
Reasumując, Naczelny Sąd Administracyjny skargę kasacyjną oddalił na podstawie art. 184 p.p.s.a.
O kosztach nieopłaconej pomocy prawnej zostanie wydane odrębne orzeczenie, zważywszy na treść art. 258 § 1 pkt 8 p.p.s.a.