Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, oddalił skargę H. C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa we Wrocławiu z dnia [...] maja 2014 r. w przedmiocie ustalenia kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Skarżący podjął się realizacji pięcioletniego programu rolnośrodowiskowego począwszy od 15 marca 2010 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we Wrocławiu decyzjami z dnia [...] czerwca 2011 r. i [...] kwietnia 2012 r. przyznał skarżącemu płatności z tytułu realizacji tego programu odpowiednio na rok 2010 i 2011. W związki z nie złożeniem kolejnego wniosku o płatność (za 2012 r.) i zaniechaniem realizacji programu przez skarżącego Kierownik Biura Powiatowego ARiMR we Wrocławiu decyzją z dnia [...] marca 2014 r. ustalił kwotę nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, obejmującą sumę kwot przyznanych płatności na rok 2010 i 2011. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją.
W toku postępowania ustalono nadto, że w 2012 r. wpłynął wniosek W. R. o przyznanie płatności rolnośrodowiskowych na rok 2012, wraz z oświadczeniem o kontynuowaniu realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez skarżącego. Postępowanie w tej sprawie zakończone zostało ostateczną decyzją organu I instancji o przyznaniu W. R. płatności rolnośrodowiskowej z tytułu realizacji nowego zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego w 2012 r.
Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu oddalając skargę wyrokiem objętym skargą kasacyjną wskazał, że składając wniosek o przyznanie płatności skarżący znał zasady oraz tryb realizacji płatności i był świadomy konsekwencji i sankcji dotyczących niewykonania zobowiązania wynikającego z realizacji programu rolnośrodowiskowego. Tym samym, jak trafnie wskazał organ, skarżącemu znany był wymóg prowadzenia działalności na niezmienionej powierzchni przez 5 lat trwania zobowiązania rolnośrodowiskowego oraz przepisy dotyczące zasad przekazywania zobowiązań rolnośrodowiskowych, tj. obowiązujące w tym czasie przepisy rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 lutego 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. Nr 33, poz. 262 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2009 r.), które w § 23 oraz § 25 uszczegóławiają na jakich warunkach możliwe jest uzyskanie płatności przez nowego posiadacza gruntów rolnych lub stada zwierząt, który zobowiązuje się do kontynuowania zobowiązania podjętego przez poprzedniego posiadacza.
Sąd wskazał, że aby uznać za skuteczne przejęcie płatności przez przejmującego działki rolne należy spełnić wszystkie określone w § 25 ust. 1-3 tego rozporządzenia przesłanki łącznie. Natomiast w sprawie nie wystąpiło skuteczne przekazanie zobowiązania rolnośrodowiskowego innej osobie, a nowy posiadacz otrzymał płatność na rok 2012 jako nowe zobowiązanie rolnośrodowiskowe.
Zdaniem Sądu organy dokonały ustaleń w pełni wystarczających do podjęcia niewadliwego rozstrzygnięcia, kierując się rozwiązaniami wynikającymi z prawidłowo wskazanych aktów prawnych, które legły u podstaw wydanych decyzji. W sprawie należało stosować bez wątpienia przepisy obowiązującego rozporządzenie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznawania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objęty Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007-2013 (Dz. U. z 2013 r., poz. 361 ze zm.; dalej: rozporządzenie rolnośrodowiskowe z 2013 r.).
Sąd wskazał, że informacja organu z dnia 16 grudnia 2013 r. o możliwości dokonania zwrotu nienależnie pobranych płatności za 2010 i 2011 r., jak i późniejsze wszczęcie postępowania administracyjnego w tej sprawie (zawiadomienie z dnia 20 stycznia 2014 r.) nastąpiło w okresie obowiązywania nowego rozporządzenie z 2013 r.
Sąd stwierdził, że sytuacje, kiedy płatność rolnośrodowiskowa podlega zwrotowi, określone zostały w § 39 rozporządzenia z 2013 r., a zatem m. in. wówczas, gdy rolnik nie złożył wniosku o przyznanie kolejnej płatności rolnośrodowiskowej za realizację danego wariantu albo informacji, o której mowa w § 23 ust.
3. Sąd podkreślił również powinność informowania przez beneficjenta organów ARiMR o każdym fakcie, który ma wpływ na przyznanie, przedłużanie, korzystanie lub dalsze wypłacanie płatności rolnośrodowiskowej, która wynika z zapisów umieszczonych we wniosku. W świetle przytoczonych przepisów i dodatkowych zobowiązań przyjmowanych przez rolnika składającego pierwotny wniosek o płatność rolnośrodowiskową oczywiste jest, zdaniem Sądu, iż w razie zaprzestania realizacji programu bez poinformowania organów Agencji o przyczynach tego stanu, istnieje – co do zasady – podstawa do wydania decyzji określającej wysokość kwoty pobranych płatności przypadających do zwrotu.
Sąd wskazał, ze zarówno wspólnotowy, jak i rodzimy prawodawca przewidział oczywiście sytuacje, których wystąpienie wykluczy możliwość żądania przez organy zwrotu płatności. Zważywszy na okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd podkreślił, że nie zachodzą żadne okoliczności wskazane w § 39 ust. 4 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. i przepisu odsyłającego do art. 44 ust. 3 (między innymi) rozporządzenia Komisji (WE) nr 1974/2006 z dnia 15 grudnia 2006 r. ustanawiające szczegółowe zasady stosowania rozporządzenia Rady (WE) nr 1698/2005 w sprawie wsparcia rozwoju obszarów wiejskich przez Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) (Dz.U.UE L 368 z dnia 23 grudnia 2006 r. str. 15 ze zm.; dalej: rozporządzenie nr 1974/2006).
Sąd stwierdził, że ze względu na powoływanie się przez skarżącego na problemy zdrowotne, które powodowały kilkukrotne hospitalizacje w 2012 r. i 2013 r. oraz wydanie orzeczenia o czasowym inwalidztwie (2014 r.), potencjalnie wchodzić mogło w rachubę zaistnienie siły wyższej (lub innej wyjątkowej okoliczność) w rozumieniu art. 47 rozporządzenia nr 1974/2006 lub § 45 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.
Sąd w pełni zgodził się jednak ze stanowiskiem organów, że w realiach tej konkretnej sprawy przesądzające znaczenie ma wymóg pisemnego powiadomienia organu o przyczynie zaprzestania realizacji podjętego programu rolnośrodowiskowego. Tego wymogu skarżący zaś nie spełnił, bowiem w aktach administracyjnych sprawy brak takiego powiadomienia.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.; dalej: ppsa).
II
Skargę kasacyjną wniósł skarżący zaskarżając wyrok w całości i zarzucając:
- 1. na podstawie art. 174 ust. 1 ppsa naruszenie prawa materialnego poprzez naruszenie § 29 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. przez niezastosowanie, mimo że dotyczyły praw i obowiązków skarżącego jako przekazującego zobowiązanie rolnośrodowiskowe oraz § 23 i § 25 tegoż rozporządzenia przez zastosowanie, mimo iż wskazane regulacje nie odnosiły się do praw i obowiązków skarżącego jako przekazującego zobowiązanie, a nie je przejmującego.
- 2. na podstawie art. 174 ust. 2 ppsa naruszenie przepisów postępowania mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 145 § 1 ust. 1 pkt c) ppsa, art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 marca 2007 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich z udziałem środków Europejskiego Funduszu Rolnego na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 173; dalej: ustawa o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich), art. 77 § 4 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.; dalej kpa).
Podnosząc te zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu we Wrocławiu oraz zasądzenie kosztów postępowania wg norm przepisanych.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
Przed odniesieniem się do jej zarzutów przypomnieć należy, że skarga kasacyjna jest sformalizowanym środkiem zaskarżenia, którego elementy konstrukcyjne i treściowe wyznaczają granice jej rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny. Zgodnie bowiem z art. 183 § 1 ppsa Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez jej podstawy i wnioski. Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego.
Zasada związania granicami skargi kasacyjnej determinuje zakres kontroli instancyjnej, jaką Naczelny Sąd Administracyjny powinien podjąć w celu stwierdzenia ewentualnej wadliwości zaskarżonego orzeczenia. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega więc na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz na kontroli zaskarżonego rozstrzygnięcia w zakresie zarzutach przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach powołanych podstaw kasacyjnych.
Przenosząc te uwagi na rozpoznawaną w granicach skargi kasacyjnej sprawę podkreślić należy, że przedmiotem postępowania administracyjnego zakończonego decyzją skontrolowaną przez Sąd I instancji było ustalenie kwoty nienależnie pobranych płatności z tytułu realizacji programu rolnośrodowiskowego, o którym stanowi art. 5 ust. 1 pkt 14 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich. Przepis art. 28 ust. 1 tej ustawy wprowadza zasadę, że pomoc pobrana nienależnie podlega zwrotowi, chyba że przepisy, o których mowa w art. 1 pkt 1, lub przepisy ustawy stanowią inaczej.
W art. 28 ust. 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ustawodawca zawarł otwarty katalog przesłanek uznania pomocy pobranej nienależnie, stanowiąc w pkt 1, że pomocą pobraną nienależnie jest w szczególności pomoc wypłacona beneficjentowi, który nie wykonuje operacji w całości lub w części lub obowiązków związanych z jej wykonaniem. W oparciu o delegację zawartą w art. 29 ust. 1 pkt 1 omawianej ustawy Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi wydał rozporządzenie z dnia 13 marca 2013 r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu przyznania pomocy finansowej w ramach działania "Program rolnośrodowiskowy" objętego Programem Rozwoju Obszarów Wiejskich na lata 2007- 2013. Przepisy tego rozporządzenia weszły w życie 15 marca 2013 r. i uchyliły uprzednio obowiązujące rozporządzenie rolnośrodowiskowe. Jednakże przepisy poprzednio obowiązującego rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. mają zastosowanie do przyznania i zwrotu płatności w sprawach objętych postępowaniami wszczętymi i niezakończonymi ostateczną decyzją przed dniem wejścia w życie nowego rozporządzenia (czyli przed dniem 15 marca 2013 r.) i postępowań zakończonych ostateczną decyzją wydaną na podstawie dotychczasowych przepisów, które zostały wznowione od dnia wejścia w życie nowego rozporządzenia.
Stanowi o tym § 46 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Ponieważ żadna z sytuacji określonej w tym przepisie nie zachodni w tej sprawie, do zwrotu płatności mają zastosowanie przepisy rozporządzenia z 2013 r. i te właśnie przepisy zastosował organ, a Sąd I instancji to zaaprobował.
W rozpoznawanej skardze kasacyjnej żaden z zarzutów skargi kasacyjnej nie kwestionuje tego stanowiska. Żaden też z zarzutów nie obejmuje naruszenia przepisów regulujących zwrot płatności zawartych w ustawie o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich czy też przepisów mającego w sprawie zastosowanie rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r.
To oznacza, że poza granicami skargi kasacyjnej pozostaje ocena zgodności zarówno zaskarżonego wyroku, jak i decyzji z przepisami prawa materialnego mającymi zastosowanie w sprawie nienależnie pobranych płatności.
Podkreślenia nadto wymaga, że stan faktyczny sprawy w zakresie jego istotnych elementów nie jest sporny. Skarżący podjął się realizacji pięcioletniego programu rolnośrodowiskowego i realizował go przez dwa lata uzyskując pomoc (płatność) na rok 2010 i 2011. Nie budzi również wątpliwości, że w 2012 r. zaprzestał realizacji programu. Jakkolwiek w skardze kasacyjnej postawiono zarzut obejmujący naruszenie przepisów postępowania – art. 21 ust. 2 pkt 2 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich oraz art. 77 § 4 kpa – to zarzuty te nie odnoszą się do wyżej wymienionych istotnych elementów stanu faktycznego.
Zaznaczyć także należy, że zarówno w stanie prawnym, w którym skarżący podjął się realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego, jak i w stanie prawnym wiążącym w dacie wydania zaskarżonej decyzji przesłanką niezbędną do przyznania płatności rolnośrodowiskowej była realizacja pięcioletniego zobowiązania rolnośrodowiskowego. Na gruncie prawa krajowego przesłanka ta została określona w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. i w § 2 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2013 r. Zaprzestanie realizacji zobowiązania skutkuje tym, że dotychczas pobrana pomoc (płatność) jest pomocą pobraną nienależnie w rozumieniu art. 28 ust. 2 pkt 1 ustawy o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich.
Zarzuty skargi kasacyjnej postawione w obrębie obu podstaw kasacyjnych koncentrują się natomiast na kwestii związanej ze zdarzeniem faktycznym mającym miejsce w 2012 r. dotyczącym "przejęcia zobowiązania" przez innego rolnika. Jednakże kwestia skutecznego, w świetle wówczas obowiązujących przepisów, przeniesienia posiadania działek, na których realizowany był program rolnośrodowiskowy została rozstrzygnięta ostateczną decyzją organu I instancji. Ponadto, w świetle wówczas obowiązujących przepisów odstępstwo od zasady zwrotu płatności rolnośrodowiskowej w przypadku niezrealizowania całego zobowiązania określonej w § 28 ust. 1 i 2 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. regulował § 29 tego rozporządzenia. Przepis ten stanowił, w zakresie istotnym dla rozważanego zagadnienia, że mimo wystąpienia okoliczności określonych w § 28 ust. 1 lub 2 płatność rolnośrodowiskowa nie podlega zwrotowi w części przyznanej do działek rolnych, których posiadanie zostało przeniesione na rzecz innego podmiotu, jeżeli rolnik, któremu została przyznana ta płatność złożył, niezwłocznie po przeniesieniu posiadania tych działek rolnych do kierownika biura powiatowego Agencji, na formularzu udostępnionym przez Agencję, oświadczenie podmiotu, na rzecz którego zostało przeniesione posiadanie tych działek lub stada zwierząt, o zobowiązaniu tego podmiotu do:
- a) kontynuowania realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego podjętego przez tego rolnika do końca okresu objętego tym zobowiązaniem na tych działkach rolnych i w tym stadzie,
- b) zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności rolnośrodowiskowej uzyskanej przez rolnika, któremu została przyznana ta płatność, jaką rolnik ten byłby obowiązany zwrócić, gdyby w trakcie realizacji zobowiązania rolnośrodowiskowego przez tego rolnika wystąpiły okoliczności wymienione w § 28 ust. 1 lub 2.
Z jasnej treści tego przepisu wynika, że to dotychczasowy posiadacz jest zobligowany do złożenia określonych w nim dokumentów (zobowiązań nowego posiadacza). To bowiem na dotychczasowym posiadaczu, który otrzymał płatność, a zaprzestał realizacji programu ciąży obowiązek zwrotu pobranych płatności. Jakkolwiek w zarzutach skargi kasacyjnej wskazano na naruszenie tego przepisu, to w oderwaniu od treści regulacji, naruszenie § 29 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. upatrywano zarówno w tym, że W. R. złożył "oświadczenie o przejęciu zobowiązania oraz protokół zdawczo – odbiorczy", jak i w tym, że dokumenty te były wystarczające do uznania, że "skarżący skutecznie ekskulpował się od obowiązku zwrotu". Tymczasem, jak już wykazano to rolnik, który już otrzymał płatność (w tym wypadku skarżący) był zobligowany do złożenia dokumentów, o których mowa w § 29 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. Ponadto, co nader istotne, zakres dokumentów, które zobligowany był złożyć rolnik, który zamierzał kontynuować zobowiązanie podjęte przez poprzednika nie pokrywa się z zakresem dokumentów, o których mowa w § 29 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. W § 23 ust. 3 tego rozporządzenia wymieniono niezbędne załączniki wniosku nowego posiadacza gospodarstwa rolnego wstępującego do toczącego się postępowania w sprawie przyznania płatności.
Przepis ten mocą § 25 ust. 3 tego rozporządzenia ma zastosowanie do trybu przyznania płatności rolnośrodowiskowej nowemu posiadaczowi, który złożył wniosek o płatność po przeniesieniu posiadania gospodarstwa rolnego lub jego części. Wśród załączników do wniosku, które prawodawca nakazuje złożyć nowemu posiadaczowi nie wymieniono zobowiązania do zapłaty na rzecz Agencji równowartości kwoty płatności rolnośrodowiskowej uzyskanej przez rolnika, któremu została przyznana ta płatność, a jaką rolnik ten byłby obowiązany zwrócić. To zobowiązanie zobligowany jest bowiem przedłożyć Agencji rolnik, który dotychczas realizował program środowiskowy i który, w związku z zaprzestaniem realizacji programu, może być zobligowany do zwrotu pobranych płatności.
Oparcie zatem argumentacji skargi kasacyjnej na poglądzie, że podmiot, który zamierzał kontynuować zobowiązanie rolnośrodowiskowe podjęte uprzednio przez skarżącego wypełnił obowiązek przedłożenia dokumentów, o których mowa w § 23 ust. 3 rozporządzenia rolnośrodowiskowego z 2009 r. nie oznacza, że zaistniały przesłanki wyłączające zwrot pobranych płatności określone w § 29 tego rozporządzenia.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 ppsa orzekł jak w sentencji.