Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 17 maja 2022 r., sygn. akt II GSK 1964/18

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 25 kwietnia 2018 r., sygn. akt VI SA/Wa 2183/17 - po rozpoznaniu na rozprawie [...] kwietnia 2018r. sprawy ze skargi R. S.A. z siedzibą w R. na decyzję Komisji Nadzoru Finansowego z dnia [...] sierpnia 2017 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej - oddalił skargę.

Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

Komisja Nadzoru Finansowego (dalej: KNF) decyzją z dnia [...] maja 2016 r. - działając na podstawie: art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 23, ze zm.; dalej: k.p.a) w zw. z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy z dnia 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r. poz. 174) oraz art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o ofercie publicznej i warunkach wprowadzania instrumentów finansowych do zorganizowanego systemu obrotu oraz o spółkach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r. poz. 1382, ze zm.; dalej: ustawa o ofercie publicznej) w zw. z art. 56 tej ustawy - nałożyła na R. S.A. karę pieniężną w wysokości [...] zł., wobec stwierdzenia, iż spółka dopuściła się naruszenia art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie publicznej w zw. z nieprzekazaniem KNF, spółce prowadzącej rynek regulowany ani do publicznej wiadomości informacji poufnej o konieczności dokonania odpisów, które miały znaczący wpływ na wysokość osiągniętej straty za III kwartał 2013 r.

KNF, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, decyzją z dnia 1 sierpnia 2017 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw., z art. 11 ust. 1 i 5 ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym oraz art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie publicznej, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2016 r. poz. 615; dalej: ustawa zmieniająca I) w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie publicznej, w brzmieniu obowiązującym przed wejściem w życie ustawy z dnia [...] lutego 2017 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 724; dalej: ustawa zmieniająca II) - utrzymała w mocy swą decyzję z dnia [...] maja 2016 r.

Wojewódzki Sąd Administracyjny - oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm., dalej: p.p.s.a.) - przede wszystkim za nieskuteczny uznał zarzut nieważności postępowania w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., podnosząc - w odniesieniu do powiązanego z zarzutem nieważności postępowania zarzutu wadliwego zastosowania art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej, w brzmieniu sprzed wejścia w życie ustawy zmieniającej z 31 marca 2016 r. - że nie każde naruszenie prawa, nawet oczywiste, uznać można za rażące - cechą rżącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu - przez proste ich zestawienie z sobą - a taka sytuacja w sprawie nie zachodzi.

Zdaniem Sądu pierwszej instancji organ - dokonując oceny stanu faktycznego wynikającego z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie - prawidłowo uznał, że w okresie od [...] października 2013 r. do [...] listopada 2013 r. inwestorzy pozostawali w nieświadomości, co do okoliczności utworzenia odpisów wartości aktywów spółki oraz skali ich wpływu na wyniki spółki za III kwartał 2013 r. a wskutek tych odpisów doszło do odwrócenia dotychczasowego trendu i w miejsce zysku za I półrocze 2013 r. spółka odnotowała znaczące, szczegółowo opisane w uzasadnieniu decyzji straty.

WSA przytoczył treść art. 56 ust. 1 pkt 1 i art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie publicznej i art. 154 ust. 1 ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o obrocie instrumentami finansowymi, przyjmując, że przepisy te znajdowały zastosowanie w stanie prawnym z daty niewykonania obowiązku informacyjnego i stwierdził, że konsekwencją niewykonania tych obowiązków była możliwość zastosowania art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie.

Wg Sądu pierwszej instancji zasadne jest przyjęcie, że ogólna zasada stosowania prawa obowiązującego w chwili wydawania decyzji administracyjnej doznaje wyjątków, sankcje mogą być bowiem nakładane za naruszenie prawa obowiązującego w chwili gdy zaistniał stan faktyczny oceniany jako naruszenie prawa.

Sąd pierwszej instancji za prawidłową i niebudzącą zastrzeżeń uznał konkluzję organu, że odpisy - poczynione na mocy uchwały Zarządu Spółki nr [...] z dnia [...] października 2013 r. - znacząco wpłynęły na wynik finansowy spółki na koniec III kwartału 2013 r., była to informacja poufna i spółka powinna ją przekazać Komisji, spółce prowadzącej rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości zgodnie z art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie publicznej, czego strona nie dokonała.

Wg WSA zasadna więc jest ocena organu, że uchwała miała cenotwórczy charakter, mogła być uwzględniona przez racjonalnego inwestora przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnej; spełnione zatem zostały przesłanki informacji poufnej - w rozumieniu art. 154 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi - i precyzyjnej. Odbiorcy raportów okresowych do publikacji raportu za III kwartał 2013 r. opublikowanego [...] listopada 2013 r. nie mieli bowiem świadomości o osłabieniu wyników finansowych skarżącej spółki, przy czym bez znaczenia jest, że dokonanie odpisów jest konsekwencją kilku zdarzeń prawno-faktycznych.

Odnosząc się do zmian ustawy o ofercie publicznej, wprowadzonych ustawą z 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U z 2016 r., poz. 615) - w szczególności w art. 96 ustawy o ofercie - Sąd pierwszej instancji wskazał, że do dotychczasowego art. 96 dodano ust. 1h - poszerzający katalog czynników, które należy uwzględnić przy wymierzaniu kary, m.in. za naruszenie obowiązków informacyjnych. Zdaniem WSA nie wpłynęło to na podstawę odpowiedzialności spółki, gdyż wg przepisów intertemporalnych (art. 58 ww. ustawy zmieniającej I - z [...] marca 2016 r.) do spraw wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia wżycie ustawy (zmieniającej) stosuje się przepisy dotychczasowe.

Co do wymiaru kary WSA podniósł, że art. 58 ust. 2 wyżej powołanej ustawy zmieniającej I stanowi, że za zachowania zaistniałe przed dniem wejścia w życie ustawy zmienianej w art. 33 sankcję wymierza się wg przepisów dotychczasowych, chyba że nowa sankcja byłaby względniejsza. Sąd pierwszej instancji omówił przy tym zmiany wprowadzone ustawą zmieniającą II i przepisy rozstrzygające kwestie intertemporalne.

W odniesieniu do kryteriów wymierzania kary WSA wyjaśnił, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ stosując art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie publicznej nie musiał się odwoływać do wprowadzonych zmianami ustawy kryteriów z art. 96 ust. 1h ustawy o ofercie publicznej - czyli do zaostrzonych sankcji - mógł się nimi jednak posiłkować.

Wg Sądu pierwszej instancji, w okolicznościach faktycznych sprawy - mając też na uwadze cel przejrzystości rynku - kara w wysokości [...] zł stanowi adekwatny środek oddziaływania w stosunku do stwierdzonych nieprawidłowości, wysokość ustalona w ramach uznania administracyjnego nie narusza zasady proporcjonalności. Kara stanowi wprawdzie 70 % kary możliwej do nałożenia ale trzeba mieć na uwadze, że art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej daje możliwość - poza decyzją o nałożeniu kary pieniężnej - wykluczenia papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym zatem sankcja mogła być surowsza.

Sąd pierwszej instancji ocenił, że organ wyczerpująco w uzasadnieniu decyzji odniósł się do okoliczności, które wziął pod uwagę, takich jak: waga naruszenia, czas jego trwania, przyczyny naruszenia, sytuacja finansowa podmiotu, na który nakładana jest kara, brak zastrzeżeń do współpracy z Komisją podczas wyjaśniania okoliczności naruszenia, a także poprzednie naruszenia przepisów ustawy. WSA - podkreślając uznaniowy charakter decyzji w przedmiocie kary pieniężnej i zasady kontroli takich decyzji - nie dopatrzył się naruszenia przez organ art. 7, 77 § 1 i art. 80 k.p.a.

R. S.A wniosła od powyższego wyroku skargę kasacyjną, zaskarżając go w całości, zarzuciła Sądowi pierwszej instancji, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.:

1. I. naruszenie przepisów prawa materialnego mające wpływ na wynik sprawy, tj.:
2. 1) art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie publicznej w zw. z art. 154 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi (ustawa o obrocie) poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że podjęcie uchwały nr [...] (zdefiniowanej poniżej) w przedmiocie dokonania odpisów aktualizujących spełniało przesłankę informacji poufnej w rozumieniu art. 154 ust. 1 ustawy o obrocie, co miałoby spowodować, że powstał obowiązek jej przekazania do KNF, spółki prowadzącej rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości, podczas gdy wskazane przepisy ustawy o ofercie nie powinny znaleźć zastosowania w sprawie ponieważ:
3. a) uchwała nr [...] o utworzeniu odpisów aktualizujących w zakresie dotyczącym:

(i) utworzenia odpisu aktualizującego wartość należności w kwocie [...] PLN wobec P. S.A, z tytułu utraty kontroli nad spółką E. - P. S.A. w upadłości likwidacyjnej (pkt 1 uchwały nr [...]); oraz (ii) utworzenia odpisu aktualizującego wartość należności w kwocie [...] PLN z tytułu pożyczki udzielonej spółce H. nie dotyczyła nieznanych inwestorom informacji, czyli faktów:

(i) istnienia wierzytelności wobec upadłych dłużników Spółki (tj. P. oraz H.) w kwocie odpowiednio [...] PLN oraz [...] PLN; oraz (ii) przedstawienia przez upadłych dłużników spółki propozycji układowych przewidujących redukcję wskazanych powyżej wierzytelności w wysokości zaprezentowanej następnie w uchwale nr [..] które to fakty były publicznie znane przed datą podjęcia uchwały nr [...] w związku z ujęciem ich:

(i) w zakresie istnienia wierzytelności wobec upadłych dłużników spółki - w śródrocznym skróconym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym grupy kapitałowej spółki za I półrocze 2012 r. (nota [...]), w skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym grupy kapitałowej spółki za rok 2012 r. (nota [...]), w śródrocznym skróconym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym grupy kapitałowej spółki za I półrocze 2013 r. (nota [...]) oraz śródrocznym skróconym sprawozdaniu finansowym spółki za I półrocze 2013 r. (nota [...]) oraz (ii) przedstawienia przez upadłych dłużników spółki propozycji układowych przewidujących redukcję wskazanych powyżej wierzytelności - w informacjach publikowanych publicznie przez P. (m.in. raport bieżący P. nr [...], raport bieżący P. nr [...] oraz załącznik nr 2 (propozycje układowe) do umowy restrukturyzacyjnej P. z którego wynikały nowe warunki propozycji układowych (pokrywające się z wysokością kluczowych odpisów dokonanych na mocy Uchwały nr [...])

1. - dotyczyły tylko technicznej aktualizacji oceny Zarządu Spółki, co do sposobu prezentacji tych znanych publicznie faktów w sprawozdaniu finansowym spółki.

Oznacza to, że w powyższym zakresie informacja nie spełniała przesłanki niejawności informacji poufnej, o której mowa w art. 154 ust, 1 ustawy o obrocie, a tym samym nie mogła zostać uznana za informację wymagającą publikacji w trybie art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie publicznej, oraz

1. b) uchwała nr [...] w zakresie utworzenia odpisu na aktywach dotyczących [A] (w związku z umową sprzedaży udziałów, przelewu praw i przejęcia obowiązków zawartą z firmą O. Ltd.) na sumę [...] PLN nie dotyczyła informacji istotnej, w rozumieniu art. 154 ust. 1 ustawy o obrocie, jako że informacja o wartości dokonanego odpisu nie mogłaby w istotny sposób wpłynąć na cenę akcji spółki (kwota ta stanowiła 4% kapitałów własnych spółki według stanu wynikającego ze sprawozdania finansowego spółki za 2012 rok); oraz
2. c) uchwała nr [...] nie stanowiła informacji precyzyjnej w rozumieniu przepisu art. 154 ust. 1 ustawy o obrocie, stanowiła bowiem element całości, jaką jest sporządzenie sprawozdania finansowego spółki za trzeci kwartał 2013 r. i rozpatrywana oddzielnie od pełnej treści sprawozdania finansowego spółki za trzeci kwartał 2013 r. nie pozwalała inwestorom na dokonanie oceny potencjalnego wpływu cząstkowych informacji finansowych na cenę akcji spółki ("Zarzut 1");
3. II. naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.:
4. 1) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i błędne uznanie przez WSA, że zaskarżona decyzja KNF II nie została wydana z naruszeniem przepisów regulujących prowadzenie postępowania administracyjnego, podczas gdy KNF wydając zaskarżoną decyzję naruszyła art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. poprzez dokonanie dowolnej oceny materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie oraz wyprowadzenie z niego błędnych wniosków, a zwłaszcza błędnych wniosków z dokumentów w postaci:

1. a) śródrocznego skróconego skonsolidowanego sprawozdania finansowego grupy kapitałowej spółki za I półrocze 2012 r. (nota [...]) oraz skonsolidowanego sprawozdania finansowego grupy kapitałowej spółki za rok 2012 r. (nota[...]), w których spółka w sposób szczegółowy informowała o wartości wierzytelności wobec spółki P. S.A. w upadłości układowej ("P.") oraz H. Polska S.A. w upadłości likwidacyjnej ("H.");
2. b) raportu bieżącego P. nr [...] z [...] września 2013 r. oraz z [...] września 2013 r. nr [...], w których P. informował o aktualizacji propozycji układowych obejmujących wierzytelności, o których mowa w lit. a) powyżej;
3. c) załącznika nr 2 (propozycje układowe) do umowy restrukturyzacyjnej P. opublikowanego w dniu [...] września 2013 r., z którego wynikały nowe warunki propozycji układowych, obejmujące wierzytelności, o których mowa w lit. a) powyżej;
4. d) zestawienia kursu akcji spółki za okres październik - listopad 2013 r., z którego wynika m.in., że:

(i) w okresie od [...] października 2013 r. (kurs zaniknięcia na dzień poprzedzający podjęcie Uchwały Zarządu Spółki nr [...] ("Uchwała nr [...]") do [...] listopada 2013 r. (kurs zamknięcia na dzień przypadający po publikacji sprawozdania finansowego spółki za III kwartał 2013 r.) kurs akcji spółki wzrósł o 11,75% (nawet uwzględniając spadek kursu, jaki miał miejsce w dniu [...] listopada 2013 r.);

(ii) w dniu [...] września 2013 r. (dzień publikacji przez P. raportu nr [...], w którym przedstawiono nowe propozycje układowe obejmujące także wierzytelności spółki) kurs akcji spółki spadł o 4,79%; a w dniu następnym ([..] września 2013 r.) o kolejne 2,97%;

(iii) zmiana kursu akcji spółki w dniu [...] listopada 2013 r. nie była zmianą wyjątkową dla ówczesnego okresu notowań; aż w 11% sesji przypadających w okresie październik-listopad 2013 r. zmienność kursu akcji spółki była wyższa niż w dniu [...] listopada 2013 r.;

(iv) obroty na akcjach spółki w dniu [...] listopada 2013 r. również nie były nietypowo wysokie; aż w 24% sesji przypadających w okresie październik-listopad 2013 r. obroty na akcjach spółki były wyższe niż w dniu [...] listopada 2013 r.;

co oznacza, że informacje dotyczące uchwały nr [...] ani nie były istotne dla podejmowania decyzji inwestycyjnych, ani też dostęp do informacji o podjęciu uchwały nr [...] nie mógł przynieść korzyści przed opublikowaniem wyników spółki za III kwartał 2013 r.;

e) raportu analitycznego [A] z [...] grudnia 2012 r., z którego wynika, że wysokość wierzytelności spółki wobec spółek z Grupy P. była powszechnie znana, a także że inwestorzy - już w grudniu 2012 r. - dopuszczali możliwość braku odzyskania przez spółkę istotnej części tych wierzytelności;

f) informacji prasowych, które ukazały się po publikacji przez P. nowych propozycji układowych w dniu [...] września 2013 r., z których wynikało, że uczestnicy rynku są powszechnie świadomi stopnia redukcji wierzytelności wobec P., które stanowiły następnie podstawę do podjęcia decyzji przez spółkę o konieczności dokonania odpisu wartości wierzytelności wobec P.;

które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do błędnych ustaleń, że informacja o odpisach aktualizujących dokonanych Uchwałą nr [...] spełniała przesłanki informacji poufnej;

1. 2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez brak odniesienia się lub odniesienie się w sposób zupełnie szczątkowy (nie pozwalający poznać motywów rozstrzygnięcia) w uzasadnieniu wyroku do szeregu argumentów skarżącej przedstawionych w skardze oraz w piśmie procesowym z dnia [...] kwietnia 2018 r. ("Pismo procesowe") w tym m.in. dotyczących:
2. a) możliwości wyciągnięcia wniosku (wyinterpretowania) przez racjonalnego inwestora na podstawie publicznie dostępnych informacji o braku niejawności informacji objętych uchwałą nr [...] (s. 10-13 pisma procesowego);
3. b) konieczności odrębnego potraktowania odpisu dotyczącego [A] będącego odrębnym zdarzeniem gospodarczym (s. 34-35 skargi, s. 14-15 Pisma procesowego);
4. c) poszczególnych przesłanek "łagodzących" wymiar nałożonej kary określonych w art. 96 ust. 1h ustawy o ofercie (s. 42-53 skargi, s. 18-19 pisma procesowego);
5. d) braku cenotwórczego charakteru informacji o odpisach dokonanych Uchwałą nr [...] ze względu na jej zdyskontowanie w kursie akcji już po podaniu przez P. informacji o zmianie propozycji układowych (problematyka konieczności brania pod uwagę okoliczności ex ante przy ocenie informacji poufnych) (s. 37-38 skargi, s. 17-18 pisma procesowego);
6. e) braku rażącego naruszenia przepisów prawa (s. 38-42 skargi, s. 3-6);
7. - a więc argumentów kluczowych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy, przy równoczesnym poświeceniu spośród 60 stron uzasadnienia wyroku:
8. a) ponad 40 stron dla przedstawienia stanowisk stron oraz części stanu faktycznego sprawy, który nie budzi w sprawie wątpliwości; b) ponad 10 stron na kwestie intertemporalne, które nie były przez strony kwestionowane (np. w zakresie w jakim do sprawy nie znajdą zastosowanie przepisy MAR czy nowe sankcje przewidziane ustawą nowelizacyjną - zdefiniowaną w zarzucie 6);
9. - co należy potraktować jak "ucieczkę" WSA od uzasadnionych i merytorycznych argumentów skarżącej, co w konsekwencji uniemożliwia poznanie rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia oraz jego podstawy prawnej, a tym samym skorzystanie z prawa wniesienia skargi kasacyjnej przez skarżącą, ("Zarzut 3");
10. 3) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprawidłowe przedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanowiska skarżącej w zakresie, w jakim skarżąca miałby rzekomo kwestionować, że w dacie wydania zaskarżonych decyzji obowiązywały następujące przepisy prawa materialnego tj. art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie czy art. 154 ust. 1 ustawy o obrocie (s. 39 uzasadnienia wyroku) czy nie wskazywać, jaki wpływ na wynik sprawy mają zarzucone uchybienia procesowe (s. 55 uzasadnienia wyroku), podczas gdy twierdzenie to nie jest prawdziwe i w żadnym stopniu nie wynika ze skargi czy złożonego pisma procesowego, które to uchybienie może mieć wpływ na wynik postępowania kasacyjnego ("Zarzut 4");
11. 4) naruszenie art. 133 § 1 p.p.s.a. poprzez wydanie wyroku w oparciu o materiał dowodowy niezebrany w sprawie i okoliczności faktyczne mające miejsce po dacie wydaniu wyroku tj. okoliczności wydania przez NSA wyroku w sprawie skarżącej z 14 czerwca 2018 r. (sygn. II GSK 2574/16), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy ponieważ w sposób nieuzasadniony usprawiedliwiło stanowisko WSA, że kara nałożona na Skarżącego przez KNF jest adekwatna do stwierdzonych naruszeń, a tym samym, że KNF słusznie wzięła pod uwagę przy wymiarze kary przesłankę uprzedniego naruszenia przepisów ustawy"' o której mowa w art. 96 ust. 1h pkt 7 ustawy o ofercie ("Zarzut 5");
12. 5) art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi i błędne uznanie, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji KNF II, podczas, gdy w sprawie doszło do naruszenia przez KNF art. 15 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. w zw. z art. 6 k.p.a. poprzez ponowne rozpatrzenie sprawy przy braku zastosowania art. 96 ust. 1h ustawy o ofercie po wejściu w życie ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2016 r. poz. 615 - "ustawa nowelizacyjna") i w konsekwencji dokonanie jedynie z ostrożności procesowej (s. 29 akapit 3 decyzji KNF II) pobieżnej, niewystarczająco wnikliwej i przez to błędnej oceny nałożonej na Spółkę kary w świetle kryteriów z art. 96 ust. 1h ustawy o ofercie, podczas gdy zgodnie z art. 58 ust. 2 ustawy nowelizacyjnej przy ponownym rozpoznaniu sprawy KNF obowiązana była zastosować przepis art. 96 ust. 1h ustawy o ofercie wprost i kierować się dyrektywami wymiaru kary określonymi w tym z naruszeniem zasady dwuinstancyjności adekwatności przepisie, co jest równoznaczne z naruszeniem zasady dwuinstancyjności postępowania, zasady praworządności, jak również zasady pogłębiania zaufania uczestników postępowania do władzy publicznej, które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do pozostawienia w obrocie prawnym decyzji administracyjnej wydanej z rażącym naruszeniem prawa; ("Zarzut 6").
13. III. Zarzut ewentualny, z najdalej idącej ostrożności procesowej - w przypadku nieuwzględnienia przez Naczelny Sąd Administracyjny, powyższych zarzutów co do istoty sprawy, tj. Zarzutów 1 - 6 wskazanych powyżej, nawet gdyby uznać, że doszło do naruszenia przez spółkę art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, to w sprawie doszło do naruszenia art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. poprzez najpierw niedokonanie w sposób należyty kontroli zaskarżonej decyzji KNF II i niedostrzeżenie przez WSA, że KNF wydając zaskarżoną decyzję nakładającą na Skarżącego surową karę administracyjną dopuścił się naruszenia przepisów prawa procesowego tj.: art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ podjęcia wszelkich niezbędnych czynności do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz dokonanie oceny materiału dowodowego w sposób dowolny i wybiórczy, co następnie doprowadziło do błędnej oceny przesłanek ustalenia wysokości kary określonych w art. 96 ust. 1h ustawy o ofercie a zwłaszcza nie uwzględnienia, iż:

1. 1) naruszenie przepisów ustawy o ofercie było co najwyżej formalne;
2. 2) wbrew twierdzeniom WSA nie dotyczyło obowiązków o charakterze oczywistym, lecz - nawet gdyby przyjąć argumentację WSA oraz KNF - całkowicie nieoczywistych i precedensowych. Istota problemu nie sprowadza się bowiem do tego, czy kwota ponad 100 mln złotych, na którą opiewały odpisy dokonane uchwałą nr [...] to kwota wysoka, czy nie, ani tego czy jak już emitent identyfikuje, że dane zdarzenie stanowi informację poufną w rozumieniu art. 154 ust. 1 ustawy o obrocie, to przekazanie takiej informacji w formie raportu bieżącego jest trudne, czy nie (na czym skoncentrował się WSA w ślad za argumentacją KNF), ale tego, czy w ogóle informacja o odpisach dokonanych uchwałą nr [...] mogła być uznana za informację poufną w rozumieniu wskazanego powyżej przepisu, a nawet jeżeli tak, to czy ustalenie przez emitenta takiej okoliczności było oczywiste, czy też przeciwnie - miało precedensowy charakter.

Skarżąca kasacyjnie spółka twierdziła, że kwestia traktowania odpisów jako informacji poufnych nie jest w żadnej mierze kwestią oczywistą, gdyż w tej sprawie potrzeba było - skądinąd niejednoznacznego stanowiska - KNF z [...] lutego 2013 r. (sygn. [...]), które zostało wydane w związku z obserwacją "niejednolitej praktyki emitentów". Z kolei zaskarżone decyzje (zapadłe odpowiednio 3 i 4 lata po podjęciu uchwały nr [...]) oraz zaskarżony wyrok (zapadły 5 lat po podjęciu uchwały nr [...]) są pierwszymi decyzjami oraz orzeczeniem sądu administracyjnego dotykającymi kwestii ustalenia czy decyzja o dokonaniu odpisu może być traktowana jako informacja poufna. W żadnym stopniu nie można zatem uznać powyżej kwestii za oczywistą i nie budzącą wątpliwości.

Przyjęcie wykładni przedstawionej przez WSA w ślad za KNF oznaczałoby bowiem - jak poniesiono w zarzucie - że w istocie rzeczy każde naruszenie obowiązków informacyjnych przez emitentów związanych z przekazywaniem do publicznej wiadomości informacji poufnych stanowiłoby rażące (kwalifikowane) naruszenie prawa. Z wnioskiem takim w oczywisty sposób nie można się zgodzić.

1. 3) nie miało żadnych istotnych skutków dla rynku i jego uczestników,
2. 4) nie przyniosło żadnych korzyści dla spółki,
3. 5) nie doprowadziło do powstania jakichkolwiek strat po stronie osób trzecich, 6) skarżąca wykazywała pełną wolę współpracy z KNF,
4. 7) skarżąca nigdy wcześniej (tj. przed podjęciem Uchwały nr [...]) nie była karana za naruszenie przepisów ustawy o ofercie), które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ doprowadziło do niewłaściwego zastosowania art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie, podczas gdy przepis ten nie powinien znaleźć zastosowania w sprawie oraz ponadto doprowadziło do:

1. 1) nieprawidłowego wniosku o rzekomym rażącym naruszeniu obowiązków informacyjnych przez spółkę, podczas gdy zgodnie z utrwalonym poglądem doktryny i orzecznictwa wyłącznie te zachowania (działania lub zaniechania), które pozostają w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z obowiązującymi przepisami mogą zostać uznane za rażące naruszenie prawa ("Zarzut 7");
2. 2) nałożenia na spółkę kary finansowej w wysokości [...] zł, tj. 70% maksymalnego ustawowego zagrożenia, a więc całkowicie dowolnej i niewspółmiernej do zarzucanego naruszenia ("Zarzut 8").

Formułując przedstawione zarzuty na podstawie art. 188 p.p.s.a. oraz na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. skarżąca kasacyjnie spółka wniosła o: a) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości, rozpoznanie skargi i w konsekwencji uchylenie w całości zarówno zaskarżonej decyzji KNF II jak i poprzedzającej ją decyzji KNF I, ewentualnie: b) uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania, 2) na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. wniosła o rozpoznanie niniejszej skargi kasacyjnej na rozprawie, 3) zasądzenie na rzecz skarżącej kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną KNF wniosła o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego od strony skarżącej na rzecz KNF wg norm prawem przepisanych.

Zarządzeniem z dnia 18 marca 2022 r. sprawa została skierowana na posiedzenie niejawne na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 w zw. z ust. 1 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczeniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz.U. z 2021, poz. 2095 ze zm.).

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, wobec czego podlega oddaleniu. Trzeba zatem zauważyć, że stosownie do art. 193, zdanie drugie, p.p.s.a. uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. Regulacja ta, jako mająca szczególny charakter, wyłącza więc odpowiednie stosowanie do postępowania przed Naczelnym Sądem Administracyjnym wymogów dotyczących koniecznych elementów uzasadnienia wyroku, które przewidziano w art. 141 § 4 w zw. z art. 193, zdanie pierwsze, p.p.s.a. Znaczy to, że sąd kasacyjny ma swobodę co do zakresu przedstawienia ustaleń faktycznych i argumentacji prawnej podawanej przez organy administracji i Sąd pierwszej instancji.

Mając powyższe na uwadze skład orzekający NSA uznał wyżej przedstawiony stan faktyczny i prawny sprawy za wystarczający.

Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, a z urzędu bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania, z przyczyn określonych w § 2 powołanego artykułu. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, z przyczyn enumeratywnie wymienionych w ww. art. 183 § 2 pkt 1-6 p.p.s.a. Kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku sprowadzała się zatem do oceny, czy Sąd pierwszej instancji naruszył przepisy wskazane w ramach podstaw kasacyjnych. Prawem przewidziane podstawy kasacyjne określa art. 174 p.p.s.a., stanowiąc, że skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie (pkt 1) oraz/lub na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 2).

Konsekwencją wskazanej na wstępie zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego podstawami kasacyjnymi jest wymóg prawidłowego określenia podstaw kasacyjnych w skardze kasacyjnej. Naczelny Sąd Administracyjny nie może we własnym zakresie ich konkretyzować czy w inny sposób korygować.

Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem powyższych reguł postępowania kasacyjnego, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że podstawy, na których skargę kasacyjną oparto, nie usprawiedliwiają wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku.

Przede wszystkim, w ocenie NSA, niezasadny jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. - uznany przez skład orzekający za zarzut najdalej idący, z tego względu, że wg strony wnoszącej skargę kasacyjną Sąd pierwszej instancji "uciekł" od uzasadnionych i merytorycznych argumentów skarżącej spółki, uniemożliwiając stronie - jak twierdzi - "poznanie rzeczywistych motywów rozstrzygnięcia oraz jego podstawy prawnej, a tym samym skorzystanie z prawa wniesienia skargi kasacyjnej".

W orzecznictwie sądów administracyjnych zasadnie i jednolicie przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia, po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09 - orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie żaden z tych przypadków nie ma miejsca.

Analiza pisemnych motywów zaskarżonego wyroku pozwala uznać, że sporządzone przez Sąd pierwszej instancji uzasadnienie zawiera wszystkie elementy wymagane przez art. 141 § 4 p.p.s.a., w zakresie niezbędnym do przeprowadzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny kontroli instancyjnej orzeczenia. Uwagi wymaga też, że zgodnie z poglądem powszechnie akceptowanym w judykaturze i w doktrynie wojewódzki sąd administracyjny w uzasadnieniu wyroku nie ma obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie - może je oceniać całościowo (por. np. wyroki NSA: z 18 listopada 2016 r. sygn. II GSK 702/15, z 29 kwietnia 2015 r. sygn. II GSK 470/14, z 4 października 2018 r. sygn. akt II GSK 2983/16 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Najistotniejsze jest, aby z wywodów Sądu wynikało, dlaczego uznał, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa wskazanego w skardze - tak, jak ma to miejsce w omawianym uzasadnieniu.

Zdaniem składu orzekającego NSA, wbrew zarzutom skarżącej kasacyjnie spółki, Sąd pierwszej instancji w sposób poddający się kontroli zajął stanowisko co do charakteru informacji o odpisach dokonanych uchwałą nr [...] i przedstawił pogląd co do naruszenia przepisów prawa - któremu można przypisać charakter naruszenia rażącego.

Naczelny Sąd Administracyjny przy ocenie zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. miał też na uwadze, że przepis ten, jako przepis postępowania - stosownie do unormowania z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. - może być skuteczną podstawą kasacyjną tylko jeśli zostanie wykazane, że jego ewentualne naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przez "wpływ", o którym mowa na gruncie przepisu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy rozumieć istnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem procesowym, stanowiącym przedmiot zarzutu skargi kasacyjnej, a wydanym w sprawie zaskarżonym orzeczeniem sądu administracyjnego pierwszej instancji, który to związek przyczynowy, jakkolwiek nie musi być realny, to jednak musi uzasadniać istnienie hipotetycznej możliwości odmiennego wyniku sprawy. Z art. 176 p.p.s.a. wynika, że obowiązkiem strony wnoszącej skargę kasacyjną jest nie tylko wskazanie podstaw kasacyjnych, lecz również ich uzasadnienie, co w odniesieniu do zarzutu naruszenia przepisów postępowania powinno się wiązać z uprawdopodobnieniem istnienia wpływu zarzucanego naruszenia na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 12 lipca 2016 r. sygn. akt II GSK 409/15 - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Zdaniem składu orzekającego NSA podniesiony w kontekście art. 141 § 4 p.p.s.a. zarzut nieprawidłowego przedstawienia w uzasadnieniu wyroku stanowiska skarżącej spółki - że rzekomo kwestionowała, obowiązywanie w dacie wydania decyzji wskazanych przepisów prawa materialnego – nie uprawdopodobnia potencjalnej możliwości wydania orzeczenia o innej treści niż to, które rzeczywiście zostało wydane.

Wniosku o uchylenie zaskarżonego wyroku nie usprawiedliwia też zarzut naruszenia art. 133 § 1 p.p.s.a. - w myśl którego sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Istotnie, na gruncie powołanego przepisu w orzecznictwie wskazuje się, że obowiązek wydania wyroku na podstawie akt sprawy oznacza zakaz wyjścia poza materiał znajdujący się w aktach sprawy (por. np. wyrok NSA z dnia 22 marca 2022 II GSK 211/22 - orzeczenia.nsa.gov.pl). Podzielić należy jednak pogląd, że zawarty w art. 133 § 1 p.p.s.a. obowiązek orzekania przez sąd administracyjny na podstawie "akt sprawy", nie wyłącza w postępowaniu sądowoadministracyjnym możliwości wzięcia pod uwagę faktów powszechnie znanych, nawet w przypadku niepowołania się na nie przez strony (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2022 r. III OSK 1542/21 - orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie fakt uprzedniego naruszenia prawa wynikać miał z wydanej w związku z tym ostatecznej decyzji. W ocenie NSA to, że Sąd pierwszej instancji wskazał na wynik sądowej kontroli tej decyzji nie świadczy o naruszeniu art. 133 § 1 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Dalej idące zarzuty naruszenia przepisów postępowania dotyczą prawidłowości oceny przez WSA postępowania administracyjnego, zakończonego skarżoną decyzją. W takiej sytuacji, co do zasady - wobec jednoczesnego oparcia skargi kasacyjnej także na zarzutach niewłaściwego zastosowania norm materialnoprawnych - w pierwszej kolejności ocenie winny podlegać zarzuty naruszenia przepisów procesowych, bowiem dopiero wówczas, gdy zostanie przesądzone, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd pierwszej instancji za podstawę orzekania jest prawidłowy albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do badania zarzutów naruszenia prawa materialnego. Uchybienie prawu materialnemu przez niewłaściwe zastosowanie polega bowiem na tzw. błędzie w subsumcji, co wyraża się w tym, że stan faktyczny, ustalony w sprawie, błędnie uznano za odpowiadający stanowi hipotetycznemu przewidzianemu w normie prawnej, względnie że ustalonego stanu faktycznego błędnie nie "podciągnięto" pod hipotezę określonej normy prawnej (por. postanowienie SN z dnia 15 października 2001 r. I CKN 102/99).

Nie powinno jednak budzić wątpliwości to, że w kwestii ustaleń stanu faktycznego podjęcie wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia oraz załatwienia sprawy wymaga w pierwszym rzędzie rozważenia, jakie fakty mają w sprawie znaczenie. O tym decyduje zaś norma prawidłowo interpretowanego prawa materialnego. Ocena prawidłowości ustaleń stanu faktycznego sprawy - przyjętych za podstawę wyrokowania - powinna więc mieć na uwadze, że konieczne w sprawie ustalenia dotyczyć muszą faktów prawotwórczych a więc mających wpływ na wynik sprawy. O tym, jakie fakty mają w sprawie znaczenie decydują znajdujące zastosowanie w sprawie, prawidłowo interpretowane normy prawa materialnego.

Wobec powyższego i uwzględniając stawiane w skardze kasacyjnej zarzuty naruszenia prawa materialnego (pkt I.1 lit. a-c petitum skargi kasacyjnej) należy przypomnieć, że w rozpoznawanej sprawie karę pieniężną nałożono na podstawie art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie publicznej w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 tej ustawy - w brzmieniu obowiązującym w dacie stwierdzonego naruszenia. Skarga kasacyjna nie kwestionuje bowiem stanowiska Sądu pierwszej instancji, że zasada stosowania prawa obowiązującego w chwili wydawania decyzji ostatecznej doznaje wyjątków, gdy przedmiotem rozstrzygnięcia jest nałożenie sankcji za naruszenie prawa, gdyż sankcje można nałożyć za naruszenie prawa obowiązującego w chwili gdy zaistniał stan faktyczny oceniany jako naruszenie prawa.

Ponadto WSA - w sprawie pierwszeństwa stosowania prawa dotychczasowego - zasadnie odniósł się do przepisów intertemporalnych, powołując: art. 58 ustawy z dnia 31 marca 2016 r. o zmianie ustawy o funduszach inwestycyjnych oraz niektórych innych ustaw oraz art. 10 i 11 ustawa z dnia 10 lutego 2017 r. o zmianie ustawy o obrocie instrumentami finansowymi oraz niektórych innych ustaw.

Co do powołanych w sprawie materialnoprawnych podstaw nałożenia kary pieniężnej - a to art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie w zw. z art. 56 ust. 1 pkt 1 tej ustawy - trzeba przypomnieć, że wg pierwszego z powołanych przepisów (art. 96 ust. 1 pkt 1) w przypadku gdy emitent lub sprzedający lub podmiot ubiegający się o dopuszczenie instrumentów finansowych niebędących papierami wartościowymi do obrotu na rynku regulowanym nie wykonuje albo wykonuje nienależycie obowiązki, o których mowa - m.in. - w art. 56 ustawy o ofercie publicznej - Komisja może wydać decyzję o wykluczeniu, na czas określony lub bezterminowo, papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym albo nałożyć, biorąc pod uwagę w szczególności sytuację finansową podmiotu, na który kara jest nakładana, karę pieniężną do wysokości 1 000 000 zł, albo zastosować obie sankcje łącznie.

Art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie publicznej - w dacie zarzucanego w sprawie deliktu administracyjnego - stanowił, że emitent papierów wartościowych dopuszczonych do obrotu na rynku regulowanym jest obowiązany, z zastrzeżeniem ust. 6, do równoczesnego przekazywania Komisji, spółce prowadzącej ten rynek regulowany oraz do publicznej wiadomości informacji poufnych, w rozumieniu art. 154 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, zwanych dalej "informacjami poufnymi".

Zgodnie zaś z art. 154 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, informacją poufną w rozumieniu ustawy jest - określona w sposób precyzyjny - informacja dotycząca, bezpośrednio lub pośrednio, jednego lub kilku emitentów instrumentów finansowych, jednego lub kilku instrumentów finansowych albo nabywania lub zbywania takich instrumentów, która nie została przekazana do publicznej wiadomości, a która po takim przekazaniu mogłaby w istotny sposób wpłynąć na cenę tych instrumentów finansowych lub na cenę powiązanych z nimi pochodnych instrumentów finansowych, przy czym dana informacja: 1) jest określona w sposób precyzyjny, wtedy gdy wskazuje na okoliczności lub zdarzenia, które wystąpiły lub których wystąpienia można zasadnie oczekiwać, a jej charakter w wystarczającym stopniu umożliwia dokonanie oceny potencjalnego wpływu tych okoliczności lub zdarzeń na cenę lub wartość instrumentów finansowych lub na cenę powiązanych z nimi pochodnych instrumentów finansowych;

2) mogłaby po przekazaniu do publicznej wiadomości w istotny sposób wpłynąć na cenę lub wartość instrumentów finansowych lub na cenę powiązanych z nimi pochodnych instrumentów finansowych, wtedy gdy mogłaby ona zostać wykorzystana przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnych przez racjonalnie działającego inwestora;

3) w odniesieniu do osób zajmujących się wykonywaniem dyspozycji dotyczących instrumentów finansowych, ma charakter informacji poufnej, również wtedy gdy została przekazana tej osobie przez inwestora lub inną osobę mającą wiedzę o takich dyspozycjach, i dotyczy składanych przez inwestora dyspozycji nabycia lub zbycia instrumentów finansowych, przy spełnieniu przesłanek określonych w punktach 1 i 2.

Naczelny Sąd Administracyjny zauważa, że na gruncie objętego podstawami kasacyjnymi i przytoczonego art. 154 ust.1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi przyjmuje się, że cenotwórczy charakter - jako istotna cecha informacji poufnej - oznacza, że informacja mogłaby po przekazaniu do publicznej wiadomości w istotny sposób wpłynąć na cenę instrumentów finansowych lub na cenę powiązanych z nimi pochodnych instrumentów finansowych, wtedy gdy mogłaby ona zostać wykorzystana przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnych przez racjonalnie działającego inwestora. Ocena, czy dane działanie przyniesie pomyślne rezultaty nie ma tu znaczenia. Wystarczy, że dostęp do tych informacji mógł dawać podstawę do podejmowania decyzji, co do instrumentów finansowych - chodzi więc nie o jej realny, lecz tylko nawet potencjalny wpływ na cenę instrumentu finansowego. Ocenę co do cenotwórczego charakteru danej informacji o potencjalnie poufnym charakterze należy przeprowadzać przed jej przekazaniem.

Ocenę taką winien przeprowadzić dysponent tej informacji, niejako informacji "podejrzanej" o to, że może stanowić informację cenotwórczą (por. wyroki NSA: z dnia 6 maja 2014 r., II GSK 489/13, z dnia 7 grudnia 2016 r., II GSK 917/15, z dnia 14 lutego 2018 r., II GSK 1198/16 - orzeczenia.nsa.gov.pl).

W rozpoznawanej sprawie ocenie podlegała informacja o konieczności dokonania odpisów i ich "łączny" wpływ na wysokość osiągniętej straty nie zaś ocena "istotności" odpisów dotyczących wierzytelności wobec jednej ze spółek.

Prawidłowość oceny charakteru uchwały nr [...] i jej klasyfikacji prawnej z punktu widzenia przesłanek określonych art. 154 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi, o obowiązku przekazania której stanowi art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie publicznej - skarżąca kasacyjnie spółka podważa zarzutem naruszenia art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 80 w związku z art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a.

Wskazać zatem należy, że zasada swobodnej oceny dowodów (art. 80 k.p.a.) wyraża postulat, by organ przy ustalaniu prawdy na podstawie materiału dowodowego nie był skrępowany żadnymi przepisami co do wartości poszczególnych rodzajów dowodów i mógł swobodnie, tj. zgodnie z własną oceną wyników postępowania dowodowego w danej sprawie, ustalić stan faktyczny. Ocena dowodów, wg zasady z art. 80 k.p.a., musi być umotywowana i powinna prezentować całokształt materiału dowodowego bez uszczerbku dla równej - co do zasady - mocy wszystkich środków dowodowych. Wniosek o faktach powinien być oparty na dowodach zgromadzonych przez organ administracji i przezeń sprawdzonych; rozpatrzenie dowodów powinno dotyczyć nie tylko każdego z osobna, ale i wszystkich dowodów łącznie, a więc całokształtu materiału; ocenie dowodów powinno towarzyszyć zachowanie reguł logicznego rozumowania; ocena dowodów musi być zgodna ze wskazaniami wiedzy powszechnej i doświadczenia życiowego (por. Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - pod red. W. Chróścielewskiego i Z. Kmieciaka; WKP 2019, kom. do art. 80, teza 1).

Wg NSA omawiany zarzut nie przekonuje, że zachodziły podstawy aby WSA zarzucił organowi naruszenie tak rozumianej zasady swobodnej oceny dowodów.

Przede wszystkim należy podnieść, że poza sporem w myśl zasady prawdy obiektywnej w toku postępowania organy administracji publicznej z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy (art. 7 k.p.a.) obowiązane są w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.). Jednakże jak wynika ze sposobu sformułowania omawianego zarzutu (pkt II.1 podstaw kasacyjnych) i jego uzasadnienia, skarga kasacyjna nie wskazuje na niekompletność materiału dowodowego ani na brak wszechstronnej oceny zgromadzonych dowodów. Naruszenie powyższych zasad postępowania dowodowego - co do zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego oraz dokonania oceny czy dana okoliczność została udowodniona na podstawie niepełnego materiału dowodowego - strona skarżąca kasacyjnie upatruje w wyprowadzeniu z materiału dowodowego błędnych wniosków.

Tymczasem, ocena czy uchwała nr [...] - w zestawieniu z materiałem dowodowym sprawy, w tym w postaci dokumentów wymienionych w pkt II ppkt 1) lit. a-f skargi kasacyjnej - jest informacją poufną, w rozumieniu art. 154 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi jest kwestią oceny prawnej. Badanie prawidłowości oceny kwalifikacji prawnej faktów wynikających z materiału dowodowego w tym zakresie podlegać będzie kontroli w ramach zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z niespornej treści uchwały nr [...] zasadnie wywiedziono, że poczynione na mocy tej uchwały odpisy miały znaczący wpływ na wynik finansowy spółki i wysokość osiągniętej straty na koniec III kwartału. Zasadny jest zatem wniosek, że informację tę uznać należało za istotną dla uczestników rynku kapitałowego, gdyż nie można skutecznie podważyć założenia, że mogła mieć potencjalny wpływ na podejmowanie decyzji inwestycyjnych, potencjalnie mogła wpłynąć na cenę lub wartość instrumentów finansowych. Trafna jest też konkluzja, że do publikacji raportu okresowego za III kwartał 2013 r. odbiorcy raportów nie mieli konkretnej wiedzy o osłabieniu wyników finansowych spółki. Dopiero uchwała określała rzeczywisty stan faktyczny, co do utraty wartości aktywów.

Nie można natomiast zgodzić się ze stanowiskiem skarżącej kasacyjnie spółki, że fakt informowania: 1/ o wartości wierzytelności wobec spółek w upadłości układowej i likwidacyjnej (odpowiednio: [A]. S.A. i [A]. S.A.) - śródrocznym skróconym skonsolidowanym sprawozdaniu finansowym grupy kapitałowej spółki za I półrocze, 2/ o aktualizacji propozycji układowych co do wierzytelności - raportem bieżącym P. nr [...] czy załącznikiem do umowy restrukturyzacyjnej P. opublikowanego [...] września 2013 r. 3/ o kursach akcji spółki – podważa "istotność" informacji wynikającej z uchwały nr [...] i tym samym jej cenotwórczy charakter - przez potencjalny wpływ na podejmowanie decyzji przez racjonalnych inwestorów i w konsekwencji potencjalny wpływ na cenę instrumentów finansowych. Także informacje o wysokości wierzytelności spółki wobec Grupy P. wynikające z raportu analitycznego [A] z [...] grudnia 2012 r. czy informacji prasowych po publikacji aktualizacji propozycji układowych P. - skutecznie nie podważają stanowiska Sądu pierwszej instancji, że bez wiedzy o odpisach amortyzacyjnych dokonanych uchwałą nr [...] nie było informacji o konkretnej wartości utraty aktywów.

Upubliczniona informacja poufna - aby upublicznienie spełniło swoja role - musi być pełna. Tylko kompletna informacja daje rzeczywistą możliwość wykorzystania tej informacji przy podejmowaniu decyzji inwestycyjnych przez racjonalnie działającego inwestora (por. wyrok NSA z dnia 6 maja 2014 r. II GSK 489/13 - orzeczenia.nsa.gov.pl).

Informacje wynikające z dokumentów i publikacji prasowych - powołanych w pkt II.1 lit. a-f petitum skargi kasacyjnej - nie były w zakresie istotnym dla sprawy precyzyjne, w rozumieniu art. 154 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi. Dopiero uchwała nr [...] miała taki charakter. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie spółki powyższe dokumenty i fakt wskazanych publikacji prasowych - które włączono w poczet materiału dowodowego i poddano wszechstronnej ocenie - nie podważa trafności oceny charakteru uchwały nr [...]. Brak ku temu przekonującej argumentacji. Negowanie, że wskazana uchwała spełnia przesłanki informacji publicznej w rozumieniu art. 154 ust. 1 ustawy o obrocie instrumentami finansowymi ogranicza się do polemiki i nie podważa skutecznie kwalifikacji prawnej uchwały nr [...], a w konsekwencji stwierdzenia, że doszło do naruszenia obowiązku z art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie publicznej, co z kolei skutkowało nałożeniem kary.

Z podanych powodów zarzuty naruszenia przepisów prawa materialnego (pkt I.1) i przepisów postępowania wskazanych w pkt. II.1 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezzasadne.

Odnośnie do zarzutu naruszenia przepisów postępowania z pkt II.5 podstaw kasacyjnych trzeba podkreślić, że wadą konstrukcyjną zarzutu jest powoływanie szeregu przepisów, regulujących różne kwestie, bez jednoznacznego wskazania w czym przejawia się uchybienie każdego z tych przepisów. Tego typu nieprecyzyjny zarzut - co do zasady - uniemożliwia bądź co najmniej ogranicza możliwość oceny jego zasadności.

Nie ulega natomiast wątpliwości, że w omawianej podstawie kasacyjnej Sądowi pierwszej instancji stawiany jest zarzut błędnej oceny, że w sprawie nie zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. W grupie przepisów wymienionych w pkt II.5 skargi kasacyjnej nie wskazano jednak przepisu (konkretnego artykułu, konkretnego aktu prawnego ze wskazaniem ewentualnych jednostek redakcyjnych), który miałby stanowić podstawę materialnoprawną stwierdzenia nieważności decyzji, a któremu Sąd miał uchybić. Tak sformułowany zarzut - z racji wskazanej na wstępie zasady związania NSA granicami skargi kasacyjnej - nie poddaje się więc kontroli.

Za nieprecyzyjny uznać należy też zarzut podniesiony jako ewentualny, który zdaje się zmierzać do kwestionowania wysokości nałożonej kary. Wskazując w nim na naruszenie przepisów postępowania - a to art. 151 i 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w powiązaniu z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. - nie wyjaśniono jakich dowodów, na jakie okoliczności nie przeprowadzono, jakich nie poddano wszechstronnej ocenie, jakie oceniono z przekroczeniem prawem przewidzianej swobody.

W omawianym zarzucie wymieniono też art. 96 ust. 1h ustawy o ofercie publicznej - przez błędną ocenę przesłanek ustalenia wysokości kary. Należy jednak zauważyć, że - jak wynika z pisemnych motywów wyroku - Sąd pierwszej instancji uznał, że przepis ten - wprowadzony i zmieniony powołanymi ustawami zmieniającymi - z uwagi na brzmienie przepisów intertemporalnych nie znajdował zastosowania, ale organ mógł się nim jedynie posiłkować. Tego stanowiska Sądu pierwszej instancji skarga kasacyjna omawianym zarzutem nie podważa.

Zarzut "ewentualny" zawiera w swej treści również art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie publicznej - ze wskazaniem, że nie powinien znaleźć zastosowania w sprawie.

W świetle treści tego przepisu (cytowanego wyżej) i wobec poczynionych dotychczas rozważań nie powinno już ulegać kwestii, że doszło do uchybienia obowiązkom z art. 56 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie. Konsekwencją powyższego jest zaś możliwość nałożenia kary o której mowa w art. 96 ust. 1 pkt 1 tej ustawy. Brak argumentacji, która popierałaby zarzut, że przepis "nie powinien znaleźć zastosowania w sprawie"

Co do wysokości nałożonej kary Sąd pierwszej instancji jednoznacznie wskazał jakie okoliczności organ wziął pod uwagę przy wymiarze kary i uznał, że w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wyczerpująco je ocenił. WSA wyjaśnił też, że wprawdzie nałożona kara stanowi 70 % kary możliwej do nałożenia ale trzeba mieć na uwadze, że art. 96 ust. 1 ustawy o ofercie publicznej daje możliwość - poza decyzją o nałożeniu kary pieniężnej - wykluczenia papierów wartościowych z obrotu na rynku regulowanym zatem sankcja mogła być surowsza.

Zdaniem składu orzekającego NSA sposób sformułowania zarzutu naruszenia art. 96 ust. 1 pkt 1 ustawy o ofercie nie podważa skutecznie stanowiska Sądu pierwszej instancji, że nie było podstaw do zarzucenia organowi wadliwej motywacji przy ustalaniu wysokości nakładanej kary.

Z tych wszystkich względów skarga kasacyjna nie mając usprawiedliwionych podstaw podlegała oddaleniu.

Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.

Postanowienie w przedmiocie kosztów postępowania wydano na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 2 pkt 7 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (tekst jedno. Dz. U. 2018 r. poz. 256).