Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 listopada 2016 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA w Warszawie lub Sąd I instancji) oddalił skargi S W (dalej: skarżący) na cztery decyzje Głównego Inspektora Transportu Drogowego (dalej: Inspektor) z dnia [..] listopada 2015 r., [...] stycznia 2016 r., [...] stycznia 2016 r. i [..] stycznia 2016 r. w przedmiocie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że w dniu 29 maja 2015 r. w Olsztynie, na drodze wojewódzkiej nr 527 o dopuszczalnym nacisku pojedynczej osi do 10 t., inspektorzy inspekcji transportu drogowego zatrzymali do kontroli należące do skarżącego przedsiębiorcy cztery czteroosiowe pojazdy ciężarowe, których dopuszczalna masa całkowita nie może przekraczać 32 tony. Pojazdami wykonywany był przejazd w ramach krajowego transportu drogowego rzeczy na trasie Nowe Kawkowo – Olsztyn w imieniu i na rzecz skarżącego przedsiębiorcy. Przewożonym towarem był piasek.
Pojazdy zostały skierowane na stanowisko do ważenia i tam zważone przenośnymi wagami nieautomatycznymi do pomiarów statycznych typu SAW 10C/II, posiadającymi świadectwa legalizacji ponownej. Pojazdy były zważone jednokrotnie, gdyż kierowcy nie wnosili o ponowne ważenie.
W wyniku pomiarów stwierdzono następujące naruszenia dopuszczalnych norm odpowiednio:
- 1) nacisk na podwójnej osi napędowej 24,4 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) – przekroczenie o 6,4 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o ok. 35,56%), a rzeczywista masa całkowita pojazdu 37,4 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę – przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 5,4 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o ok. 16,88%).
(akta kontroli w sprawie sygn. VI SA/Wa 37/16)
2) nacisk na podwójnej osi napędowej 24,2 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) – przekroczenie o 6,2 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o ok. 34,44%), a rzeczywista masa całkowita pojazdu 37,2 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) – przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 5,2 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o ok. 16,25%) (akta kontroli w sprawie sygn. VI SA/Wa 614/16)
3) nacisk na podwójnej osi napędowej 24,6 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) – przekroczenie o 6,6 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 36,67%), a rzeczywista masa całkowita pojazdu 37,5 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) – przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 5,5 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o ok. 17,18%) (akta kontroli w sprawie sygn. VI SA/Wa 775/16)
4) nacisk na podwójnej osi napędowej 23,8 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) – przekroczenie o 5,8 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o 32,22%), a rzeczywista masa całkowita pojazdu 36,6 t (po odjęciu błędu w wysokości 2% zaokrąglonych do 0,1 t w górę) – przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu o 4,6 t (przekroczenie dopuszczalnej wartości o ok. 14,38%) (akta kontroli w sprawie sygn. VI SA/Wa 776/16).
Przedsiębiorca nie posiadał zezwoleń na przejazd pojazdem nienormatywnym.
Warmińsko-Mazurski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzjami z dnia: [..] sierpnia 2015 r.; [..] września 2015 r.; [..] sierpnia 2015 r. i [..] września 2015 r. nałożył na skarżącego kary pieniężne w wysokości 15 000 zł za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach.
Inspektor decyzjami z dnia [..] listopada 2015 r., [..] stycznia 2016 r., [..] stycznia 2016 r., [..] stycznia 2016 r. utrzymał w mocy decyzje organu pierwszej instancji.
Skarżący wniósł do WSA w Warszawie skargi na wyżej wymienione decyzje Inspektora. Skargi zostały zarejestrowane pod sygnaturami VI SA/Wa 37/16; VI SA/Wa 614/16; VI SA/Wa 775/16; VI SA/Wa 776/16. Na rozprawie w dniu 8 listopada 2016 r., Sąd połączył te sprawy do wspólnego rozpoznania oraz rozstrzygnięcia na podstawie art. 111 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), a także zarządził dalsze prowadzenie tych spraw pod sygnaturą VI SA/Wa 37/16.
WSA w Warszawie oddalił skargi na wyżej wymienione decyzje. Sąd nie uwzględnił wniosków dowodowych skarżącego. Jeżeli chodzi o instrukcję obsługi wag SAW 10C/II oraz świadectwo homologacji wag tego typu, to WSA wskazał, że ww. dokumenty znajdują się w nadesłanych przez organ aktach administracyjnych, zatem stanowią materiał dowodowy i są oceniane przez sąd administracyjny na podstawie art. 141 § 4 p.p.s.a. przy kontroli prawidłowości ustalenia stanu faktycznego sprawy. Z kolei, w odniesieniu do pozostałych dokumentów opisanych we wniosku dowodowym zawartym w skardze to podstawą odmowy był brak przesłanek z art. 106 § 3 p.p.s.a. umożliwiających przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów niezbędnych do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie.
WSA przypomniał, że zgodnie z art. 140aa ust. 4 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jedn. Dz.U. z 2012 r. poz. 1137 ze zm.; dalej: p.r.d.) nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w ust. 1, wobec podmiotu wykonującego przejazd, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli:
- 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot, o którym mowa w ust. 3 pkt 1:
- a) dochował należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem,
- b) nie miał wpływu na powstanie naruszenia, lub
- 2) rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości lub wielkości określonej w zezwoleniu, o którym mowa w art. 64 ust. 1 pkt 1, a przekroczenie dotyczy wyłącznie nacisku osi pojazdu w przypadku przewozu ładunków sypkich oraz drewna.
Sąd I instancji podał, że istota sporu w sprawie sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy użyte podczas kontroli wagi typu SAW 10C/II mogły służyć do ważenia DMC pojazdów poddanych kontroli. Wykluczenie możliwości użycia w tym celu wag SAW 10C/II powodowałoby konieczność umorzenia przez organ postępowania w sprawie nałożenia kary za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia, stosownie do dyspozycji art. 140aa ust. 4 p.r.d.
Sąd I instancji powołując się na orzecznictwo NSA uznał, że para wag SAW 10C/II nadawała się do wykonania pomiarów nacisków osi oraz DMC pojazdów poddanych kontroli w niniejszej sprawie. Zatem zarzut strony dotyczący niemożności stosowania pary wag SAW 10C/II do pomiaru DMC pojazdów poddanych kontroli nie zasługiwał w ocenie WSA na uwzględnienie. Kontrolę przeprowadzono w miejscu zbadanym pod kątem pochylenia terenu, wyposażonym we wnękę fundamentową, w której umieszczone były wagi. Kontrolujący nie użył podkładek wyrównawczych. Użycie takich podkładek w przypadku umieszczenia wag we wnęce uniemożliwiłoby uzyskanie rzeczywistych wyników pomiarów. Instrukcja obsługi wag wskazuje, gdzie nie powinno się przeprowadzać pomiaru, a mianowicie w miejscu o nachyleniu ponad 2% w kierunku jazdy. Miejsce ważenia legitymowało się protokołem z pomiaru pochylenia terenu na stanowisku ważenia pojazdów z dnia 16 maja 2014 r. Wynikający z protokołów kontroli sposób ważenia nie budzi zastrzeżeń. Kierowcy nie wnieśli do protokołów żadnych uwag, nie żądali przeprowadzenia ponownego ważenia pojazdów, a w toku kontroli zeznali, że pojazdy wyjechały ze żwirowni znacznie przeładowane.
W ocenie Sądu nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut, że nie wpisano danych przyrządu mierzącego temperaturę powietrza. Zgodnie ze świadectwem homologacji użytych wag mogą one pracować w przedziale temperatur od minus 20 do plus 40 stopni Celsjusza. W protokołach kontroli wpisano, że temperatura powietrza wynosiła 15 stopni Celsjusza.
Z protokołów kontroli wynika, że kierowca przed dokonaniem ważenia kierowca został zapoznany z instrukcją ważenia. Do protokołu nie zostały zgłoszone żadne uwagi odnośnie przeprowadzonego pomiaru.
W ocenie Sądu, organ prawidłowo przyjął, że w sprawie nie znajduje zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d.
Sąd I instancji podał, że pomiar nacisku osi również został przeprowadzony prawidłowo. Użyte do pomiaru wagi były połączone, zgodnie z wymaganiami zawartymi w instrukcji (pkt 2.6), a kategoria wymaganego zezwolenia została ustalona prawidłowo. Stwierdzone przekroczenia parametrów masy całkowitej pojazdu oraz nacisku na podwójnej osi napędowej pozwala zakwalifikować rozpatrywany przejazd, jako przejazd po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii VII w pozostałych przypadkach. Zezwolenie kategorii I–VI nie przewiduje przekroczenia osi wielokrotnych, dlatego koniecznym było wymierzenie kary jak za brak kategorii VII.
Organ zasadnie też uznał, że nie było przesłanek do zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 1 i 2 p.r.d. Strona nie przedstawiła dowodów świadczących, że dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem oraz nie miała wpływu na powstanie naruszenia. Realizując przewóz w ramach prowadzonej działalności gospodarczej przedsiębiorca obowiązany jest znać i przestrzegać przepisy prawa obowiązujące w tej dziedzinie oraz być świadomy konsekwencji, następujących w przypadku stwierdzenia naruszeń. W związku z tym to na przewoźniku ciąży obowiązek podjęcia takich działań, aby kontrola prawidłowości rozmieszczenia ładunku na pojeździe miała charakter realny. Możliwość zwolnienia przedsiębiorcy od odpowiedzialności za stwierdzone naruszenie prawa jest uzależniona od wykazania, że dołożył on należytej staranności, to znaczy uczynił wszystko, czego można od niego rozsądnie wymagać organizując przewóz, a jedynie wskutek niezależnych od niego okoliczności lub nadzwyczajnych zdarzeń doszło do naruszenia prawa.
Takich okoliczności skarżący nie wskazał. Pojazdy, według zeznań kierowców, były zważone przed opuszczeniem terenu żwirowni na wadze najazdowej, tak więc kierowcy wiedzieli o przekroczeniu DMC pojazdów. Skarżący, jako profesjonalny przewoźnik powinien mieć świadomość faktu, że w razie przekroczenia masy całkowitej pojazdu dochodzi do stwierdzenia nienormatywności pojazdu, wobec czego powinien dołożyć starań, by takiej sytuacji uniknąć. Tymczasem pomimo, że kierowcy po załadunku wiedzieli, że pojazdy są znacznie przeciążone (zob. zeznania kierowców oraz kwity wagowe) kontynuowali jazdę i wyjechali na drogę publiczną. Świadczy to, co najmniej, o niedostatecznym nadzorze skarżącego nad osobami, którymi posługuje się w prowadzonej przez siebie działalności gospodarczej.
S W zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.; dalej: p.p.s.a.), przez niedostrzeżenie lub zaakceptowanie przez Sąd I instancji istotnego dla wyniku sprawy naruszenia przez organ administracji następujących przepisów postępowania:
- a) art. 77 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 23; dalej: k.p.a.), przez oparcie decyzji o nałożeniu na skarżącego kar pieniężnych na niepełnym materiale dowodowym;
- b) art. 80 k.p.a. przez dokonanie dowolnej oceny zgromadzonego materiału dowodowego które to naruszenia miały istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem doprowadziły do wadliwego ustalenia, że nacisk podwójnych osi napędowych w należących do skarżącego pojazdach przekraczał dopuszczalne wartości.
Organ nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub Sąd II instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania z art. 183 § 2 p.p.s.a., zatem spełnione zostały warunki do rozpoznania skargi kasacyjnej.
Zgodnie z art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na rozstrzygnięcie.
Skarga kasacyjna S W oparta została na podstawie kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. W ramach tej podstawy kasacyjnej strona zakwestionowała wyrok Sądu I instancji uznając, że jest niezgodny z prawem, bo oddala skargę, w sytuacji gdy organ ustalając stan faktyczny sprawy, a więc masę całkowitą pojazdu, oparł się przy jej wyznaczeniu na wskazaniach dwóch wag SAW 10C/II, co było niedopuszczalne, gdyż przy pomocy tego typu wag nie można wyznaczać tego parametru pojazdu poddanego kontroli. Dla rozpoznawanej sprawy ta okoliczność miała istotny wpływ na rozstrzygnięcie, gdyż uznanie, że została wadliwie ustalona musiałaby prowadzić do umorzenia postępowania ze względu na treść art. 140aa ust. 4 pkt 2 p.r.d., który stanowi, że nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary, a wszczęte umarza się, jeżeli rzeczywista masa całkowita pojazdu nienormatywnego nie przekracza dopuszczalnej wielkości, a przekroczenie dotyczy tylko nacisku osi, a nienormatywność spowodowana jest przewozem ładunku sypkiego lub drewna. W rozpoznawanej sprawie nie ma wątpliwości, że skarżący kasacyjnie przewoził ładunek sypki.
Skarga kasacyjna ma usprawiedliwione podstawy, dlatego musiała prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
W ocenie NSA za trafny należy uznać podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia przez Sąd I instancji art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., polegający na niezastosowaniu tych przepisów i nie uchyleniu skarżonych decyzji. Trafność wskazanego zarzutu znajduje oparcie w tym, że organy uchybiły przepisom prawa ustalając istotną dla sprawy okoliczność. Skutkiem tego błędu była wadliwa ocena zebranego w sprawie materiału dowodowego, a w konsekwencji wydane decyzje.
Zdaniem Sądu II instancji ustalenie rzeczywistej całkowitej masy pojazdów, będące podstawą wymierzenia kary nie mogło być dokonane w sposób przyjęty przez organy. Analiza akt sprawy wskazuje, że tę wielkość ustalono przy użyciu pary wag SAW 10C/II. Jak już wielokrotnie podnosił NSA w swoim orzecznictwie (zob. wyroki: z 21 marca 2017 r., II GSK 1891/15; z 5 czerwca 2018 r., II GSK 2345/16; z 21 czerwca 2018 r., II GSK 2341/16; z 12 października 2018 r., II GSK 3319/16; z 5 czerwca 2019 r., II GSK 596/17) wyznaczenie masy całkowitej pojazdu przy użyciu tylko pary wag SAW 10C/II jest wątpliwe.
W aktach znajduje się świadectwo homologacji UE, z którego wynika, że waga nieautomatyczna SAW 10C służy jedynie do pomiaru nacisków kół i osi (w układzie dwóch połączonych wag). Urządzenie to nie posiada homologacji na dokonywanie pomiarów masy całkowitej pojazdów wieloosiowych przez sumowanie wyników pomiarów.
Ze znajdującej się w aktach sprawy, a pochodzącej od producenta, instrukcji obsługi wag SAW 10C wynika, że wagi te służą do pomiaru obciążenia kół, a po połączeniu dwóch wag, do pomiaru obciążenia osi. Producent przewiduje ważenie pojazdów dwu lub trzyosiowych przy pomocy 4 lub 6 wag w jednej procedurze ważenia. Na stronie 7 instrukcji zawierającej rysunki wyjaśniające sposób ustawienia wag, producent przewiduje ważenie pojazdów dwuosiowych oraz trzyosiowych przy pomocy dwóch wag, przy ważeniu odpowiednio dwukrotnym lub trzykrotnym. Z tego nie wynika, że przy użyciu stanowiska składającego się z dwóch wag, producent przewiduje ważenie pojazdów mających 4 lub więcej osi. Producent przewiduje ważenie pojazdów o większej ilości osi przy użyciu zespołów trzech lub czterech par wag.
Z tego wynika, że ani świadectwo homologacji, ani instrukcja obsługi wag SAW 10C nie określają w sposób jednoznaczny, że przy pomocy stanowiska z jedną parą wag można ważyć pojazdy o liczbie osi większej niż trzy, ani też że przy użyciu wskazanych wag można ustalać masę całkowitą ważonego pojazdu.
W ocenie NSA stanowisko Sądu I instancji akceptujące sposób wyznaczenia masy pojazdu parą wag typu SAW 10C nie jest prawidłowe.
Stosowne przepisy techniczne i dokumenty homologacyjne jednoznacznie wskazują, że przy pomocy dwóch wag SAW 10C można dokonać pomiaru nacisku osi wielokrotnych pojazdu, ale tylko w odniesieniu do maksymalnie trzech osi składowych. Zatem zastosowanie procedury ważenia dopuszczonej dla 3 osi składowych do pojazdu składającego się z 4 takich osi musi być potraktowane jako działanie niezgodne z prawem. W tym zakresie NSA potwierdza własne stanowisko, zgodnie z którym tak przeprowadzone postępowanie co do podstawowej okoliczności dla wymierzenia kary nie ustala faktów w sposób jednoznaczny i niewątpliwy (zob. wyrok NSA z dnia 21 października 2014 r. sygn. akt II GSK 1315/13, CBOiS).
Wątpliwość w tym zakresie jest oczywista, bo ze świadectwa homologacji nie wynika, aby do określenia masy całkowitej pojazdów można było stosować wagi SAW 10C. Problemem dla sprawy istotnym, a więc dla oceny legalności działania organów nie jest to, że posługiwały się one nielegalnymi urządzeniami, ale to, że legalne urządzenia zostały wykorzystane w sposób niezgodny z prawem.
Mając na uwadze powyższe orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 188 w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) i art. 145 § 3 p.p.s.a., O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 i art. 203 pkt 1 p.p.s.a.