Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA, sąd pierwszej instancji) wyrokiem z 16 lipca 2018 r. sygn. akt VI SA/Wa 475/18, po rozpoznaniu skargi Z.B. (dalej: skarżący, przedsiębiorca), uchylił decyzję Prezesa Narodowego Banku Polskiego (dalej: Prezes NBP) z [...] stycznia 2018 r. nr [...] w przedmiocie zakazu wykonywania oraz wykreślenia z rejestru działalności kantorowej, a także orzekł o kosztach postępowania.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Zaskarżoną decyzją Prezes NBP zakazał skarżącemu wykonywania działalności kantorowej oraz wykreślił z rejestru działalności kantorowej wpis dotyczący tego przedsiębiorcy. W uzasadnieniu organ wskazał, że podstawą wydania zakazu było ustalenie, że B.M. – wspólnik [A.] B.M., Z.B. s.c. wyrokiem Sądu Rejonowego w P., II Wydział Karny z 15 czerwca 2016 r., sygn. akt II K492/14, który uprawomocnił się 9 lutego 2017 r., została skazana na podstawie art. 286 § 1 k.k. za przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej. W tych okolicznościach organ stwierdził, że skarżący wykonywał – w ramach spółki cywilnej z B.M. – działalność kantorową z rażącym naruszeniem art. 12 ustawy z dnia 27 lipca 2002 r. Prawo dewizowe (Dz. U. z 2017 r. poz. 679 ze zm., dalej jako: u.p.d.), bowiem jeden ze wspólników nie spełniał wymogu niekaralności. Organ wyjaśnił, że wydając zaskarżoną decyzję kierował się treścią art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 2 lipca 2004 r. o swobodzie działalności gospodarczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 2168, 2290 i 2486 oraz z 2018 r. poz. 107 ze zm., dalej jako: u.s.d.g.) stanowiącym, że każdy ze wspólników spółki cywilnej ma status przedsiębiorcy w zakresie wykonywanej działalności gospodarczej oraz tym, że za zobowiązania spółki wspólnicy odpowiadają solidarnie (art. 864 k.c.).
Odnosząc się do wyjaśnień skarżącego dotyczących błędnej interpretacji art. 14 ust. 2 u.p.d., co miało doprowadzić do nieświadomego naruszenia prawa, organ wskazał, że przedsiębiorca wraz z wnioskiem o dokonanie wpisu w rejestrze działalności kantorowej składa pisemne oświadczenie, że zna i spełnia określone w rozdziale 4 u.p.d. szczególne warunki wykonywania działalności kantorowej. W tych okolicznościach organ za uzasadnione uznał zastosowanie sankcji z art. 71 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g. i zakazał skarżącemu wykonywania działalności kantorowej na skutek rażącego naruszenia warunków jej wykonywania.
Nie zgadzając się z tym rozstrzygnięciem skarżący wniósł skargę, w której domagał się uchylenia zaskarżonej decyzji i zasądzenia kosztów postępowania.
W odpowiedzi na skargę Prezes NBP wniósł o jej oddalenie.
WSA w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2022 r. poz. 329; dalej jako: p.p.s.a.) uchylił zaskarżoną decyzję.
W uzasadnieniu sąd wskazał, że zgodnie z art. 12 u.p.d. działalność kantorową może wykonywać osoba fizyczna, która nie została prawomocnie skazana za przestępstwo skarbowe albo za przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej lub osobistej, a także osoba prawna oraz spółka niemająca osobowości prawnej, której żaden odpowiednio członek władz lub wspólnik nie został skazany za takie przestępstwo. Prezes NBP przyjął, że skoro wspólniczka skarżącego została skazana za przestępstwo popełnione w celu osiągnięcia korzyści majątkowej, automatycznie działalność kantorowa prowadzona w ramach spółki cywilnej przez przedsiębiorców wykonywana była z rażącym naruszeniem prawa, bowiem jeden ze wspólników przestał spełniać wymóg niekaralności.
Sąd pierwszej instancji nie podzielił tego stanowiska organu i uznał zasadność poglądu skarżącego, zgodnie z którym art. 12 u.p.d. nie ma zastosowania do wspólników spółki cywilnej, jako że są oni odrębnymi przedsiębiorcami oddzielnie wpisanymi do CEIDG. Sąd podkreślił, że żaden przepis prawa nie przyznaje spółce cywilnej ani atrybutu osobowości prawnej, ani zdolności prawnej. WSA za błędne uznał stanowisko Prezesa NBP, że fakt popełnienia przestępstwa przez jednego wspólnika spółki cywilnej automatycznie rodzi odpowiedzialność administracyjną drugiego wspólnika w rozumieniu art. 12 u.p.d. w związku z art. 71 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g. Zdaniem WSA nietrafne jest stanowisko Prezesa NBP, który w ramach wykładni art. 12 u.p.d. na potrzeby rozpoznawanej sprawy utożsamił wspólników spółki cywilnej, a co za tym idzie spółkę cywilną, ze spółką niemającą osobowości prawnej. Zdaniem sądu pierwszej instancji redakcja art. 12 u.p.d. jest dostatecznie precyzyjna, dlatego też należy dać prymat wykładni językowej z uwagi na sankcje wiążące się z naruszeniem tego przepisu.
Odnosząc się do faktu, że ostatnie zaświadczenie o niekaralności B.M. było wystawione 9 lutego 2017 r., czyli na dzień uprawomocnienia się skazującego ją wyroku karnego, WSA stwierdził, że organ nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego w kierunku stwierdzenia czy działanie obu przedsiębiorców w tym zakresie nie było nieświadome i nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego potwierdzającego tę hipotezę.
W konkluzji sąd pierwszej instancji uznał, że organ naruszył art. 12 u.p.d. w związku z art. 71 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g.
Skargę kasacyjną wniósł Prezes NBP zaskarżając powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, a także rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu skarżący kasacyjnie organ zarzucił:
- I. na podstawie art. 173 i art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.:
- 1) art. 12 u.p.d. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu przez WSA, że przepis art. 12 u.p.d. nie ma zastosowania do wspólników spółki cywilnej, a zatem przepis ten nie odnosi się do sytuacji, w której znalazł się skarżący, a także braku uznania przez WSA spółki cywilnej za spółkę niemającą osobowości prawnej oraz nieodniesienie się do kryteriów pozwalających na obiektywną ocenę sytuacji prawnej i zagadnienia prawnego związanego z funkcjonowaniem spółki cywilnej w obrocie z zakresu działalności kantorowej i obrotu dewizowego.
- 2) art. 12 u.p.d. w zw. z art. 71 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g. poprzez błędną jego wykładnię oraz niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, że stan faktyczny sprawy ustalony przez organ nie mógł stanowić podstawy do wydania decyzji o zakazie wykonywania działalności kantorowej oraz wykreślenia z rejestru działalności kantorowej wpisu skarżącego;
- II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania mogących mieć istotny wpływ na wynik sprawy tj.:
- 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 76 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257; dalej jako: k.p.a.).polegającego na pominięciu dowodów i okoliczności niezbędnych do całościowego wyjaśnienia sprawy,
- 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niepełne wyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia przejawiające się brakiem wyczerpującego ustosunkowania się przez WSA w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku do stanu faktycznego sprawy przyjętego za podstawę orzeczenia oraz nieodniesienie się do kluczowej okoliczności faktycznej w postaci ukarania prawomocnym wyrokiem wspólnika skarżącego, które to lakoniczne odniesienie się skutkuje znacznym utrudnieniem możliwości poznania procesu rozumowania, jaki doprowadził sąd do uznania, że organ nie przeprowadził postępowania dowodowego i nie zgromadził wystarczającego materiału dowodowego w tej sprawie.
W uzasadnieniu skarżący kasacyjnie organ przedstawił argumenty mające świadczyć o trafności zarzutów postawionych w petitum skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę kasacyjną na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, stosownie do wydanego na podstawie art. 15 zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095) zarządzenia z 14 marca 2021 r. Przewodniczącej Wydziału II Izby Gospodarczej NSA o skierowaniu niniejszej sprawy na posiedzenie niejawne w dniu 12 maja 2022 r., o czym zostali poinformowani telefonicznie lub mailowo strony i uczestnicy postępowania.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Stosownie do treści art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA lub sąd drugiej instancji) rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę przyczyny nieważności postępowania sądowoadministracyjnego określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W rozpoznawanej sprawie nie wystąpiły okoliczności skutkujące nieważnością postępowania, zatem spełnione zostały warunki do rozpatrzenia skargi kasacyjnej.
Zgodnie z treścią art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na naruszeniu prawa materialnego, które może polegać na błędnej wykładni lub niewłaściwym zastosowaniu albo na naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy.
Skarga kasacyjna Prezesa NBP oparta została na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a. W takiej sytuacji sąd drugiej instancji w pierwszej kolejności rozpoznaje podniesione w tej skardze zarzuty procesowe, a dopiero w dalszej zarzuty odnoszące się do naruszeń prawa materialnego. Zachowanie takiej kolejności rozpoznawania zarzutów kasacyjnych wynika z tego, że ocena stosowania prawa materialnego może być dokonana dopiero wówczas, gdy zostanie ustalone, że stan faktyczny sprawy jest niesporny, albo że nie został skutecznie zakwestionowany w postępowaniu kasacyjnym.
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw, dlatego nie mogła prowadzić do uchylenia skarżonego wyroku.
W ocenie NSA nietrafne są podniesione w tej skardze zarzuty naruszenia przez sąd pierwszej instancji przepisów procesowych. Skarga kasacyjna w tym zakresie podnosi naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 76 § 1 k.p.a. oraz naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. Z tych zarzutów szerszym jest naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a., poza tym jest to zarzut samoistny, odnoszący się do poprawności uzasadnienia wyroku. Zatem wymaga on rozpoznania w pierwszej kolejności, bowiem jego trafność dawałaby podstawę do odstąpienia przez NSA od rozpoznawania pozostałych zarzutów kasacyjnych.
Analiza treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku prowadzi do wniosku, że zarzut naruszenia przez sąd pierwszej instancji art. 141 § 4 p.p.s.a. jest zarzutem chybionym. Artykuł 141 § 4 p.p.s.a. określa formalne wymogi uzasadnienia. Oznacza to, że uchybienie temu przepisowi może mieć miejsce tylko wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera prawem określonych elementów. NSA zauważa, że oceniony zarzut nie może być wiązany z merytoryczną stroną uzasadnienia, a więc nie może odnosić się do tez i twierdzeń oraz ocen formułowanych przez sąd w zakresie stosowanych przepisów prawnych. Tym bardziej nie może taki zarzut być budowany na założeniu, że uzasadnienie ma wyczerpująco odnosić się do stanu faktycznego i prawnego sprawy. Każde uzasadnienie decyzji stosowania prawa, w tym uzasadnienie wyroku, ma być zwięzłym i jasnym wyjaśnieniem stanowiska organu stosującego prawo, bowiem co do zasady jest ono skierowane do strony, która z założenia nie musi być profesjonalistą.
Zatem ma ono wyjaśniać podjęte rozstrzygnięcie na kanwie przyjętych ustaleń faktycznych. Oznacza to, że w swej treści uzasadnienie ma odnosić się tylko do istotnych dla sprawy okoliczności oraz ma wskazywać argumentację, która legła u podstaw rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie wyroku spełnia wszystkie elementy wynikające z art. 141 § 4 p.p.s.a. Konkretyzuje sprawę administracyjną oraz wyjaśnia przyjęty sposób rozstrzygania. Z tego też powodu daje wystarczającą podstawę do przeprowadzenia kontroli kasacyjnej, a to jest podstawowy wymóg poprawnie sporządzonego uzasadnienia. Dlatego trudno zgodzić się ze stanowiskiem skargi kasacyjnej, że nie jest wyczerpujące skoro sama skarga "wyczerpująco" odnosi się do istotnych problemów sprawy. Z tych względów rozpoznawany zarzut należało uznać za niezasadny.
Nietrafny jest także zarzut naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 76 § 1 k.p.a. W tym zakresie trafnie przyjął sąd pierwszej instancji, że wydanie decyzji niekorzystnej dla skarżącego nie było skutkiem dokonywanych ustaleń faktycznych w stosunku do niego, ale następstwem wnioskowania z zachowania drugiego członka spółki cywilnej oraz przyjętego przez Prezesa NBP sposobu rozumienia istoty spółki cywilnej w ramach art. 12 u.p.d. Takie działanie w żaden sposób nie wiązało się z ustaleniem stanu faktycznego sprawy, dlatego trafnie sąd pierwszej instancji przyjął, że w tym zakresie organ naruszył prawo.
Zdaniem NSA niezasadne są również zarzuty kasacyjne podnoszące naruszenie prawa materialnego. Prezes NBP formułuje dwa takie zarzuty, jednak w istocie dotyczące jednego problemu, a więc wykładni pojęcia spółki niemającej osobowości prawnej, jakim posługuje się art. 12 u.p.d. w treści obowiązującej w dniu wydania decyzji będącej przedmiotem skargi. Konsekwencją tej wykładni jest poprawność stosowania przepisów art. 71 ust. 1 pkt 3 u.s.d.g., które odnosiły się do wykreślenia działalności regulowanej, jaką jest prowadzenie kantoru wymiany walut.
Odnosząc się do tak ujętego problemu prawnego NSA podziela pogląd przyjęty przez sąd pierwszej instancji i stwierdza, że spółka niemająca osobowości prawnej, o jakiej stanowi art. 12 u.p.d., to nie spółka cywilna, ale osobowa spółka handlowa. Należy zgodzić się z twierdzeniem sądu pierwszej instancji, że spółka cywilna to nie jednostka organizacyjna, ale umowa obligacyjna. Zatem uznanie takiej spółki za jednostkę niemającą osobowości prawnej (spółkę) byłoby możliwe, ale tylko wówczas, gdyby tak stanowił wyraźny przepis ustawy Prawo dewizowe. Przy braku takiej regulacji nie ma żadnych formalnych podstaw by twierdzić, że spółka cywilna to spółka niemająca osobowości prawnej wskazana w art. 12 u.p.d. Wniosek taki jest nie tylko wynikiem systemowego rozumienia spółki cywilnej, ale wynika on z językowej wykładni art. 18 u.p.d. Przepis ten, wskazując na spółkę niemającą osobowości prawnej, wiąże niekaralność ze wspólnikiem i członkiem organu takiej spółki. Jest rzeczą oczywistą, że w spółce cywilnej takie kategorie normatywne nie istnieją.
Z tych wszystkich powodów oraz ze względu na treść art. 184 p.p.s.a. NSA orzekł jak w sentencji.