Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. z 22 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 332/11 oddalił skargę P. K. S. w B.-Z. S.A. na decyzję Świętokrzyskiego Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia 23 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, oddalono skargę.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie faktycznym sprawy:
W dniu 17 stycznia 2010 r. o godz. 15:45 w B.-Z. na ul. K. policjanci z Komendy Powiatowej Policji w B.-Z. przeprowadzili kontrolę drogową autobusu marki J. o nr rej. [...] należącego do P. K. S. w B.-Z. S.A. (dalej: "skarżąca"). W trakcie kontroli stwierdzono, że wykonujący regularny zarobkowy przewóz osób na trasie B.-Z. – S. kierowca autobusu podjechał na przystanek autobusowy przy ul. K. w celu zabrania pasażerów. Przystanek ten nie był wyszczególniony w okazanym rozkładzie jazdy. Protokół z kontroli kierowca autobusu podpisał bez zastrzeżeń, nie wnosząc uwag do stwierdzonego naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Komendant Powiatowy Policji w B. Z. decyzją z dnia 17 stycznia 2011 r. wydaną na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: "u.t.d."), nałożył karę pieniężną na skarżącą w wysokości 3 000 zł, określoną w punkcie 2.2.3. załącznika do ustawy. W myśl tego przepisu wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, sankcjonowane jest karą pieniężną w kwocie 3.000 zł. Jak wyjaśnił organ pierwszej instancji z załączonego do zezwolenia rozkładu jazdy na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym wydanego przez Starostę B. w dniu 3 grudnia 2008 r. wynika, że przewoźnik nie był uprawniony do korzystania z przystanku przy ul. K. Burmistrz Miasta i Gminy w B. Z. poinformował organ pierwszej instancji, że spółka złożyła wniosek o uzgodnienie zasad korzystania z przystanków na linii B. – Z. – S. lecz z uwagi na niespełnienie wymogów określonych w uchwale Rady Miejskiej w B. – Z. z dnia 25 marca 2010 r. [...] w sprawie zasad korzystania z przewoźników przystanków komunikacyjnych na terenie Miasta i Gminy B.- Z. Świętokrzyski Komendant Wojewódzki Policji w K. decyzją z dnia 23 marca 2011 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji.
Jak podkreślił organ, skarżący w dniu kontroli wykonywał transport drogowy na linii regularnej z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu. W ocenie organu w sprawie nie ma zastosowania art. 20a ust. 1 u.t.d., dopuszczający w pewnych uzasadnionych przypadkach niezależnych od przedsiębiorcy (awaria sieci, roboty drogowe, blokada drogi) wykonanie przewozu z odstępstwem od warunków określonych w zezwoleniu. Jak wskazano, przystanek przy ul. P. zlikwidowano z dniem 17 sierpnia 2010 r., a utworzono przystanek przy ul. K.. O zamiarze likwidacji przystanku skarżąca została poinformowana pismem Burmistrza Miasta i Gminy B.-Z z dnia 27 kwietnia 2010 r. W piśmie tym wezwano przewoźników do dokonania odpowiednich zmian w zezwoleniach i rozkładach jazdy. Skarżąca nie dopełniła tej powinności.
Zatem, powoływanie się przez nią na ww. przepis jest nieuzasadnione. Zdaniem organu, powołany w odwołaniu wyrok Sądu z dnia 30 września 2010 r. sygn. akt II SA/Ke 436/10 nie stanowi przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż podstawą nałożenia kary pieniężnej było wykonywanie przez stronę przewozu osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu.
Ponadto, jak wskazano, przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji skarżącej umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, z czego nie skorzystała. Dlatego brak jest podstaw do przyjęcia, że organ pierwszej instancji naruszył zasadę wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ustawodawca, co podkreślono, nie pozostawił organom swobody decyzyjnej, ściśle określając jakiemu rodzajowi naruszenia przypisana jest określona kara pieniężna.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. Zdaniem Sądu pierwszej instancji bezspornym jest, że w dniu kontroli skarżąca nie dysponowała dokumentem uprawniającym do zatrzymywania się na przystanku przy ul. K. w trakcie realizowania przewozu na podstawie zezwolenia na wykonywanie regularnych przewozów osób na wspomnianej trasie. Zasadnicza kwestią wymagającą rozstrzygnięcia było to, czy w sprawie ma zastosowania przepis art. 20a ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym, warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, interpretując ten przepis nie można pominąć ustępu drugiego, stanowiącego, że w przypadku, gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów, o których mowa w ust. 1, trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu.
Zamknięcie ruchu na ul. P, a tym samym zlikwidowanie znajdujących się tam przystanków, wynikało ze zmiany organizacji ruchu i układu komunikacyjnego w związku z realizacją budowy dworca komunikacji pasażerskiej w B.-Z. W ocenie Sądu pierwszej instancji były to okoliczności niezależne od przewoźnika, uniemożliwiające mu wykonywanie przewozu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu (np. dotyczące wyznaczonych przystanków), o jakim mowa w art. 20a ust. 1 u.t.d., bez konieczności dokonywania zmian w odniesieniu do zezwolenia, dopuszczalne jest jedynie w sytuacji, gdy okoliczności te nie przekraczają 14 dni. W sprawie niezależna od przewoźnika przeszkoda w korzystaniu z przystanku przy ul. Poprzecznej trwała od dnia 17 sierpnia 2010 r. do dnia 24 stycznia 2011 r., a więc dłużej niż 14 dni. Kontrola autobusu należącego do skarżącej miała miejsce w dniu 17 listopada 2010 r., tj. trzy miesiące po tym, jak przystanek przy ul. P. został zlikwidowany.
Ponadto pismem z dnia 27 kwietnia 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy B.-Z poinformował skarżącą o zamiarze zamknięcia z dniem 1 lipca 2010 r. ruchu na ul. Poprzecznej, likwidacji przystanków znajdujących się na tej ulicy i konieczności wystąpienia o nowe uzgodnienia oraz dokonania odpowiednich zmian w posiadanych zezwoleniach i rozkładach jazdy. Skarżąca wiedziała zatem na kilka miesięcy przed kontrolą, że wykonuje przewozy regularne wbrew warunkom określonym w zezwoleniu. Nie skorzystała jednak z regulacji przewidzianej w art. 20a ust. 2 u.t.d., co uprawniałoby ją do korzystania z przystanku przy ul. K. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje instytucji przystanku zastępczego. Dlatego nie można się zgodzić ze skarżącą, iż przystanek przy ul. K. przejął rolę dotychczasowego przystanku przy ul. Poprzecznej, stał się przystankiem w lokalizacji zastępczej i co za tym idzie, nie istniał po stronie skarżącej obowiązek dokonywania zmian w rozkładzie jazdy. Ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organom kontroli żadnej swobody decyzyjnej.
Według Sądu pierwszej instancji w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogły by mieć wpływ na wynik sprawy. I tak, skarżąca została właściwie powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie oraz pouczona o uprawnieniach wynikających z treści art. 10 k.p.a. Organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.).
Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w K. oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. naruszenie art. 18b ust. 1 pkt. 3 i pkt 7, art. 18b ust. 2 pkt 3 i pkt 5 w zw. z art. 92 ust. 1 u.t.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, kiedy zatrzymanie się kierowcy poza przystankiem wyznaczonym rozkładem jazdy, było podyktowane wyjątkowymi okolicznościami;
- 2. naruszenie art. 20a u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca mogła w dniu kontroli korzystać z przystanku przy ul. K. wyłącznie na podstawie decyzji o odstąpieniu warunków określonych w zezwoleniu,
Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151 ustawy p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że organy administracyjne w toku postępowania naruszyły art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nieliczący się z interesem społecznym i słusznym interesem skarżącej, w szczególności nie uwzględniający okoliczności, że skarżąca dołożyła wszelkich starań, aby uzyskać uzgodnienie warunków korzystania z przystanku, na którym zatrzymała się w dniu kontroli, zaś nieuzyskanie zezwolenia było następstwem nieuprawnionej odmowy uzgodnienia zasad korzystania z przystanku przez Gminę B.-Z.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw.
Zakres kontroli zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Przystępując do oceny zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej na wstępie wypada zauważyć, iż nie jest kwestionowane w sprawie, że do obowiązków przewoźnika należy, wykonywanie przewozu zgodnie z zezwoleniem przewidzianym w art. 18 u.t.d., określającym m.in. przebieg trasy przewozu (art. 20 ust. 1 pkt 2) i zgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy, stanowiącym załącznik do zezwolenia (art. 20 ust. 1a u.t.d.). Stawiając zarzut błędnej wykładni art. 20a ust. 1 i 2 u.t.d. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 1 u.t.d., skarżąca zamierza w istocie podważyć prawidłowo ustalony w sprawie stan faktyczny.
W ocenie skarżącej, w sytuacji, gdy wystąpiły przeszkody w wykonywaniu przewozów, nie było podstaw do posiadania i okazania na żądanie właściwego organu decyzji w sprawie odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących wyznaczonych przystanków. W okolicznościach faktycznych sprawy stanowisko to jest nietrafne.
Zgodnie z art. 20a u.t.d., warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych (ust. 1). W sytuacji, gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów, o których mowa w ust. 1, trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu (ust. 2).
Powołany przepis wprowadza tymczasowe odstępstwo od wymogu wykonywania przewozu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. W razie wystąpienia przewidzianych w art. 20 a ust. 1 u.t.d. okoliczności, trwających nie dłużej niż 14 dni, wykonujący przewóz, bez potrzeby wystąpienia o wydanie stosownej decyzji, jest zwolniony z obowiązku stosowania warunków określonych w zezwoleniu. Tym samym przewoźnik nie podlega karze pieniężnej za wykonywanie przewozu niezgodnie z warunkami określonymi w posiadanym zezwoleniu, bowiem z uwagi na zaistniałe okoliczności, tych warunków przestrzegać nie musiał. Przedsiębiorca zobowiązany jest natomiast do wykazania, iż okoliczność ta wystąpiła niezależnie od niego, uniemożliwiając mu wykonywanie przewozu zgodnie z przebiegiem trasy przewozów, określonym w zezwoleniu.
Z dniem 17 sierpnia 2010 r., z powodu robót drogowych, został zamknięty ruch na ul. P. i w związku z tym nastąpiła likwidacja znajdujących się tam przystanków, o czym skarżąca została powiadomiona pismem z 27 kwietnia 2010 r. Wspomniana okoliczność, z czym zgodzić się należy ze skarżącą, mieści się w katalogu zdarzeń uprawniających do odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie przewozu drogowego osób. Tym samym pozostaje do rozpatrzenia kwestia, czy przedsiębiorca miał obowiązek uzyskania decyzji o odstąpieniu od warunków określonych w zezwoleniu nr 0000033 z dnia 3 grudnia 2008 r. oraz czy kierujący pojazdem obowiązany był do okazania w dniu kontroli takiej decyzji.
Zdaniem skarżącej, ze względu na treść art. 20a u.t.d., obowiązek taki nie wystąpił. W realiach sprawy stanowisko to nie zasługuje na akceptację.
W art. 18b ust. 1 u.t.d. zostały określone zasady wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. W myśl punktu 7 tego artykułu przewozy regularne winny być wykonywane zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, zaś zgodnie z treścią punktu 3 wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy. Obowiązujący rozkład jazdy stanowi, zgodnie z art. 20 ust. 1a u.t.d., załącznik do zezwolenia.
W świetle niewadliwych ustaleń poczynionych w sprawie przeszkoda w korzystaniu z przystanku przy ul. P. trwała od dnia 17 sierpnia 2010 r. do dnia 24 stycznia 2011 r., a w trakcie przeprowadzonej kontroli w dniu 23 listopada 2010 r., czego skarżąca nie kwestionuje, kierujący autobusem zatrzymał się poza określonymi w rozkładzie jazdy przystankami. To naruszenie zostało potwierdzone w notatce urzędowej z dnia 23 listopada 2010 r. i w protokole kontroli. Stosownie do art. 20a ust. 2 u.t.d., a więc bez uprzedniego uzyskania decyzji w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu, skarżąca nie była uprawniona do korzystania z przystanku przy ul. K. Wymaga przy tym podkreślenia, że po uzyskaniu informacji zarządcy drogi o planowanej likwidacji przystanku przy ul. P, skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o ustanowienie przystanku przy ul. K. Tym samym skarżąca nie dała możliwości skontrolowania w trybie odwoławczym, a nawet sądowoadministracyjnym, trafności ewentualnej decyzji odmawiającej uwzględnienia wspomnianego wniosku.
Skorzystanie z tego przystanku, z naruszeniem przepisu art. 20a ust. 2 u.t.d., stanowiło delikt administracyjny, sankcjonowany karą pieniężną w kwocie 3.000 zł, stosownie do punktu 2.2.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Pamiętać też trzeba, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06, że zasadniczym celem kary przewidzianej w powołanym przepisie nie jest represja, ale zagwarantowanie należytego (zgodnego z przepisami) prowadzenia działalności gospodarczej.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.