Uzasadnienie
Wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 334/11, wydanym w sprawie ze skargi P. K. S. w B.-Z. S.A. na decyzję Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] 25 marca 2011 r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym, oddalono skargę.
Wyrok zapadł na tle następującego stanu faktycznego:
W dniu 23 listopada 2010 r. o godz. 10.20 w B.-Z. na ul. Kilińskiego policjanci z Komendy Powiatowej Policji w B.-Z. przeprowadzili kontrolę drogową autobusu marki Autosan o nr rej. [...] należącego do P. K. S. w B.-Z. S.A. (dalej: "skarżąca"). W trakcie kontroli stwierdzono, że wykonujący regularny zarobkowy przewóz osób na trasie K.-B.-Z. kierowca ww. autobusu podjechał na przystanek autobusowy przy ul. Kilińskiego w celu zabrania pasażerów. Przystanek ten nie był wyszczególniony w okazanym rozkładzie jazdy. Protokół z kontroli kierowca autobusu podpisał bez zastrzeżeń, nie wnosząc uwag do stwierdzonego naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym.
Komendant Powiatowy Policji w B. Z. decyzją z dnia [...] lutego 2011 r. wydaną na podstawie art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. Nr 125, poz. 874 ze zm., dalej: "u.t.d."), nałożył karę pieniężną na skarżącą w wysokości 3 000 zł, określoną w punkcie 2.2.3. załącznika do ustawy. W myśl tego przepisu wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków, sankcjonowane jest karą pieniężną w kwocie 3.000 zł. Jak wyjaśnił organ pierwszej instancji, zarówno Burmistrz Miasta i Gminy w B.– Z. pismem z dnia 6 grudnia 2010 r., jak i Urząd Marszałkowski pismem z dnia 17 stycznia 2011 r. poinformowali organ, że przewoźnik nie był uprawniony do korzystania z przystanku przy ul. Kilińskiego w B.-Z. dla obsługi trasy K.-C.-B.-Z. Do pisma Urzędu Marszałkowskiego została dołączona kserokopia zezwolenia nr 0001342 na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym wydanego przez Marszałka Województwa Ś. w dniu 26 czerwca 2008 r. i rozkład jazdy dla linii K.–B.–Z.–P. Ponadto, jak wskazał Urząd Marszałkowski w piśmie z dnia 9 grudnia 2010 r., skarżąca nie posiadała zezwolenia na dokonywanie przewozów na tej trasie.
Rozpatrując odwołanie od powyższej decyzji Ś. Komendant Wojewódzki Policji w K., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1, w zw. z art. 127 § 2 "k.p.a." oraz art. 92 ust. 1 i 4, art. 93 ust. 1 i 5 u.t.d., decyzją z dnia 25 marca 2011 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Jak podkreślił organ, skarżący w dniu kontroli wykonywał transport drogowy na linii regularnej z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu. W ocenie organu w niniejszej sprawie nie znajduje zastosowania art. 20a ust. 1 u.t.d., dopuszczający w pewnych uzasadnionych przypadkach niezależnych od przedsiębiorcy (awaria sieci, roboty drogowe, blokada drogi) wykonanie przewozu z odstępstwem od warunków określonych w zezwoleniu. Jak wskazano, przystanek przy ul. Poprzecznej zlikwidowano z dniem 17 sierpnia 2010 r., a utworzono przystanek przy ul. Kilińskiego. O zamiarze likwidacji przystanku skarżąca została poinformowana pismem Burmistrza Miasta i Gminy B.-Z. z dnia 27 kwietnia 2010 r. W piśmie tym wezwano przewoźników do dokonania odpowiednich zmian w zezwoleniach i rozkładach jazdy.
Skarżąca nie dopełniła tej powinności. Zatem, powoływanie się przez nią na ww. przepis jest nieuzasadnione. Zdaniem organu, powołany w odwołaniu wyrok Sądu z dnia 30 września 2010 r. nie stanowi przesłanki do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji, gdyż podstawą nałożenia kary pieniężnej było wykonywanie przez stronę przewozu osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu.
Ponadto, jak wskazano, przed wydaniem decyzji przez organ pierwszej instancji skarżącej umożliwiono wypowiedzenie się co do zebranego w sprawie materiału dowodowego, z czego nie skorzystała. Dlatego brak jest podstaw do przyjęcia, że organ pierwszej instancji naruszył zasadę wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Ustawodawca, co podkreślono, nie pozostawił organom żadnej swobody decyzyjnej, ściśle określając jakiemu rodzajowi naruszenia przypisana jest określona kara pieniężna.
Od powyższej decyzji skarżąca wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. Na rozprawie w dniu 22 czerwca 2011 r. skarżąca wyjaśniła, że z chwilą powzięcia wiadomości o braku możliwości korzystania z przystanku przy ul. Poprzecznej nie złożyła wniosku w przedmiocie uzgodnienia korzystania z przystanku przy ul. Kilińskiego, ponieważ wcześniej w tym samym stanie faktycznym uzyskiwała decyzje odmowne. Nie składała również wniosku do Marszałka Województwa Ś. o wydanie decyzji o odstępstwie, o jakim mowa w art. 20a ust. 2 u.t.d., gdyż do takiego wniosku należało dołączyć rozkład jazdy uwzględniający przystanek przy ul. Kilińskiego.
Sąd pierwszej instancji, o czym była mowa na wstępie, oddalił skargę. Zdaniem Sądu bezspornym jest, że w dniu kontroli, tj. 23 listopada 2010 r., skarżąca nie dysponowała dokumentem uprawniającym do zatrzymywania się na przystanku przy ul. Kilińskiego w trakcie realizowania przewozu na podstawie zezwolenia nr 0001342 na wykonywanie regularnych przewozów osób na wspomnianej trasie. Spornym natomiast jest, czy w sprawie ma zastosowania przepis art. 20a ust. 1 u.t.d., zgodnie z którym, warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych. Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji, interpretując ten przepis nie można pominąć ustępu drugiego, stanowiącego, że w przypadku, gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów, o których mowa w ust. 1, trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu.
Zamknięcie ruchu na ul. Poprzecznej, a tym samym zlikwidowanie znajdujących się tam przystanków, wynikało ze zmiany organizacji ruchu i układu komunikacyjnego w związku z realizacją budowy dworca komunikacji pasażerskiej w B.-Z. Zatem, w ocenie Sądu pierwszej instancji były to okoliczności niezależne od przewoźnika, uniemożliwiające mu wykonywanie przewozu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu i mieszczące się w katalogu okoliczności określonych w ww. przepisie. Jednak odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu (np. dotyczące wyznaczonych przystanków), o jakim mowa w art. 20a ust. 1 u.t.d., bez konieczności dokonywania zmian w odniesieniu do zezwolenia, dopuszczalne było jedynie w sytuacji, gdy okoliczności te nie przekraczają 14 dni. W sprawie niezależna od przewoźnika przeszkoda w korzystaniu z przystanku przy ul. Poprzecznej trwała od dnia 17 sierpnia 2010 r. do dnia 24 stycznia 2011 r., a więc dłużej niż 14 dni.
Kontrola autobusu należącego do skarżącej miała miejsce w dniu 23 listopada 2010 r., tj. trzy miesiące po tym, jak przystanek przy ul. Poprzecznej został zlikwidowany. Ponadto pismem z dnia 27 kwietnia 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy B.-Z. poinformował skarżącą o zamiarze zamknięcia z dniem 1 lipca 2010 r. ruchu na ul. Poprzecznej, likwidacji przystanków znajdujących się na tej ulicy i konieczności wystąpienia o nowe uzgodnienia oraz dokonania odpowiednich zmian w posiadanych zezwoleniach i rozkładach jazdy. Skarżąca wiedziała zatem na kilka miesięcy przed kontrolą, że wykonuje przewozy regularne wbrew warunkom określonym w zezwoleniu. Nie skorzystała jednak z regulacji przewidzianej w art. 20a ust. 2 u.t.d., co uprawniałoby ją do korzystania z przystanku przy ul. Kilińskiego.
Jak podkreślił Sąd pierwszej instancji ustawa o transporcie drogowym nie przewiduje instytucji przystanku zastępczego. Dlatego nie można się zgodzić ze skarżącą, iż przystanek przy ul. Kilińskiego przejął rolę dotychczasowego przystanku przy ul. Poprzecznej, stał się przystankiem w lokalizacji zastępczej i co za tym idzie, nie istniał po stronie skarżącej obowiązek dokonywania zmian w rozkładzie jazdy. Sąd pierwszej instancji podzielił stanowisko organu odwoławczego, w myśl którego obowiązujące przepisy ustawy o transporcie drogowym nie przewidują możliwości, aby w przypadku wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu, organy Policji były uprawnione do odstąpienia od zakwalifikowania danego czynu, jako naruszającego przepisy omawianej ustawy. Ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organom kontroli żadnej swobody decyzyjnej. Natomiast ściśle określono jakiemu rodzajowi naruszenia przepisów ustawy przypisana jest określona kara pieniężna.
Według Sądu pierwszej instancji w sprawie nie doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogły by mieć wpływ na wynik sprawy. I tak, skarżąca została właściwie powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie oraz pouczona o uprawnieniach wynikających z treści art. 10 k.p.a. Organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego, zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). Stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji uzasadnione zostało w sposób wymagany przez normę prawną zawartą w art. 107 § 3 k.p.a. Wbrew twierdzeniom skargi, organ ustalił zarówno fakt zamknięcia ul. Poprzecznej, przyczynę zmiany organizacji ruchu oraz wyznaczenia dodatkowego przystanku przy ul. Kilińskiego. A ponadto wskazał, że dla rozstrzygnięcia sprawy nie mają także znaczenia powody, dla których skarżąca nie dokonała zmian w posiadanym zezwoleniu. W razie niekorzystnej decyzji (odmowy dokonania odstępstwa), skarżąca mogła ją zakwestionować w toku instancji administracyjnej, a następnie złożyć skargę do sądu administracyjnego.
Skarżąca wniosła skargę kasacyjną od powyższego wyroku, domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Kielcach oraz zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego.
Na podstawie art. 174 pkt 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm., dalej: p.p.s.a.) skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego, tj.:
- 1. naruszenie art. 18b ust. 1 pkt. 3 i pkt 7, art. 18b ust. 2 pkt 3 i pkt 5 w zw. z art. 92 ust. 1 u.t.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, w sytuacji, kiedy zatrzymanie się kierowcy poza przystankiem wyznaczonym rozkładem jazdy, było podyktowane wyjątkowymi okolicznościami;
- 2. naruszenie art. 20a u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżąca mogła w dniu kontroli korzystać z przystanku przy ul. Kilińskiego wyłącznie na podstawie decyzji o odstąpieniu warunków określonych w zezwoleniu,
Na podstawie art. 174 pkt. 2 p.p.s.a. skarga kasacyjna zarzuca naruszenie przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenie art. 151 ustawy p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi pomimo, że organy administracyjne w toku postępowania naruszyły art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nieliczący się z interesem społecznym i słusznym interesem skarżącej, w szczególności nie uwzględniający okoliczności, że skarżąca dołożyła wszelkich starań, aby uzyskać uzgodnienie warunków korzystania z przystanku, na którym zatrzymała się w dniu kontroli, zaś nieuzyskanie zezwolenia było następstwem nieuprawnionej odmowy uzgodnienia zasad korzystania z przystanku przez Gminę B.-Z.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Zakres kontroli sądu kasacyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Przystępując do rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na wstępie wypada zauważyć, iż nie jest kwestionowane w sprawie, że do obowiązków przewoźnika należy, wykonywanie przewozu zgodnie z zezwoleniem przewidzianym w art. 18 u.t.d., określającym m.in. przebieg trasy przewozu (art. 20 ust. 1 pkt 2) i zgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy, stanowiącym załącznik do zezwolenia (art. 20 ust. 1a u.t.d.). Stawiając zarzut błędnej wykładni art. 20a ust. 1 i 2 u.t.d. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 1 u.t.d., skarżąca zamierza w istocie podważyć prawidłowo ustalony w sprawie stan faktyczny.
W ocenie skarżącej, w sytuacji, gdy wystąpiły przeszkody w wykonywaniu przewozów, nie było podstaw do posiadania i okazania na żądanie właściwego organu decyzji w sprawie odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących wyznaczonych przystanków. W okolicznościach faktycznych sprawy stanowisko to jest nietrafne.
Zgodnie z art. 20a u.t.d., o czym była już mowa, warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych (ust. 1). W sytuacji, gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów, o których mowa w ust. 1, trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu (ust. 2).
Wskazany przepis wprowadza tymczasowe odstępstwo od wymogu wykonywania przewozu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Toteż, w razie wystąpienia przewidzianych tym przepisem okoliczności, trwających nie dłużej niż 14 dni, wykonujący przewóz, bez potrzeby wystąpienia o wydanie stosownej decyzji, jest zwolniony z obowiązku stosowania warunków określonych w zezwoleniu. Tym samym przewoźnik nie podlega karze pieniężnej za wykonywanie przewozu niezgodnie z warunkami określonymi w posiadanym zezwoleniu, bowiem z uwagi na zaistniałe okoliczności, tych warunków przestrzegać nie musiał. Jedynie zobowiązany jest do wykazania, iż okoliczność ta wystąpiła niezależnie od niego, uniemożliwiając mu wykonywanie przewozu zgodnie z przebiegiem trasy przewozów, określonym w zezwoleniu.
Z dniem 17 sierpnia 2010 r., z powodu robót drogowych, został zamknięty ruch na ul. Poprzecznej i w związku z tym nastąpiła likwidacja przystanków tam się znajdujących, o czym skarżąca została powiadomiona pismem z dnia 27 kwietnia 2010 r. Wspomniana okoliczność, z czym zgodzić się należy ze skarżącą, mieści się w katalogu zdarzeń uprawniających do odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie przewozu drogowego osób. Tym samym pozostaje do rozpatrzenia kwestia, czy kierujący pojazdem miał obowiązek w dniu kontroli okazania decyzji o odstąpieniu od warunków określonych w zezwoleniu nr 0001342 z dnia 26 czerwca 2008 r.
Zdaniem skarżącej, ze względu na treść art. 20a u.t.d., obowiązek taki nie wystąpił. W realiach sprawy stanowisko to nie zasługuje na akceptację.
W art. 18b ust. 1 u.t.d. zostały określone zasady wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. W myśl punktu 7 tego artykułu przewozy regularne winny być wykonywane zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, zaś zgodnie z treścią punktu 3 wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy. Obowiązujący rozkład jazdy stanowi, zgodnie z art. 20 ust. 1a u.t.d., załącznik do zezwolenia.
W świetle niewadliwych ustaleń poczynionych w sprawie przeszkoda w korzystaniu z przystanku przy ul. Poprzecznej trwała od dnia 17 sierpnia 2010 r. do dnia 24 stycznia 2011 r., a w trakcie przeprowadzonej kontroli w dniu 23 listopada 2010 r., czego skarżąca nie kwestionuje, kierujący autobusem zatrzymał się poza określonymi w rozkładzie jazdy przystankami. To naruszenie zostało potwierdzone w notatce urzędowej z dnia 23 listopada 2010 r. i w protokole kontroli. Zatem, stosownie do przepisu 20a ust. 2 u.t.d., a więc bez uprzedniego uzyskania decyzji w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu, skarżąca nie była uprawniona do korzystania z przystanku przy ul. Kilińskiego. Wymaga przy tym podkreślenia, o czym była już mowa, że po uzyskaniu informacji zarządcy drogi o planowanej likwidacji przystanku przy ul. Poprzecznej, skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o ustanowienie przystanku przy ul. Kilińskiego. Tym samym skarżąca nie dała możliwości skontrolowania w trybie odwoławczym, a nawet sądowoadministracyjnym, trafności ewentualnej decyzji odmawiającej uwzględnienia wspomnianego wniosku.
Skorzystanie z tego przystanku, z naruszeniem przepisu art. 20a ust. 2 u.t.d., stanowiło delikt administracyjny, sankcjonowany karą pieniężną w kwocie 3.000 zł, stosownie do punktu 2.2.3. załącznika do ustawy o transporcie drogowym. Pamiętać też trzeba, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06, że zasadniczym celem kary przewidzianej w powołanym przepisie nie jest represja, ale zagwarantowanie należytego (zgodnego z przepisami) prowadzenia działalności gospodarczej.
Skoro w sprawie nie doszło do naruszenia zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).