Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 12 stycznia 2017 r., sygn. akt II GSK 1992/15

Uzasadnienie

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2015r., sygn. akt V SA/Wa 3229/14 oddalił skargę O. Sp. z o.o. w C. na decyzję Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] czerwca 2012 r. w przedmiocie uchylenia decyzji ostatecznej oraz przyznania pomocy finansowej dla grup producentów owoców i warzyw w pomniejszonej wysokości.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym i prawnym:

W dniu [...] maja 2011 r. grupa producentów owoców i warzyw – O. Sp. z o.o. z siedzibą w C. (skarżąca), złożyła wniosek o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania za okres od dnia [...] sierpnia 2010 r. do dnia [...] lutego 2011 r.

Dyrektor Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR decyzją z dnia [...] lipca 2011 r. przyznał skarżącej pomoc finansową w wysokości 2 868 573,42 zł.

Dyrektor Oddziału Regionalnego postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r. wznowił postępowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grupy producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz o przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania.

Wskazał, że w wyniku czynności sprawdzających przeprowadzonych przez Urząd Kontroli Skarbowej w B. w ramach wspólnej organizacji rynku owoców i warzyw ustalono, że grupa producentów przy zakupie myjki ciśnieniowej do skrzyniopalet korzystała z usług firmy pośredniczącej A. K. R. K. Grupa producentów zakupiła od firmy A. K. R. K. myjkę ciśnieniową do skrzyniopalet za kwotę 491.120,00 zł. Firma A. K. R. K. zawarła w dniu [...] marca 2010 r. umowę nr [...]z firmą M. G. Sp. z o.o. w P., której przedmiotem była dostawa, montaż i uruchomienie myjki tunelowej do mycia skrzyniopalet drewnianych wraz ze sprężarką za kwotę 297.064,00 zł. Zakup myjki został potwierdzony fakturami nr [...] z dnia [...] kwietnia 2010 r., [...] z dnia [...] czerwca 2010 r., [...] z dnia [...] czerwca 2010 r. oraz [...] z dnia [...] września 2010 r.

W tych okolicznościach uwzględniając nowy dowód w sprawie Dyrektor Oddziału Regionalnego wydał w dniu [...] marca 2012 r. decyzję o uchyleniu decyzji ostatecznej z dnia [...] lipca 2011 r. i przyznał pomoc finansową w zmniejszonej wysokości.

Decyzją z dnia [...] czerwca 2012 r. Prezes ARiMR utrzymał w mocy powyższą decyzję. Organ powołał się na art. 145 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071, z późn. zm., dalej k.p.a.) i wskazał, że z akt sprawy wynika, że zgodnie z przedstawionymi dokumentami: wykazem faktur i rachunków potwierdzającym wartość produktów sprzedanych, wartość produkcji stanowiącej przedmiot obrotu wstępnie uznanej grupy producentów owoców i warzyw pochodzących od jej członków w okresie od [...] sierpnia 2010 r. do [...] lutego 2011 r., grupa producentów w drugim półroczu czwartego roku realizacji planu dochodzenia do uznania osiągnęła z tego tytułu przychody w wysokości 3.622.893,51 zł, co stanowi równowartość 902.114,9178 euro wg kursu EBC na dzień 13 sierpnia 2010 r. 4,0160 PLN/EUR.

Wskazał, że w poniesionych kosztach inwestycji została ujęta między innymi wartość:

1. - przebudowy i remontu budynków magazynowych w miejscowości C. w celu ich adaptacji do przechowywania, magazynowania lub przygotowania owoców i warzyw do sprzedaży na kwotę 104.767,00 zł netto,
2. - myjki ciśnieniowej do mycia skrzyniopalet w kwocie 491.120,00 zł netto.

Zdaniem Prezesa ARiMR, nowym dowodem w sprawie potwierdzającym prawidłową wysokość kosztów zakupu myjki do skrzyniopalet jest umowa zawarta przez firmę A. K. R. K. w dniu [...] marca 2010 r. z firmą M. G. Sp. z o.o. w P. Przedmiotem umowy była dostawa, montaż i uruchomienie myjki tunelowej do mycia skrzyniopalet drewnianych wraz ze sprężarką za kwotę 297.064 zł. Firma A. K. R. K. odsprzedała grupie producentów myjkę do skrzyniopalet za kwotę 491.120 zł, co zostało potwierdzone fakturą VAT nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r.

W ocenie Prezesa ARiMR, organ pierwszej instancji słusznie przyjął za wiarygodną cenę myjki do skrzyniopalet w wysokości 297.064 zł, tym samym, różnica pomiędzy zafakturowanymi kosztami nabycia ww. urządzenia zadeklarowanymi przez grupę producentów we wniosku o przyznanie pomocy finansowej w wysokości 491.120 zł, a wartością rynkową określoną w fakturach, stanowi koszt niekwalifikowany do objęcia pomocą finansową w wysokości 194.056,00 zł. Kwota w wysokości 194.056 zł nie stanowi kosztu kwalifikowanego inwestycji ujętej w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania.

Wyrokiem z dnia 24 stycznia 2013 r., sygn. akt V SA/Wa 2028/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję. Wskazał, że organ nie przeprowadził żadnych własnych ustaleń i czynności. Oparł się jedynie na raporcie z kontroli UKS w B. Skarżąca grupa producentów nie brała udziału w tym postępowaniu, bowiem kontrola dotyczyła Kujawsko-Pomorskiego Oddziału Regionalnego ARiMR. Dowody przeprowadzone w toku postępowania kontrolnego zostały więc przeprowadzone bez udziału grupy. Ze znajdującego się w aktach administracyjnych dokumentu pn. Podsumowanie ustaleń dokonanych w Kujawsko-Pomorskim Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu w ramach przeprowadzonego audytu certyfikacyjnego Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji wynika, że w toku postępowania kontrolnego zostali przesłuchani zarówno prezes zarządu strony skarżącej, jak i R. K., właściciel firmy A. Urząd Kontroli Skarbowej zapoznał się z umową zakupu myjki zawartą pomiędzy firmą A. a producentem.

Są to dowody o kluczowym znaczeniu dla sprawy i ustalenia, czy można mówić o braku kwalifikowalności części należności za myjkę. Postępowanie kontrolne nie ma bowiem prejudycjalnego znaczenia dla niniejszej sprawy, w której organ winien dokonać własnych ustaleń, przeprowadzić własne dowody i je ocenić stosownie do zapisów art. 75 i nast. k.p.a.

Rozpoznając sprawę w następstwie skargi kasacyjnej Prezesa ARiMR Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 15 lipca 2013 r., sygn. akt II GSK 861/13 uchylił wyrok Sądu I instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie.

W uzasadnieniu wyroku NSA wskazał, iż Sąd I instancji naruszył art. 76 k.p.a. Podkreślił, iż stosownie do przepisów art. 3a ust. 1 pkt 3 i 4 ustawy o kontroli skarbowej, audyt obejmuje sprawdzenie prawidłowości i zgodności z prawem wydatków oraz wywiązywania się z warunków finansowania pomocy. Organem uprawnionym do wykonywania audytu jest Generalny Inspektor Kontroli Skarbowej (art. 3a ust. 4). W myśl przepisów art. 3a ust. 5 powołanej ustawy, czynności w zakresie audytu wykonują inspektorzy kontroli skarbowej i pracownicy jednostek organizacyjnych kontroli skarbowej zatrudnieni w: 1) wyodrębnionej komórce organizacyjnej, o której mowa w art. 10 ust. 3, właściwej w sprawach audytu - na podstawie upoważnienia wydanego przez Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej, lub 2) urzędach kontroli skarbowej - na podstawie upoważnienia wydanego przez Generalnego Inspektora Kontroli Skarbowej lub z jego upoważnienia przez dyrektora urzędu kontroli skarbowej.

Powyższe wymogi spełnia dokument pn. "Podsumowanie ustaleń dokonanych w Kujawsko-Pomorskim Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu w ramach przeprowadzonego audytu certyfikacyjnego Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji", co nadaje to temu dokumentowi charakter dokumentu urzędowego w świetle przepisu art. 76 k.p.a. Zatem końcowe ustalenie dokonane w omawianym audycie, stosownie do którego kwota 194.056 zł, stanowiąca różnicę pomiędzy wartością myjki do skrzyniopalet przedstawiona we wniosku o przyznanie pomocy a jej wartością rynkową nie stanowi kosztu kwalifikowalnego inwestycji ujętej w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, jako wynikające z dokumentu urzędowego, korzysta z domniemania wiarygodności.

Nie podzielając stanowiska Sądu I instancji, NSA wskazał, iż to nie na organie, lecz na grupie producentów spoczywa powinność przedkładania dowodów, stosownie do art. 76 § 3 k.p.a., na okoliczność niezgodności ze stanem rzeczywistym ustalenia zapadłego w audycie w kwestii kwalifikowalności spornego wydatku na potrzeby przyznania pomocy ze środków Unii Europejskiej, o którą ubiega się Grupa producentów. Pod tym zaś kątem Sąd I instancji nie skontrolował zaskarżonej decyzji.

Rozpoznając sprawę ponownie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 17 marca 2015 r., sygn. akt V SA/Wa 3229/14 oddalił skargę.

Za niezasadny Sąd uznał zarzut niewskazania materialno-prawnych podstaw utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Zauważył, iż organ odwoławczy prawidłowo przywołał niezbędne dla uzasadnienia prawnego przepisy, wyjaśniając dokładnie ich znaczenie, co w pełni odpowiada wymogom wskazanym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.

Za nietrafne uznał zarzuty dotyczące braku podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Sąd I instancji przypomniał, że Dyrektor Oddziału przyznał grupie producentów pomoc finansową w wysokości 2.868.573,42 zł. W kwocie przyznanej pomocy zawarta była kwota 491.120,00 zł, za którą grupa producentów zakupiła od firmy A. K. R. K. myjkę ciśnieniową do skrzyniopalet. W wyniku czynności sprawdzających przeprowadzonych przez Urząd Kontroli Skarbowej w B. w październiku 2011 r. organ uzyskał informację, że Firma A. K. R. K. zawarła w dniu [...] marca 2010 r. umowę z firmą M. G. Sp. z o.o. w P., której przedmiotem była dostawa, montaż i uruchomienie myjki tunelowej do mycia skrzyniopalet drewnianych wraz ze sprężarką za kwotę 297.064,00 zł. Ustalenia tej kontroli stanowiły podstawę do wznowienia postępowania. Zdaniem Sądu I instancji sekwencja tych zdarzeń w sprawie wskazuje, że zaszły w sprawie wymogi określone w art. 145 § 1 k.p.a.

Sąd I instancji stwierdził, że z dokumentu pn. "Podsumowanie ustaleń dokonanych w Kujawsko-Pomorskim Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Toruniu w ramach przeprowadzonego audytu certyfikacyjnego Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji" wynika, iż czynności sprawdzające w firmie A. K. R. K. wykazały, iż przedmiotem umowy nr [...]z firmą M. G. Sp. z o.o. w P. była dostawa, montaż i uruchomienie myjki tunelowej do mycia skrzyniopalet drewnianych wraz ze sprężarką za kwotę 297.064,00 zł. Zgodnie z treścią umowy miejscem dostawy i montażu myjki był O. Sp. z o.o. Z treści protokołu odbioru instalacji wynika, iż odbierającym była firma O. Sp. z o.o., która wykonała również roboty budowlane niezbędne do montażu myjki, których wykonanie zgodnie z umową obciążać miało zamawiającego, tj. firmę A. Wskazał ponadto, że w trakcie przesłuchania w charakterze świadka, R. K., właściciel firmy A., zeznał, iż w 2009 r. został poinformowany przez wiceprezesa zarządu O. Sp. z o.o. o planowanym zakupie myjki do skrzyniopalet.

Przesłuchiwany wyjaśnił, iż dokonał rozeznania rynku w internecie, gdzie znalazł ofertę firmy M. G. i skontaktował się telefonicznie z jej właścicielem. Szczegóły dot. parametrów technicznych i montażu urządzenia zostały ustalone w toku rozmów przedstawicieli firm O. i M. G. Zdaniem Sądu I instancji, mając na względzie powyższe ustalenia dokonane przez pracowników UKS w B. w ramach prowadzonego audytu certyfikacyjnego EFRG w roku finansowym 2011 organ odwoławczy zasadnie wywiódł, iż przedstawiona przez grupę producentów faktura VAT nr [...] z [...] lutego 2011 r. oprócz kosztu kwalifikowanego w wysokości 297.064 zł zakupu myjki do skrzyniopalet, zawiera koszt usługi doradczej w wysokości 194.056 zł, który nie jest kosztem kwalifikowalnym. Zgodnie bowiem z § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania (Dz. U. Nr 98, poz. 822) potwierdzeniem spełnienia przez grupę warunków przyznania pomocy finansowej, o której mowa w § 1 ust. 1, jest złożenie faktury albo dokumentu o równoważnej wartości dowodowej, potwierdzających wysokość kosztów poniesionych na zrealizowanie inwestycji lub jej etapu. Zakup spornej myjki za kwotę 297.064 zł został potwierdzony fakturami.

Odnosząc się do twierdzeń skarżącej, iż oferta firmy A. K. była najtańszą dostępną na rynku, Sąd I instancji wskazał, że organ odwoławczy nie zakwestionował dowodu w postaci faktury VAT nr [...] z [...] lutego 2011 r., wskazując jedynie, iż zawiera ona koszt usługi doradczej w wysokości 194.056 zł, który nie stanowi kosztu kwalifikowalnego.

Za niezasadne Sąd I instancji uznał twierdzenia skarżącej odnośnie do braku możliwości zakupu myjki bezpośrednio u producenta, skoro możliwość taką potwierdził w trakcie czynności audytowych właściciel firmy A., a ponadto informacje potwierdzające taką możliwość są dostępne na firmowej stronie internetowej producenta myjki.

Również za niezasadny uznał zarzut naruszenia zasady czynnego udziału strony w postępowaniu. Skarżąca bowiem przed wydaniem zaskarżonej decyzji miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy, z którego to uprawnienia skorzystała wnosząc w piśmie z [...] czerwca 2012 r. zastrzeżenia do sprawy.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła O. Sp. z o.o., domagając się uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, także zasądzenia kosztów postępowania.

Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie:

1. 1. art. 141 § 4 oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji z uwagi na to, iż ustawodawca w przepisie § 2 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. stanowi wprost o fakturze, którą załącza skarżący a nie inny podmiot. Ponadto, w obu decyzjach oraz wyroku brak jest podstawy prawnej, z której wynika, że koszty poniesione przez skarżącego wskazane w fakturze należy dzielić na kwalifikowalne i niekwalifikowalne i tym samym tylko cześć faktury jest ważna.

nadto, poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji poprzez:

1. - przyjęcie, iż różnica pomiędzy kwotą, za którą myjka została zakupiona przez O. sp. z o.o. a kwotą 297.064,00 zł stanowić miała koszt usługi doradczej, podczas gdy na fakturze jest tylko jedna pozycja rozliczająca sprzedaż myjki,
2. - po drugie, przyjęcie, że cena sprzedaży myjki przez M. G. sp. z o. o. tj. 297 064,00 zł ustalona jest na etapie rozpoznawania niniejszej sprawy a nie na moment sprzedaży urządzenia przez firmę A. R. K. tj. na 2011r.,
3. - po trzecie, przyjęcie, że różnica w cenie urządzenia firmy M. G. sp. z o. o. a ceną, za którą urządzenie sprzedał R. K. stanowi wyłącznie usługę doradczą, podczas gdy rozlicza ona dłuższy okres gwarancji 36 miesięcy oraz szerszy zakres serwisowania,
4. - po czwarte, przyjęcie, że nieuwzględnienie, iż cena sprzedaży urządzenia przez A. K. był najtańszą możliwą dostępną na rynku, uwzględniającą 36 miesięczną gwarancję oraz szerszy zakres serwisowania niż którakolwiek inna oferta, w tym oferty podmiotów jak: A. K. i R. L.,
5. - po piąte, przyjęcie, iż w 2011r. możliwe było zakupienie przedmiotowego urządzenia bezpośrednio u producenta w oparciu o informacje na jego witrynie internetowej, podczas gdy nie ma żadnego dowodu, iż 2011r. M. G. sp. z o.o. posiadało w ogóle witrynę internetową, jakie informacje były na niej zamieszczone oraz co najistotniejsze czy 4 lata temu istniała możliwość zakupu urządzenia bezpośrednio od producenta,
6. - a także, poprzez zaakceptowanie dowolności w ustaleniu, że koszt myjki w 2011r. wynosił 297.064,00 zł oraz, iż każda złotówka ponad równowartość kosztów wytworzenia stanowi koszt niekwalifikowany a także przyjęcie, iż narzut dodawany do ceny przez firmę M. G. sp. z o.o. dla odbiorcy docelowego stanowi koszt kwalifikowany zaś taki sam narzut firmy A. nie stanowi kosztu kwalifikowanego, wreszcie dowolne przyjęcie, iż koszt ochrony gwarancyjnej w wymiarze 12 miesięcy ofert konkurencyjnych stanowi koszt kwalifikowany a w wymiarze 36 miesięcy takiego kosztu nie stanowi,
7. - z ostrożności procesowej na podstawie przywołanego artykułu, błędne uznanie za prawidłowe braku potrzeby uzyskania gwarancji 36 miesięcznej dla urządzenia unikatowego, będącego prototypem w skali kraju, wyprodukowanego na indywidualne zamówienie dla konkretnego odbiorcy docelowego, a także błędne przyjęcie, iż O. sp, z o.o. miał możliwość zweryfikowania wysokości marży firmy A. R. K., która w konsekwencji uznana została za koszt niekwalifikowany, podczas gdy elementarne doświadczenie życiowe wskazuje, że kupujący nigdy nie pozna wysokości marży a może zweryfikować cenę końcową produktu,
8. 2. § 2 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 r. w sprawie szczegółowych warunków przyznawania pomocy finansowej wstępnie uznanej grupie producentów owoców i warzyw oraz wykazu kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w powiązaniu z art. 6 kpa oraz 7 Konstytucji RP poprzez uznanie, iż faktura potwierdzająca wysokość kosztów poniesionych na zrealizowanie inwestycji lub jej etapu nie stanowi dowodu w sprawie,
9. 3. art. 151 § 1 pkt 2 kpa w związku z art. 145 § 1 pkt 5 kpa w związku z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. poprzez przyjęcie w niniejszej sprawie wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania, pomimo że literalne brzmienie § 2 ust 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009 roku stanowi wręcz przeciwnie albowiem skarżący winien fakturą wykazać, jakie koszty poniósł. W istocie nie było w niniejszej sprawie żadnego nowego dowodu, który zanegowałby, że koszt poniesiony przez skarżącego określony w fakturze zawiera nieprawdę tym bardziej, że inne faktury dołączone przez osobę, której nie dotyczy niniejsza sprawa nie mogą być brane pod uwagę z uwagi na literalne brzmienie przepisu, o którym mowa w punkcie 2 skargi.
10. 4. art. 6 kpa w związku z art. 7 Konstytucji RP poprzez bezpodstawne uznanie, iż przedłożona przez skarżącego faktura za usługę oraz produkt może być uznana tylko w części w sytuacji, w której ustawodawca nie przewidział takiej możliwości albowiem dowodem potwierdzającym jest faktura a nie jej część.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

Skarga kasacyjna nie zawiera uzasadnionych podstaw i dlatego podlegała oddaleniu.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, z urzędu zaś bierze pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Z akt sprawy nie wynika, by zaskarżone orzeczenie zostało wydane w warunkach nieważności, której przesłanki określa art. 183 § 2 p.p.s.a.

Skargę kasacyjną, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej.

Z zasady związania granicami skargi kasacyjnej wynika, że sąd uprawniony jest jedynie do zbadania, czy podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty polegające na naruszeniu konkretnych przepisów prawa materialnego, czy też procesowego rzeczywiście zaistniały. Zakres kontroli wyznacza zatem sam autor skargi kasacyjnej wskazując, które normy zostały naruszone. Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.

Autor skargi kasacyjnej opierając zarzuty na obu podstawach kasacyjnych z art. 174 p.p.s.a., tylko przy trzecim z nich wskazał do której z tych podstaw go przyporządkowuje (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.) co utrudnia, ale nie uniemożliwia Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu ich rozpoznanie.

Podkreślenia też wymaga, że sprawa niniejsza była już uprzednio przedmiotem rozpoznania przez Naczelny Sąd Administracyjny, który wyrokiem z dnia 15 lipca 2014 r., sygn. akt II GSK 861/13, uwzględniając skargę kasacyjną Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa uchylił poprzedni wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 24 stycznia 2013 r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W sprawie zastosowanie zatem znajduje art.190 p.p.s.a., co oznacza, że Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpoznając sprawę, jest związany wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w tej sprawie, nie może też wykraczać poza zakres kontroli i orzekania tego Sądu, który był związany granicami skargi kasacyjnej (z wyłączeniem wad określonych w art. 183 § 2 p.p.s.a.). Wykładania prawa obejmuje zarówno prawo materialne, jak i procesowe.

Ponadto z art. 190 p.p.s.a. wynika, że stronom nie wolno opierać skargi kasacyjnej od wyroku wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią prawa ustaloną w tej sprawie przez NSA. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy przez WSA granice sprawy podlegają zawężeniu do granic, w jakich NSA rozpoznał skargę kasacyjną (por. wyrok NSA z dnia 20 września 2006 r., II OSK 1117/05, LEX nr 238489).

Najdalej idącym zarzutem kasacyjnym jest zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz art. 3 § 1 p.p.s.a. poprzez dokonanie nieprawidłowej kontroli zaskarżonej decyzji (pkt 1 petitum skargi kasacyjnej). W ramach tego zarzutu skarżący zarzuca błędne przyjęcie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz polemizuje z merytorycznym stanowiskiem sądu.

Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 3 § 1 p.p.s.a. należy podkreślić, że powołany przepis stanowi, iż sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i określa formę sprawowania tej kontroli poprzez stosowanie środków określonych w ustawie. Przyjmuje się, że jeśli kontrola administracji publicznej następuje w formie przewidzianej ustawą (tak jak w rozpoznawanej sprawie), to nie dochodzi do naruszenia ww. przepisu.

Ponadto należy wyjaśnić, że art. 141 § 4 p.p.s.a. określa wymogi jakie musi spełniać prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku. Zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a. uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Uzasadnienie służy wyjaśnieniu powodów wydania określonej treści rozstrzygnięcia i powinno być tak sporządzone, aby umożliwiało stronom postępowania oraz sądowi kasacyjnemu, na wypadek wniesienia skargi kasacyjnej, prześledzenie rozumowania sądu, które do tego doprowadziło. Podnoszone w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przez sąd tego przepisu tylko wówczas może zostać uwzględnione przez Naczelny Sąd Administracyjny, jeśli zawarta w uzasadnieniu relacja jest niepełna, niejasna, niespójna lub zawierająca innego rodzaju wadę, która nie pozwala na dokonanie kontroli kasacyjnej (podobnie wyroki NSA: z dnia 12 stycznia 2012 r. o sygn. akt II GSK 1205/11, z dnia 13 stycznia 2012 r. o sygn. akt I FSK 1696/11, z dnia 16 sierpnia 2011 r. o sygn. akt II GSK 285/12, z dnia 19 grudnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2321/13; dostępne w CBOSA).

Wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tylko wtedy, gdy uzasadnienie jest sporządzone w taki sposób, że uniemożliwia kontrolę instancyjną zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może również stanowić samodzielną podstawę kasacyjną (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r. o sygn. akt II FPS 8/09, publik. ONSAiWSA z 2010 r. nr 3, poz. 39). Ta ostatnia sytuacja w sprawie nie występuje.

Ponadto, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie kwestionowanego wyroku Sądu I instancji zostało sporządzone prawidłowo, zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., a zatem wyrok poddaje się kontroli instancyjnej. Sąd prawidłowo przytoczył i wyjaśnił podstawę prawną rozstrzygnięcia, czyli art. 151 p.p.s.a. w powiązaniu z mającymi w tej sprawie zastosowanie przepisami prawa tj. przede wszystkim § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi a dnia 17 czerwca 2009r. Wskazał również, że uzasadnienie decyzji organu odwoławczego w pełni odpowiada wymogom zawartym w przepisie art. 107 § 3 k.p.a., uznał także za nietrafne zarzuty dotyczące braku podstaw do wznowienia postępowania w oparciu o art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wyjaśniając przesłanki tego stanowiska.

Natomiast zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie może sprowadzać się do polemiki z przedstawionym w uzasadnieniu stanowiskiem Sądu I instancji w zakresie wykładni i stosowania przepisów prawa, które to stanowisko podlega kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego skutkiem zarzutów naruszenia przepisów wykładanych lub stosowanych przez Sąd I instancji.

Z tych przyczyn zarzut postawiony w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej należało uznać za bezpodstawny.

Przechodząc natomiast do zarzutu naruszenia § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009r. (w zw. z art. 6 k.p.a. oraz art. 7 Konstytucji RP) "poprzez uznanie, iż faktura potwierdzająca wysokość kosztów poniesionych na zrealizowanie inwestycji lub jej etapu nie stanowi dowodu w sprawie", stwierdzić wypada, że także i ten zarzut nie jest trafny. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor podał, że faktura przedłożona przez skarżącego, znana organowi w dniu podejmowania decyzji w trybie zwykłym stanowiła jedyne potwierdzenie spełnienia przez grupę warunków przyznania pomocy finansowej o której mowa w § 1 ust. 1 ww. rozporządzenia, na którym winno być oparte rozstrzygnięcie. W związku z literalnym brzmieniem przepisu potwierdzeniem wysokości kosztów jest faktura, z tym, że ustawodawca nie przewidział możliwości uznania jej w części, z uwagi na brak legitymacji prawnej do takiego działania.

Z takim stanowiskiem nie można się zgodzić.

Stosownie do § 2 ust. 1 rozporządzenia potwierdzeniem spełnienia warunków przyznania pomocy, o której mowa w § 1 ust. 1 rozporządzenia, przez wstępnie uznaną grupę producentów owoców i warzyw, jest złożenie m.in. faktury – albo dokumentu o równoważnej wartości dowodowej – potwierdzających wysokość kosztów poniesionych na zrealizowanie inwestycji lub jej etapu. Z przepisu tego, po pierwsze wcale nie wynika, że jedynym dokumentem potwierdzającym poniesienie kosztów na zrealizowanie inwestycji jest faktura, po drugie, że faktura ta nie może zostać zweryfikowana, czy zakwestionowana, ze względu na to, że nie odzwierciedla kosztów kwalifikowanych. Stosownie bowiem do art. 9 ust. 1 pkt 3 lit b ustawy z dnia 19 grudnia 2003r. o organizacji rynków owoców i warzyw, rynku chmielu, rynku suszu paszowego oraz rynków lnu i konopi uprawianych na włókno (tj. Dz.U. z 2011 r. poz. 868 ze zm.) pomoc finansowa wstępnie uznanej grupie producentów obejmuje pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania.

Stosownie zaś do pkt 9 załącznika do rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009r. – Wykaz kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, kwalifikowanymi kosztami inwestycji są koszty zakupu narzędzi oraz zakupu i montażu maszyn oraz urządzeń przeznaczonych do przechowywania, magazynowania lub przygotowywania owoców i warzyw do sprzedaży, w szczególności przeznaczonych do ich mycia, czyszczenia, sortowania, pakowania, konfekcjonowania, krojenia, cięcia, szatkowania, obierania lub drylowania.

Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku nie stwierdził, że przedstawiona przez skarżącego kasacyjnie faktura na kwotę 491.120 zł za zakup myjki ciśnieniowej do mycia skrzyniopalet drewnianych wraz ze sprężarką nie może być dowodem w sprawie, lecz tylko podzielił zdanie organów administracji, że ponad koszt kwalifikowany (zakup myjki) zawiera ona koszty niekwalifikowane w postaci zapłaty za usługę doradczą. Innymi słowy, wobec uwzględnienia ustaleń dokonanych w postępowaniu kontrolnym, faktura złożona przez skarżącego kasacyjnie nie została zakwestionowana pod względem formalnym, lecz materialnym, jako dowód poniesienia kosztów kwalifikowanych.

Takie stanowisko Sądu I instancji jest zgodne ze stanowiskiem wyrażonym przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku wydanym w tej sprawie w dniu 15 lipca 2014r., jakim Sąd I instancji z mocy art. 190 p.p.s.a. był związany, a zgodnie z którym końcowe ustalenie dokonane w dokumencie zawierającym podsumowanie audytu certyfikacyjnego Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji, stosownie do którego kwota 194.056 zł, stanowiąca różnicę pomiędzy wartością myjki do skrzyniopalet przedstawioną we wniosku o przyznanie pomocy, a jej wartością rynkową nie stanowi kosztu kwalifikowanego inwestycji ujętej w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, jako wynikające z dokumentu urzędowego, korzysta z domniemania wiarygodności. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że to nie na organie, lecz na grupie producentów spoczywa powinność przedkładania dowodów, stosownie do art. 76 § 3 k.p.a. na okoliczność niezgodności ze stanem rzeczywistym ustalenia zapadłego w audycie, w kwestii kwalifikowalności spornego wydatku na potrzeby przyznania pomocy ze środków Unii Europejskiej, o którą ubiega się grupa producentów.

Jak przyjął Sąd I instancji, tego ustalenia skarżąca kasacyjnie Spółka nie zwalczyła, a autor skargi kasacyjnej żadnymi zarzutami skargi kasacyjnej nie podważył.

Wreszcie, nie można uznać zasadności zarzutu naruszenia art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a., który kasator łączy z bezzasadnym przyjęciem, że w sprawie wystąpiła przesłanka do wznowienia postępowania, o której mowa w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. Tymczasem, zdaniem autora skargi kasacyjnej, ze względu na literalne brzmienie § 2 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 17 czerwca 2009r. w istocie nie było w sprawie żadnego nowego dowodu, który zanegowałby, że koszt poniesiony przez skarżącego określony w fakturze zawiera nieprawdę.

Przede wszystkim podkreślenia wymaga, że zgodnie z postanowieniem z dnia 24 lutego 2012 r. o wznowieniu z urzędu, postępowanie w sprawie przyznania pomocy finansowej na pokrycie kosztów związanych z utworzeniem grup producentów i prowadzeniem działalności administracyjnej oraz przyznanie pomocy finansowej na pokrycie części kwalifikowanych kosztów inwestycji ujętych w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, wydanym na podstawie art. 149 § 1 w związku z art. 145 § pkt 5 k.p.a., jako nową, istotną okoliczność uzasadniającą wznowienie postępowania (a nie nowy dowód) wskazano ujawniony fakt różnicy, w kwocie 194.056 zł, pomiędzy wartością myjki do skrzyniopalet przedstawioną we wniosku o przyznanie pomocy finansowej, a jej wartością rynkową. Ta okoliczność była następnie podstawą uchylenia pierwotnej decyzji o przyznaniu pomocy. Już z tej przyczyny zarzut, który nie koresponduje z faktyczną przesłanką wznowienia postępowania, lecz odnosi się do dowodu – nie mógł zostać uwzględniony.

Ponadto zauważyć trzeba, że postawienie tego zarzutu również nie uwzględnia omówionego wyżej stanowiska, zajętego już w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. NSA wskazał jednoznacznie, że stosowny dokument pn. "Podsumowanie ustaleń dokonanych w Kujawsko – Pomorskim Oddziale Regionalnym Agencji Restrukturyzacji i modernizacji Rolnictwa w Toruniu w ramach przeprowadzonego audytu certyfikacyjnego Europejskiego Funduszu Rolniczego Gwarancji " ma walor dokumentu urzędowego rozumieniu art. 76 k.p.a., a końcowe ustalenie dokonane w omawianym dokumencie dotyczące tego, że kwota 194.056 zł nie stanowi kosztu kwalifikowalnego inwestycji ujętej w zatwierdzonym planie dochodzenia do uznania, jako wynikające z dokumentu urzędowego, korzysta z domniemania wiarygodności. W tej sytuacji nie można zatem twierdzić, że ta istotna, nowo ujawniona okoliczność dotycząca wysokości przyznanej Spółce pomocy, nie świadczyła o spełnieniu przesłanki z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. W konsekwencji, wobec nieobalenia domniemania zgodności z prawdą oświadczenia organu zawartego w sprawozdaniu z audytu, zasadne było zastosowanie art. 151 § 1 pkt 2 k.p.a. i wydanie decyzji przyznającej pomoc w prawidłowej wysokości, co właściwie skontrolował Sąd I instancji, stwierdzając, że w sprawie nie doszło ani do naruszenia przepisów prawa materialnego, ani procesowego – w sposób mający wpływ na wynik sprawy.

Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postanowiono na podstawie art. 204 pkt 1 p.p.s.a.