Uzasadnienie
I
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku, wyrokiem objętym skargą kasacyjną, po rozpoznaniu skargi R. B. na decyzję Dyrektora Pomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (ARiMR) z dnia [...] lipca 2015 r. w przedmiocie płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w S. z dnia [...] kwietnia 2015 r. oraz zasądził od organu na rzecz skarżącego zwrot kosztów postępowania.
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
decyzją z dnia [...] grudnia 2012 r. Kierownik Biura Powiatowego ARiMR przyznał skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 w łącznej wysokości 20.880,27 zł.
Po wznowieniu postępowania organ I instancji decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. uchylił decyzję tego organu z dnia [...] grudnia 2012 r. i przyznał skarżącemu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego na rok 2012 w łącznej kwocie 18.334,23 zł. Wznowienie postępowania i uchylenie pierwotnej decyzji wynikało z wykluczenia powierzchni 0,99 ha z działek objętych wnioskiem o przyznanie płatności, na podstawie obrazu nowo wykonanej ortofotomapy. Decyzja ta została utrzymana w mocy zaskarżoną decyzją Dyrektora Pomorskiego Oddziału ARiMR.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji podkreślił, że do postępowań prowadzonych w sprawie stosuje się przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267; dalej: kpa), a zatem również przepisy dotyczące wyłączenia pracownika i organu od udziału w postępowaniu (rozdział 5 kpa), w tym art. 24 § 1 pkt 5 tej ustawy. Zgodnie z tym przepisem pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Sąd uznał, że przez "branie udziału w wydaniu zaskarżonej decyzji" należy rozumieć podejmowanie przez pracownika organu administracji publicznej czynności procesowych, przewidzianych w przepisach prawa, niezbędnych do załatwienia sprawy w formie decyzji. Powołując uchwałę NSA z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt I GPS 2/12 Sąd I instancji wskazał, że właściwość instancyjna oznacza ogólną kompetencję do weryfikacji decyzji nie tylko w toku instancji, ale i w nadzwyczajnych trybach postępowania.
Dalej stwierdził, że "udział w wydaniu zaskarżonej decyzji" odnosi się do stadium decyzyjnego postępowania, i wiąże się z odpowiedzialnością za prawnie wiążące rozstrzygnięcie sprawy przez podpisanie projektu decyzji przez osobę zajmującą stanowisko organu albo pracownika imiennie upoważnionego przez osobę sprawującą stanowisko organu, tak jak w rozpoznawanej sprawie.
Zdaniem Sądu nie można zaakceptować sytuacji, w której osoba biorąca udział w wydaniu decyzji wydanej w trybie "zwykłym" będzie brała udział w postępowaniu nadzwyczajnym, którego celem jest ocena prawidłowości tej decyzji. W takim przypadku może bowiem zachodzić uzasadniona obawa, że pracownik, który był osobiście zaangażowany w określonym sposobie załatwienia sprawy nie będzie obiektywny przy ocenie wniosku o wznowienie postępowania i uchylenie takiej decyzji.
W rozpoznawanej sprawie pierwotna decyzja z dnia [...] grudnia 2012 r. wydana w trybie zwykłym, podpisana została przez Kierownika Biura Powiatowego – Pana M. S. Ta sama osoba podpisała również decyzję z dnia [...] kwietnia 2015 r., którą po wznowieniu postępowania, uchylono decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. i przyznano płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego za 2012 r. w pomniejszonej wysokości.
W tak ustalonym stanie faktycznym w ocenie Sądu doszło do naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 kpa, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy i obligowało Sąd do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji organu odwoławczego, jak i poprzedzającej ją decyzji organu I instancji.
W podstawie prawnej wyroku Sąd I instancji powołał art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270; dalej: ppsa).
II
Skargę kasacyjną wniósł Dyrektor Pomorskiego Oddziału ARiMR zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego, polegające na naruszeniu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) ppsa i art. 141 § 4 ppsa (w zw. z art. 3 § 1 ppsa) oraz art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), w zw. z art. 153 ppsa oraz w zw. z art. 24 § 1 pkt 5 kpa, poprzez dokonanie wadliwej oceny naruszenia przez organy administracji ww. przepisu Kodeksu postępowania administracyjnego uznając, że Kierownik Biura Powiatowego ARiMR w S. - Pan M. S., jako że podpisał decyzję z dnia [...] grudnia 2012 r. o przyznaniu płatności w ramach systemów wsparcia bezpośredniego nie jest właściwy do wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej wskazaną decyzją ostateczną, a następnie przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia i podjęcia decyzji co do istoty sprawy, bowiem powinien on podlegać wyłączeniu na zasadzie art. 24 § 1 pkt 5 kpa oraz pominięciu przepisów art. 150 § 1 i 151 § 1 kpa, do których zastosowały się obydwa organy, a tym samym przeprowadzeniu błędnej kontroli działania organów administracji i przez to uwzględnieniu skargi, chociaż postępowanie administracyjne nie było dotknięte wadą w tym zakresie - co w ocenie strony skarżącej mogło mieć i miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Podnosząc ten zarzut skarżący organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania WSA w Gdańsku, o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym – w myśl art. 182 ppsa.
III
W odpowiedzi na skargę kasacyjną R. B. wniósł o jej oddalenie, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych oraz o rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym – w myśl art. 182 ppsa.
IV
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionej podstawie.
Zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 26 stycznia 2007 r. o płatnościach w ramach systemów wsparcia bezpośredniego (Dz. U. z 2012 r. poz. 1164 ze zm.; dalej: ustawa o płatnościach) kierownik biura powiatowego Agencji jest właściwy w sprawach dotyczących płatności bezpośredniej i płatności uzupełniającej.
Stosownie natomiast do art. 10 ust. 1 ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz. U. Nr 98, poz. 634 ze zm.) Prezes Agencji, dyrektorzy oddziałów regionalnych i kierownicy biur powiatowych wydają decyzje administracyjne w zakresie określonym w odrębnych przepisach.
Z przytoczonych regulacji prawnych wynika, że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie płatności, o których mowa w art. 5 ust.1 ustawy o płatnościach w ramach systemu wsparcia bezpośredniego, jest jednoosobowy organ – kierownik biura powiatowego agencji.
Przepis art. 24 § 1 pkt 5 kpa stanowi o wyłączeniu pracownika od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji.
Rozważając przesłankę posiadania przymiotu pracownika, aczkolwiek na gruncie przepisu Ordynacji podatkowej dotyczącego tej podstawy wyłączenia, Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uzasadnieniu uchwały z dnia 18 lutego 2013 r. sygn. akt I GPS 2/12, powołanej przez Sąd I instancji w ocenianym wyroku wyjaśnił, że "posługując się przepisami ustaw pracowniczych, nie można utożsamiać pojęcia pracownika z pojęciem jednoosobowego organu podatkowego. Do pracownika działającego jako organ nie można stosować przepisów o wyłączeniu pracownika, o których mowa w art. 130 § 1 pkt 6 w związku z art. 221 Ordynacji podatkowej. Piastun organu jednoosobowego wykonuje tutaj, jak sama nazwa wskazuje, funkcję organu. Dopuszczenie do jego wyłączenia, w określonych sytuacjach, mogłoby doprowadzić do pozbawienia tego organu działania, choćby np. do niemożliwości udzielenia upoważnień do załatwiania spraw, o których mowa w art. 143 Ordynacji podatkowej".
W tej samej dacie co powołana powyżej uchwała zapadła uchwała składu siedmiu sędziów NSA sygn. akt II GPS 4/12 wyjaśniająca "czy art. 24 § 1 pkt 5 kpa w brzmieniu obowiązującym przed 11 kwietnia 2011 r. miał zastosowanie do pracownika organu jednoosobowego w postępowaniu zainicjowanym wnioskiem, o którym mowa w art. 127 § 3 ustawy". Aczkolwiek w rozpoznawanej sprawie problem zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 kpa w poprzednim brzmieniu nie występuje, to zauważyć należy, że rozbieżności w orzecznictwie skutkujące wnioskiem o podjęcie uchwały, obejmowały te sytuacje, w których decyzje były wydawane przez upoważnionego pracownika organu, niebędącego jego piastunem, co wynika wprost z jej uzasadnienia.
Nadto, co nader istotne skład powiększony NSA przypomniał i uznał za przesądzone, że "co do możliwości wyłączenia od orzekania przy ponownym rozpoznaniu sprawy piastuna organu monokratycznego Naczelny Sąd Administracyjny wypowiedział się w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. I OPS 13/09".
Jakkolwiek uchwała z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OSP 13/09 dotyczyła osoby pełniącej funkcję Głównego Geodety Kraju to rozważania w niej zawarte obejmują szerszy kontekst, który ukształtował późniejsze orzecznictwo co do stosowania art. 24 § 1 pkt 5 kpa w stosunku do piastuna organu jednoosobowego.
W uzasadnieniu uchwały I OPS 13/09 stwierdzono, że "Przedstawione do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne wymaga analizy rozwiązań prawnych przyjętych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Rozwiązania te wprowadzają konsekwentne rozgraniczenie regulacji dotyczącej organu administracji publicznej i regulacji dotyczącej pracowników organów administracji publicznej. Przypisanie kompetencji organowi administracji publicznej ma tę konsekwencję prawną, że w postępowaniu administracyjnym ma on zawsze pozycję organu, nigdy pracownika. Nie można z przepisów ustaw, np. ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy (Dz.U. z 1998 r. Nr 21, poz. 94 ze zm.), ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o służbie cywilnej (Dz.U. Nr 227, poz. 1505 ze zm.), wyprowadzać wniosku, że organ administracji publicznej jest pracownikiem organu. Niezbędne jest wyraźne rozróżnienie organu od obsady personalnej organu administracji publicznej.
Organ administracji publicznej wykonując zadania publiczne działa w imieniu państwa lub wspólnoty samorządowej, jest organem państwa lub organem wspólnoty samorządowej, któremu dla realizacji tych zadań przyznano określony zakres kompetencji. Z tego względu nie można do organu stosować przepisów o wyłączeniu pracownika organu administracyjnego. Stosowanie do organu administracji publicznej przepisów o wyłączeniu pracownika jest sprzeczne z istotą wykonywania zadań publicznych, a w konsekwencji prowadzi do pozbawienia państwa lub wspólnoty samorządowej zdolności wykonywania zadań publicznych. Organ administracji publicznej, działając z urzędu lub na wniosek strony, nie nabywa statusu strony tego postępowania, lecz wyłącznie realizuje przyznane kompetencje, których realizacja oparta jest na obowiązku, a nie uprawnieniu (z wyjątkiem sytuacji, gdy przepis prawa pozostawia uznaniu organu administracji publicznej podjęcie działania).
Przepisy o wyłączeniu pracownika organu administracji publicznej można stosować tylko wtedy, gdy osoba będąca obsadą personalną organu jest stroną postępowania, a zatem gdy sprawa będąca przedmiotem postępowania administracyjnego dotyczy jej jako osoby fizycznej.".
Przenosząc te poglądy na rozpoznawaną w granicach skargi kasacyjnej sprawę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że wadliwe jest przyjęcie w zaskarżonym wyroku, że w sprawie miał zastosowanie art. 24 § 1 pkt 5 kpa. Argumentacja przedstawiona przez Sąd I instancji pomija stanowiska przedstawione w powyżej przywołanych uchwałach Naczelnego Sądu Administracyjnego. Raz jeszcze podkreślenia wymaga, że uchwały te przesądzają wprost lub pośrednio, poprzez odwołanie się do stanowiska zaprezentowanego w uchwale z dnia 20 maja 2010 r. I OPS 13/09, że art. 24 § 1 pkt 5 kpa, dotyczący wyłączenia pracownika, nie ma zastosowania do piastuna jednoosobowego organu.
Z akt sprawy i stanowiska przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że zarówno decyzja wydana w postępowaniu zwykłym, jak i decyzja wydana po wznowieniu postępowania w sprawie płatności została podpisana przez tą samą osobę - Kierownika Biura Powiatowego, będącego piastunem organu. W tej sytuacji brak było podstaw do zastosowania art. 24 § 1 pkt 5 kpa co czyni zarzut naruszenia tego przepisu usprawiedliwionym.
Przyjęcie, że wyrok Sądu I instancji zapadł z naruszeniem art. 24 § 1 pkt 5 kpa sprawia, że zbędnym stało się odniesienie do pozostałych przepisów powołanych w podstawie skargi kasacyjnej, obejmujących kwestie organu właściwego do wznowienia postępowania, czy też wskazań co do dalszego postępowania.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 ppsa i art. 203 pkt 2 ppsa orzekł jak w sentencji.