Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 3 sierpnia 2018r., sygn. akt VI SA/Wa 96/18, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – po rozpoznaniu skargi M.K. – w pkt 1 uchylił decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2017r. oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Komendanta Stołecznego Policji z dnia [...] września 2017r. w przedmiocie zawieszenia praw z licencji detektywa; w pkt 2 orzekł o kosztach postępowania sądowego.
Przedstawiając przyjęty za podstawę wyroku stan sprawy – Sąd I instancji ustalił, że w 2008r. Komendant Stołeczny wydał skarżącemu licencję detektywa, zaś w lipcu 2017r. otrzymał z Prokuratury Okręgowej w Warszawie informację, że 30 czerwca 2017r. ogłoszono postanowienie o postawieniu skarżącemu zarzutu popełnienia przestępstwa umyślnego.
W tych okolicznościach Komendant Stołeczny, na podstawie art. 38 ust. 2 ustawy z dnia 6 lipca 2001r. o usługach detektywistycznych (t.j.: Dz. U. z 2017r poz. 1257), zwanej u.u.d., decyzją z dnia [...] września 2017r. zawiesił detektywowi prawa wynikające z posiadanej przez niego licencji detektywa, podnosząc, że toczy się przeciwko niemu postępowanie karne o czyn z art. 18 § 2 k.k. w zw. z art. 229 § 3 k.k. w zw. z art. 12 k.k., tj. polegający na podżeganiu, w krótkich odstępach czasu w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, innej osoby do popełnienia czynu zabronionego polegającego na udzielaniu korzyści majątkowych ustalonemu funkcjonariuszowi Policji w zamian za naruszenie przez niego przepisów prawa i dokonanie sprawdzeń danych osobowych, danych firm, danych pojazdów w systemach informatycznych CEL, PESEL, CEPiK, KSIP, w ten sposób, że zlecał ustalenie tych danych w celu późniejszego ich wykorzystania w ramach prowadzonej przez siebie działalności detektywistycznej, będąc świadomy, że ich uzyskanie bez podstawy prawnej i faktycznej nie jest możliwe w sposób legalny za pośrednictwem osób mających dostęp do tych systemów informatycznych.
Komendant Główny Policji - utrzymując w mocy tę decyzję - stwierdził, że skoro Prokuratura na podstawie dokonanych ustaleń zdecydowała się ostatecznie na przedstawienie skarżącemu zarzutu popełnienia określonego przestępstwa, wskazując konkretne dane, którymi był on zainteresowany, to oznacza, iż musi być ona przekonana o dużym prawdopodobieństwie popełnienia przez skarżącego zarzucanego mu czynu.
Poczynione w sprawie ustalenia zdaniem Komendanta w pełni uzasadniają skorzystanie w przypadku skarżącego, na podstawie art. 38 ust. 2 u.u.d., z fakultatywnej instytucji zawieszenia praw wynikających z licencji detektywa. Zarzucane przestępstwo - jak argumentował organ - ewidentnie koliduje z uprawnieniami licencjonowanego detektywa, który powinien, przy wykonywaniu czynności usług detektywistycznych polegających m.in. na uzyskiwaniu, przetwarzaniu i przekazywaniu informacji kierować się zasadami etyki, lojalnością wobec zlecającego usługę i szczególną starannością, aby nie naruszyć wolności i praw człowieka i obywatela, a przy tym wykonując usługi detektywistyczne nie może stosować środków technicznych oraz metod i czynności operacyjno-rozpoznawczych, zastrzeżonych dla upoważnionych organów na mocy odrębnych przepisów, lecz powinien przestrzegać przepisów prawa oraz odmówić wykonania czynności niezgodnej z prawem lub nieetycznej (art. 6, art. 7 i art. 11 u.u.d.).
Skoro zatem skarżący stoi pod zarzutami, z których wynika, że bez podstawy prawnej i faktycznej, w drodze korumpowania funkcjonariusza Policji, uzyskiwał dostęp do danych pochodzących z baz informatycznych zastrzeżonych, m.in. dla Policji, to nie daje on – w opinii organu - gwarancji, że w taki sam sposób nie będzie nadal postępował prowadząc działalność w zakresie usług detektywistycznych. Charakter i waga zarzucanego skarżącemu przestępstwa przeczy zdaniem Komendanta zasadom określonym w przepisach prawa i tym samym przekonuje o słuszności i celowości zawieszenia mu praw wynikających z licencji detektywa do czasu prawomocnego zakończenia postępowania karnego.
Komendant, mając na uwadze interes społeczny, stwierdził, że z uwagi na jego pierwszeństwo interes skarżącego musi mu ustąpić. Bez znaczenia jest okoliczność, że postępowanie karne przeciwko skarżącemu nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone, gdyż z woli ustawodawcy prawno-karna zasada domniemania niewinności nie ma zastosowania w postępowaniu administracyjnym w sprawie zawieszenia praw wynikających z licencji detektywa. Ustawodawca dopuścił bowiem możliwość skorzystania z instytucji zawieszenia prawa z licencji, w czasie, gdy toczy się przeciwko detektywowi postępowanie karne. Zatem wystarczającym było ustalenie, że w postępowaniu przygotowawczym wydane zostało postanowienie o przedstawieniu skarżącemu zarzutów (art. 38 ust. 2 u.u.d.).
Uwzględniając, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a., skargę M.K. na te decyzje – Sąd I instancji stwierdził, że na podstawie art. 38 ust. 2 u.u.d. organ może zawiesić prawa wynikające z licencji (nie ma takiego obowiązku). Realizując to uprawnienie powinien przeprowadzić postępowanie z zachowaniem zasady celowości i słuszności wyrażonej w art. 7 k.p.a. Zakres swobody organu wynikający z przepisów prawa materialnego jest ograniczony ogólnymi zasadami postępowania administracyjnego, a rozstrzygnięcie wymaga uprzedniego ustalenia szeregu okoliczności pozwalających na ocenę zaistniałego stanu rzeczy z punktu widzenia interesu społecznego i słusznego interesu obywatela.
Sąd I instancji podniósł, że postępowanie dowodowe w sprawie prowadzone przez organy Policji ograniczyło się tylko i wyłącznie do powzięcia informacji o toczącym się postępowaniu karnym przeciwko niemu (który jest jednie pomówiony w tej sprawie) oraz uzyskania postanowienia o przedstawieniu zarzutów (oraz następnie o zmianie tego postanowienia). Poczynione przez organ ustalenia są więc niewystarczające, a stanowisko Komendanta Głównego Policji jest zbyt ogólnikowe. W zasadzie sprowadza się ono do przytoczenia treści art. 38 ust. 2 u.u.d., a następnie wskazania, że sam fakt, że osoba wykonująca licencjonowany zawód detektywa (były funkcjonariusz Policji) jest podejrzany o popełnienie przestępstwa innego niż określone w ust. 1 art. 38 u.u.d. niejako automatycznie uzasadnia zawieszenie takiej osobie praw wynikających z licencji detektywa.
Zdaniem Sądu, organy Policji obu instancji nie rozważyły zaistniałej w sprawie kolizji pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem obywatela - skarżącego, choć wykładając przepis art. 38 ust. 2 u.u.d. widziały taką konieczność. Pominęły też całkowicie wyjaśnienie, co w okolicznościach tej sprawy mieści się w pojęciu interesu społecznego, wymagającym konkretyzacji przez podmiot stosujący prawo. Obowiązkiem tych organów było wyjaśnienie i zindywidualizowanie treści tego pojęcia w stosunku do skarżącego i stanu faktycznego tej sprawy. Było to niezbędne wobec dalej idących obowiązków organów, odnoszących się do jednoznacznego ustalenia, że w tej sprawie, w konfrontacji ze słusznym interesem strony, należy dać prymat interesowi społecznemu, czego także organy administracji zaniechały.
W ocenie Sądu wymagania te są istotnymi gwarancjami ochronnymi jednostki w postępowaniu administracyjnym, w którym organ administracji publicznej orzeka w granicach swobodnego uznania, a orzeczenie wywołuje dolegliwe skutki wobec jednostki, w tym poważne skutki materialne. Rozstrzygnięcie kolizji pomiędzy interesem społecznym, a słusznym interesem skarżącego jako obywatela nie może sprowadzać się do pozornej oceny, a za taką Sąd uznał ocenę dokonaną w tej sprawie.
Zdaniem Sądu organy w sposób kategoryczny stwierdziły, że w okolicznościach sprawy nie ma podstaw do przyjęcia, by organ rozważając kwestię interesu społecznego i interesu skarżącego uznał jego interes za nadrzędny. Samo to stwierdzenie prowadzi w opinii Sądu do wniosku, że w sprawie przeprowadzenie oceny interesu skarżącego z punktu widzenia skutków podjętej decyzji dla jego interesów uznano za zbędne. Tymczasem prawa wynikające z licencji nie są iluzoryczne. Licencja detektywa może być realizowana w różnych formach, w celach zarobkowych. Pozbawienie prawa do podejmowania pracy, bądź wykonywania działalności gospodarczej, dopuszczalnej na podstawie licencji detektywa, jest oczywistym ograniczeniem wolności wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy (art. 65 ust. 1 Konstytucji), co wymaga oceny z punktu widzenia konieczności zawieszenia tej licencji na podstawie przepisu art. 38 ust. 2 u.u.d. Sąd dodał, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, aby informacje zdobywane przez skarżącego były wykorzystywane niezgodnie z prawem bądź też miały negatywny wpływ na inne podmioty.
Organ administracji, działający na podstawie przepisów prawa materialnego, przewidujących uznaniowy charakter rozstrzygnięcia, tak jak ma to miejsce w tej sprawie, jest, jak wywodził Sąd I instancji, obowiązany - zgodnie z art. 7 k.p.a. - załatwić sprawę w sposób zgodny ze słusznym interesem obywatela, jeśli nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny, ani nie przekracza to możliwości organu administracji wynikających z przyznanych mu uprawnień i środków. Decyzja uznaniowa nie może być decyzją dowolną, lecz musi wynikać z wszechstronnego i dogłębnego rozważenia wszystkich okoliczności faktycznych sprawy. Dopiero zatem analiza sytuacji materialnej strony, uwzględniająca ewentualne niebezpieczeństwo powstania zbyt ciężkich skutków materialnych dla skarżącego lub/i jego rodziny, służy wydaniu prawidłowego rozstrzygnięcia, które - zważywszy na podejmowanie go w ramach uznania administracyjnego - wymaga, aby interes społeczny i słuszny interes obywatela (często sprzeczne) zostały należycie wyważone przy uwzględnieniu wskazanych okoliczności.
Sąd I instancji podniósł, że faktem powszechnie znanym jest to, że wykonywanie zawodu detektywa wiąże się także z podejmowaniem działań ryzykownych, ale w granicach prawa. W świetle unormowania art. 2 ust. 1 u.u.d., szeroko określających zakres przedmiotowy informacji pozyskiwanych przez detektywa, postrzegać należy sformułowanie zawarte w art. 267 § 3 k.k. "uzyskania informacji, do której nie był uprawniony".
Sąd I instancji stwierdził, że organy Policji jeszcze raz rozważą, czy istotnie interes społeczny w tej sprawie przeważa nad słusznym interesem obywatela – skarżącego, które są często sprzeczne. Przede wszystkim zaś zobowiązane będą do przeprowadzenia postępowania dowodowego w szerszym zakresie niż dotychczas, w szczególności na okoliczności dotyczące jego sytuacji zawodowej, która podczas zawieszenia licencji może ulec znacznemu pogorszeniu. Organy powinny też poddać pogłębionej analizie kwestię charakteru zarzutów przedstawionych skarżącemu w sprawie karnej i ocenić to w aspekcie dotychczasowej postawy skarżącego i jego współpracy z organami ścigania.
Skargę kasacyjną od tego wyroku wywiódł Komendant Główny Policji, zaskarżając go w całości.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie:
- 1. przepisów postępowania, tj. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez błędne przyjęcie, że organy Policji w niewystarczający sposób przeprowadziły postępowanie dowodowe w sprawie, w szczególności nie poczyniły ustaleń w zakresie sytuacji osobistej, zawodowej, materialnej i rodzinnej skarżącego, podczas gdy organy Policji poczyniły ustalenia w tym przedmiocie w takim zakresie, w jakim było to możliwe i dopuszczone przez ustawodawcę;
- 2. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik niniejszej sprawy, poprzez uznanie, że z materiału dowodowego zebranego w sprawie nie wynika, aby informacje zdobywane przez skarżącego były wykorzystywane niezgodnie z prawem, bądź też miały negatywny wpływ na inne podmioty, podczas gdy z ustaleń organów Policji i zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wprost wynika, że w Prokuraturze Okręgowej w Warszawie toczy się przeciwko skarżącemu postępowanie karne o czyn z art. 18 § 2 k.k.w. zw. z art. 229 § 3 k.k. w zw. z art. 12 k.k., tj. polegający na podżeganiu, w krótkich odstępach czasu w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, innej osoby do popełnienia czynu zabronionego polegającego na udzielaniu korzyści majątkowych ustalonemu funkcjonariuszowi Policji w zamian za naruszenie przez niego przepisów prawa i dokonanie sprawdzeń danych osobowych, danych firm, danych pojazdów w systemach informatycznych CEL, PESEL, CEPiK, KSIP w ten sposób, że zlecał ustalenie tych danych w celu późniejszego ich wykorzystania w ramach prowadzonej przez siebie działalności detektywistycznej; okoliczność świadomości działania skarżącego w niezgodnym z prawem pozyskiwaniu danych z tych systemów informatycznych wynika również wprost z uzasadnienia postanowienia Prokuratury z dnia 14 kwietnia 2017r. o przedstawieniu skarżącemu zarzutów, jak również i z postanowienia Prokuratury z dnia 27 czerwca 2017r. o zmianie zarzutów i aktu oskarżenia;
- 3. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, poprzez zobowiązanie organów Policji do poddania pogłębionej analizie kwestii charakteru zarzutów przedstawionych skarżącemu w sprawie karnej i oceny tego także w aspekcie dotychczasowej postawy skarżącego, podczas gdy organy Policji dokonały szczegółowej i wnikliwej analizy postawionego skarżącemu zarzutu, jego charakteru, wagi, związku z prowadzoną przez skarżącego działalnością detektywistyczną i społecznej szkodliwości czynu oraz konieczności zabezpieczenia interesu społecznego do czasu prawomocnego zakończenia prowadzonego przeciwko skarżącemu postępowania karnego;
- 4. art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a., poprzez zamieszczenie w uzasadnieniu wyroku wskazań co do dalszego postępowania w lakoniczny i niezrozumiały sposób, brak wskazania konkretnych dowodów, które organ winien przeprowadzić i okoliczności, które winien w wyniku ich przeprowadzenia ustalić, przez co organ został pozbawiony wiedzy o faktycznych motywach rozstrzygnięcia Sądu i istotnych wskazówek w zakresie celu i sposobu realizacji zobowiązania Sądu;
- 5. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 2 u.u.d., poprzez niezgodne ze stanem faktycznym przyjęcie przez Sąd, że stanowisko organu w niniejszej sprawie jest zbyt ogólnikowe i sprowadza się do przytoczenia treści przepisu art. 38 ust. 2 u.u.d., a następnie wskazania, że sam fakt, iż osoba wykonująca licencjonowany zawód detektywa jest podejrzana o popełnienie przestępstwa innego, niż określone w art. 38 ust. 1 u.u.d., automatycznie uzasadnia tej osobie zawieszenie praw wynikających z licencji detektywa, podczas gdy organ nie zawarł w decyzji takiego stwierdzenia i przedstawił okoliczności, które w jego ocenie przesądzają o konieczności przedłożenia interesu społecznego nad interes indywidualny skarżącego;
- 6. przepisów postępowania, tj. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 38 ust. 2 u.u.d., poprzez niezgodne ze stanem faktycznym przyjęcie przez Sąd, że organy Policji nie rozważyły w zaistniałej sprawie kolizji pomiędzy interesem społecznym a słusznym interesem obywatela i pominęły wyjaśnienie, co w okolicznościach tej sprawy mieści się w pojęciu interesu społecznego, podczas gdy organy Policji sprecyzowały, co w niniejszej sprawie mieści się w pojęciu interesu społecznego, rozważyły kolizję pomiędzy interesem społecznym a interesem skarżącego, wskazując na prymat interesu społecznego;
- 7. prawa materialnego, tj. art. 38 ust. 2 u.u.d., poprzez błędne przyjęcie, że organy Policji dopuściły się również naruszenia prawa materialnego podczas, gdy w sytuacji uznania przez Sąd, że doszło do naruszenia prawa procesowego poprzez nienależyte ustalenie stanu faktycznego sprawy zarzut naruszenia prawa materialnego jest zarzutem przedwczesnym.
Z uwagi na powyższe skarżący kasacyjnie organ wniósł o:
- 1) uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie;
- 2) w przypadku uznania przez Sąd, że istota sprawy jest dostatecznie wyjaśniona, o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i rozpoznanie skargi;
- 3) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz skarżącego organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych.
Na podstawie art. 176 § 2 p.p.s.a. oświadczył nadto, iż wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną pełnomocnik M.K. wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania kasacyjnego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest natomiast, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a. terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega więc zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.
Wobec nie stwierdzenia okoliczności skutkujących nieważnością postępowania przed Sądem I instancji - Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał wniesioną w tej sprawie skargę kasacyjną w granicach sformułowanych zarzutów kasacyjnych. Zarzuty naruszenia prawa procesowego mają przy tym usprawiedliwioną podstawę prawną.
Istota zarzutów kasacyjnych sprowadza się – pomimo wskazania również na błędne zastosowanie w sprawie art. 38 ust. 2 u.u.d., co jest konsekwencją wskazania przez Sąd I instancji w podstawie prawnej rozstrzygnięcia wyroku także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. – do kwestii o charakterze procesowym. Nie budzi bowiem wątpliwości – wobec treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku – że Sąd I instancji nie oceniał zastosowania w sprawie art. 38 ust. 2 u.u.d., a decyzje organów Policji obu instancji uchylił wyłącznie z uwagi na wady postępowania procesowego. Decyzje te zakwestionował, co następnie znalazło odzwierciedlenie w treści zarzutów kasacyjnych, z uwagi na zakres przeprowadzonego postępowania dowodowego i wyjaśniającego ograniczający się do okoliczności wszczęcia przeciwko detektywowi postępowania karnego i postawienia mu zarzutów z pominięciem oceny sytuacji osobistej, zawodowej, materialnej i rodzinnej skarżącego i wpływu zawieszenia praw z licencji na tę sytuację oraz nierozważenie kolizji między interesem społecznym i słusznym interesem strony, a także niedostateczne rozważenie charakteru zarzutów stawianych detektywowi w sprawie karnej i dotychczasowej jego postawy.
Wobec tych zastrzeżeń Sądu I instancji pod adresem kontrolowanych decyzji nie ma najmniejszych wątpliwości, że powodem podjętego w tej sprawie rozstrzygnięcia były wady o charakterze proceduralnym. Wskazują na to również zalecenia dla ponownego toku postępowania administracyjnego. W zaskarżonym wyroku nie rozważano natomiast zasadności zawieszenia praw z licencji na czas trwania postępowania karnego, gdyż – jak można domniemywać – z uwagi na wady postępowania było to przedwczesne. Z tego względu zarzut błędnego zastosowania art. 38 ust. 2 u.u.d. nie jest trafny. Naczelny Sąd Administracyjny dostrzega też, iż zarzut kasacyjny naruszenia tego przepisu został sformułowany asekuracyjnie, prawdopodobnie z uwagi na wskazanie w podstawie wyroku także art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) p.p.s.a. Zdaje się na to wskazywać treść zarzutu kasacyjnego naruszenia art. 38 ust. 2 u.u.d., w którym skarżący kasacyjnie organ polemizuje z przyjęciem za podstawę wyroku prawa materialnego w sytuacji, gdy Sąd I instancji uchylił decyzje z uwagi na stwierdzone naruszenie prawa procesowego, gdyż jest to "zarzut przedwczesny".
Rozpoznając zarzuty kasacyjne naruszenia przepisów prawa procesowego – Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że przeprowadzone w tej sprawie postępowanie dowodowe i wyjaśniające, ustalenia faktyczne, jak i ich ocena są – wbrew stanowisku zaskarżonego wyroku – prawidłowe. W tym zakresie zwrócić trzeba uwagę na pominiętą przez Sąd I instancji okoliczność, że zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego określa norma materialnoprawna, w tej sprawie norma art. 38 ust. 2 u.u.d., a charakter stawianych skarżącemu – detektywowi zarzutów karnych ściśle wiąże się z wagą zarzucanego mu czynu, w tej sprawie – uogólniając to - czynu polegającego na podżeganiu innej osoby do popełnienia czynu zabronionego polegającego na udzielaniu korzyści majątkowych ustalonemu funkcjonariuszowi Policji w zamian za naruszenie przez niego przepisów prawa i dokonanie sprawdzeń danych osobowych, danych firm, danych pojazdów w systemach informatycznych dostępnych organom Policji w celu ich wykorzystania w prowadzonej działalności detektywistycznej, tj. czynu opisanego w art. 18 § 2 k.k. w zw. z art. 229 § 3 k.k. w zw. z art. 12 k.k.
Przyjmując za punkt wyjścia dalszych rozważań treść art. 38 ust. 2 u.u.d. – Naczelny Sąd Administracyjny podnosi, że stosownie do tego przepisu "Komendant wojewódzki Policji, w przypadku powzięcia wiadomości o wszczęciu postępowania karnego przeciwko detektywowi o przestępstwo umyślne inne niż wymienione w ust. 1 lub postępowania w sprawie o umyślne przestępstwo skarbowe, może zawiesić prawa wynikające z licencji do czasu wydania prawomocnego orzeczenia w sprawie". Na gruncie tego przepisu wyłączną przesłanką zawieszenia praw wynikających z licencji detektywistycznej jest powzięcie wiadomości o wszczęciu przeciwko detektywowi postępowania karnego o przestępstwo umyślne inne niż o przestępstwo przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, życiu, zdrowiu, mieniu, obrotowi gospodarczemu lub wolności (tj. wymienione w art. 38 ust. 1 u.u.d.) lub umyślne przestępstwo skarbowe. Właściwy komendant obowiązany jest zatem zweryfikować prawdziwość informacji o wszczęciu przeciwko detektywowi postępowania o czyn, o którym mowa w tym przepisie.
Fakultatywny charakter uprawnienia komendanta do zawieszenia praw wynikających z licencji detektywistycznej koniecznym czyni również rozważenie wagi i charakteru zarzucanego detektywowi czynu zabronionego. Rzutują one – w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego – na ocenę zasadności zawieszenia praw z licencji. Nie każdy bowiem zarzut o umyślne przestępstwo karne (inne niż wymienione) lub karnoskarbowe będzie uzasadniał zawieszenie detektywowi praw z licencji, lecz tylko takie które – z uwagi na jego charakter i wagę - może oddziaływać na prawidłowość świadczenia przez detektywa usług detektywistycznych. Słusznie podnosi Komendant w uzasadnieniu decyzji pierwszoinstancyjnej, że usługi detektywistyczne, polegające na uzyskiwaniu, przetwarzaniu i przekazywaniu informacji o osobach, przedmiotach i zdarzeniach, realizowanych na podstawie umów, mają znaczenia dla interesu społecznego, dlatego istotna jest postawa etyczno-moralna osoby posiadającej licencję, przejawiająca się w szacunku dla ładu prawnego.
Detektyw przy wykonywaniu czynności usług detektywistycznych musi kierować się – jak podniósł Komendant - zasadami etyki, lojalnością wobec zlecającego usługę i szczególną starannością, aby nie naruszać praw i wolności człowieka i obywatela. Zgodnie bowiem z art. 2 ust. 1 u.u.d. usługami detektywistycznymi są czynności polegające na uzyskiwaniu, przetwarzaniu i przekazywaniu informacji o osobach, przedmiotach i zdarzeniach, realizowane na podstawie umowy zawartej ze zleceniodawcą, w formach i w zakresach niezastrzeżonych dla organów i instytucji państwowych na mocy odrębnych przepisów, a w szczególności: 1) w sprawach wynikających ze stosunków prawnych dotyczących osób fizycznych;
- 2) w sprawach wynikających ze stosunków gospodarczych dotyczących: a) wykonania zobowiązań majątkowych, zdolności płatniczych lub wiarygodności w tych stosunkach, b) bezprawnego wykorzystywania nazw handlowych lub znaków towarowych, nieuczciwej konkurencji lub ujawnienia wiadomości stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa lub tajemnicę handlową;
- 3) sprawdzanie wiarygodności informacji dotyczących szkód zgłaszanych zakładom ubezpieczeniowym;
- 4) poszukiwanie osób zaginionych lub ukrywających się;
- 5) poszukiwanie mienia;
- 6) zbieranie informacji w sprawie, w której toczy się postępowanie karne, postępowanie w sprawach o przestępstwa skarbowe lub wykroczenia skarbowe albo inne, jeżeli w toku postępowania można zastosować przepisy prawa karnego.
Wobec tego zakres postępowania dowodowego i wyjaśniającego organów Policji w sprawie zawieszenia praw wynikających z licencji detektywistycznej na podstawie art. 38 ust. 2 u.u.d. obejmuje okoliczność, czy przeciwko detektywowi zostało wszczęte postępowanie karne lub karno-skarbowe, a następnie charakter i wagę zarzucanego detektywowi czynu w kontekście kolizji z wykonywaniem zawodu detektywa. Analizowane przepisy nie nakładają na organy Policji obowiązku oceny sytuacji majątkowej i rodzinnej detektywa, co oznacza, iż nie są to okoliczności prawnie doniosłe w sprawie zawieszenia praw wynikających z licencji. Oczywistym jest, że czasowe zawieszenie praw wynikających z licencji wpływa na możliwości zarobkowe detektywa, gdyż pozbawia go możliwości osobistego wykonywania czynności usług detektywistycznych, co w konsekwencji nie pozostaje bez wpływu na jego sytuację finansową, w tym pozyskiwanie środków utrzymania rodziny.
Podnieść jednak trzeba, iż jest to następstwem popełnionego przez detektywa czynu zabronionego i z tego względu nie może wpływać na ocenę zasadności zawieszenia praw wynikających z licencji detektywistycznych. Odrębną kwestią jest natomiast to, czy detektyw zostanie skazany za zarzucany czyn, co wymaga spełnienia wszystkich znamion czynu zabronionego. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ważąc interes społeczny i słuszny interes strony należy mieć na uwadze istotę instytucji zawieszenia praw wynikających z licencji. Istotą tej instytucji jest zaś swoistego rodzaju "zabezpieczenie" interesu ogółu podmiotów, których mogą dotknąć "nieuczciwe" działania detektywa, w ten sposób, że czasowo detektyw zostaje pozbawiony uprawnienia do korzystania z praw wynikających z licencji. Rację ma skarżący kasacyjnie organ, który podnosi w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, że "przez działanie Skarżącego w zakresie nielegalnego pozyskiwania danych został naruszony indywidualny interes każdej ze sprawdzanych osób fizycznych, jak również i osób prawnych", a ważąc interes społeczny i słuszny interes strony rozważył związek zarzucanego detektywowi czynu z prowadzoną przez niego działalnością detektywistyczną, społeczną szkodliwość czynu (naruszenie indywidualnych interesów sprawdzanych osób) i konieczność ochrony społeczeństwa przed dalszym prowadzeniem działalności w taki sposób.
Dodać trzeba, że ustawodawca - wprowadzając do normy prawnej uznanie administracyjne pozostawia organom administracji publicznej pewien margines swobody realizowania polityki administracyjnej w określonych kategoriach spraw - uprawnia je tym samym do oceny słuszności czy celowości określonego kierunku rozstrzygania tych kategorii spraw. W konsekwencji oznacza to, że sądy administracyjne – co umknęło uwadze Sądu I instancji - są uprawnione wyłącznie do badania przestrzegania przez organy przepisów postępowania, poza ich zakresem pozostaje natomiast ocena celowości czy słuszności przyjętego przez organy administracji publicznej kierunku administrowania.
W kontekście powyższych rozważań za prawidłowy uznać należy zakres przeprowadzonego przez organy Policji postępowania dowodowego i wyjaśniającego, jak i poczynione przez nie ustalenia na relewantne prawnie okoliczności faktyczne, a obejmujące okoliczność wszczęcia postępowania o czyn zabroniony oraz wagi i charakteru czynu zabronionego jako kolidującego z uprawnieniami wynikającymi z licencji detektywistycznej. Nie jest sporne w tej sprawie, że w stosunku do skarżącego właściwa prokuratura wszczęła postępowanie o czyn mieszczący się w zakresie normy art. 38 ust. 2 u.u.d., a skarżącemu postanowieniem PO w Warszawie z dnia 14 kwietnia 2017r, zmienionym postanowieniem z dnia 27 czerwca 2017r., postawiono zarzuty w sprawie popełnienia czynu zabronionego. Oczywistym jest też, że zarzucany skarżącemu czyn z art. 18 § 2 k.k. w zw. z art. 229 § 3 k.k. w zw. z art. 12 k.k. polega na podżeganiu, w krótkich odstępach czasu w wykonaniu z góry powziętego zamiaru, innej osoby do popełnienia czynu zabronionego polegającego na udzielaniu korzyści majątkowych ustalonemu funkcjonariuszowi Policji w zamian za naruszenie przez niego przepisów prawa i dokonanie sprawdzeń danych osobowych, danych firm, danych pojazdów w systemach informatycznych CEL, PESEL, CEPiK, KSIP, w ten sposób, że zlecał ustalenie tych danych w celu późniejszego ich wykorzystania w ramach prowadzonej przez siebie działalności detektywistycznej, będąc świadomy, że ich uzyskanie bez podstawy prawnej i faktycznej nie jest możliwe w sposób legalny za pośrednictwem osób mających dostęp do tych systemów informatycznych.
Czyn o tak opisanych znamionach pozostaje zatem – jak zasadnie przyjął organ Policji - w kolizji z uprawnieniami licencjonowanego detektywa, gdyż polega on na pozyskiwaniu danych w sposób sprzeczny z obowiązującymi przepisami prawa, tj. pozyskiwania danych z baz systemów informatycznych dostępnych m.in. Policji w drodze korumpowania funkcjonariusza Policji. Zmierza on bowiem do niezgodnego z prawem pozyskania przez detektywa danych z systemów organów państwa. Charakter i waga zarzucanego skarżącemu czynu uprawniała organy Policji do czasowego zawieszenia praw wynikających z licencji detektywistycznej. Zarzucany skarżącemu czyn z art. 229 § 3 k.k. stanowi – co zupełnie pominął Sąd I instancji – "typ kwalifikowany łapownictwa czynnego. Dla jego bytu konieczna jest szczególna motywacja po stronie sprawcy, przejawiająca się w takim działaniu, które zmierza do skłonienia osoby pełniącej funkcję publiczną do naruszenia przepisów prawa.
Niezbędne okazuje się także udzielenie korzyści jakoza naruszenie tych przepisów" (tak np. E. Koniuszewska, Środki prawne ograniczające nadużycia władzy w jednostkach samorządu terytorialnego w ustrojowym prawie administracyjnym, Lex Oficyna 2009, art. 229 k.k., czy A. Melezini, Prawne instrumenty zapobiegania i zwalczania korupcji przez kontrolę skarbową, Lex, art. 299 k.k.). Podnieść też trzeba, że wbrew stanowisku Sądu I instancji sytuacja majątkowa i rodzinna skarżącego, którą to Sąd I instancji błędnie uznał za okoliczność prawnie istotną, nie została ujawniona przez skarżącego w toku postępowania administracyjnego, co słusznie zauważył skarżący kasacyjnie organ. Oczywistym jest, że wiedzę o tego rodzaju okolicznościach posiada przede wszystkim zainteresowana strona postępowania i jeśli ona sama nie ujawni takich okoliczności organ administracji publicznej, a tym bardziej organ taki jak Policja, powołany do strzeżenia porządku publicznego i ścigania przestępstw i występków, nie ma dostępu do tego rodzaju danych.
Jeśli zatem skarżący uważał, iż te okoliczności miały istotne znaczenia w sprawie zawieszenia praw z licencji, na co przystał Sąd I instancji, to powinna z własnej inicjatywy takie dane przedstawić. Ma on bowiem obowiązek współdziałania z organem, zwłaszcza wówczas gdy to on dysponuje określonymi dowodami czy tylko on posiada wiedzę o określonych okolicznościach. Zgodzić się więc trzeba z twierdzeniem skarżącego kasacyjnie organu, iż w tej sprawie nie posiadał on kompetencji do czynienia ustaleń co do sytuacji majątkowej skarżącego, a sam skarżący nie ujawnił też tego rodzaju okoliczności. Danych tych skarżący nie przedstawił też w kierowanym do Sądu I instancji wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. Tym bardziej więc rozważania zaskarżonego wyroku w zakresie braku wyjaśnienia i oceny sytuacji rodzinnej i majątkowej skarżącego są niezrozumiałe, co dodatkowo dowodzi istotnej wadliwości tego wyroku.
Uznając, że okoliczności sprawy zostały w dostateczny sposób wyjaśnione – Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., rozpoznał wniesioną przez M.K. skargę. Skargę tą jako pozbawioną usprawiedliwionej podstawy prawnej oddalił na podstawie art. 151 p.p.s.a. Organy Policji dokonały bowiem prawidłowej oceny zgromadzonych w sprawie dowodów, zgodnie z regułami określonymi w art. 80 k.p.a.
W tym zakresie podnieść przede wszystkim trzeba, że organy – wbrew stanowisku zaskarżonego wyroku – rozważyły kolizję interesu społecznego i słusznego interesu detektywa, a także zindywidualizowały treść pojęcia interesu społecznego w tej sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji Komendant wskazał, choć w sposób skondensowany, że interes społeczny w sprawie zawieszenia praw wynikających z licencji należy relatywizować do praw i wolności człowieka i obywatela, które w wyniku niezgodnych z prawem czynności detektywa mogą doznać uszczerbku. Rozwijając tę myśl w uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniósł, że przez działania skarżącego w zakresie nielegalnego pozyskiwania danych został naruszony indywidualny interes każdej ze sprawdzanych osób fizycznych i prawnych; w interesie ogółu społeczeństwa jest, aby chronione prawnie dane, zwarte w systemach informatycznych, nie trafiały do osób nieuprawnionych w drodze korumpowania funkcjonariusza Policji.
Powyższe niewątpliwie wskazuje, iż w zakres pojęcia interes społeczny w tej sprawie wchodzi, zdaniem organów, ochrona danych podmiotów, które działaniami detektywa naruszającymi prawo mogą zostać ujawnione, a przez to i mogą zostać wykorzystane w celach niezgodnych z prawem. Tak rozumiany interes społeczny zasługuje, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, na ochronę, co oznacza, iż słusznie organy Policji dały mu priorytet przed słusznym interesem skarżącego, który – czego nie można tracić z pola widzenia – własnym umyślnym zachowaniem doprowadził do zawieszenia praw wynikających z licencji detektywistycznej. Potrzeba ochrony danych prawnie chronionych, które czego nie można wykluczyć przecież mogą obejmować również dane wrażliwe (podlegające szczególnym rygorom przetwarzania), pozyskiwanych przez detektywa z naruszeniem prawa, uzasadnia bowiem danie pierwszeństwa interesowi ogółu społeczeństwa.
Jest to tym bardziej uzasadniono, jeśli zważy się wynikająca z akt – również pominiętą przez Sąd I instancji - okoliczność, iż skarżący na przestrzeni kilku lat wielokrotnie w zarzucany mu przez organy właściwej prokuratury pozyskiwał dane o innych podmiotach, przedmiotach i zdarzeniach. Ryzyko dalszego wykonywania przez detektywa praw z licencji w sposób naruszający prawa nieograniczonej liczby podmiotów jawi się zatem jako realne i uzasadniało podjęcie kwestionowanego przez skarżącego rozstrzygnięcia właśnie celem zabezpieczenia praw tych podmiotów. W tym więc kontekście całkowicie chybione jest zalecenie zaskarżonego wyroku, aby organy w toku ponownego rozpoznawania sprawy uwzględniły dotychczasową postawę skarżącego, która jak można domniemywać w opinii Sądu I instancji powinna być wzięta pod uwagę przy zawieszaniu praw z licencji. Wbrew temu właśnie udowodniona postawa skarżącego – byłego policjanta wielokrotnie niezgodnie z prawem pozyskującego dane prowadziła do zawieszenia praw z licencji detektywistycznej.
Jak bowiem podniósł Komendant w zaskarżonej decyzji, "strona jako były funkcjonariusz Policji ma wyższą, niż przeciętny obywatel świadomość postępowania". Podnieść wreszcie trzeba, że samo zawieszenie praw z licencji detektywistycznej nie prowadzi do utraty bytu przedsiębiorstwa skarżącego, gdyż możliwe jest kontynuowanie działalności gospodarczej choćby poprzez zlecenie wykonywania czynności osobie posiadającej licencję detektywistyczną.
Nie można też podzielić stanowiska Sądu I instancji, że organy Policji obowiązane były dokonać pogłębionej analizy charakteru, wagi i umyślności stawianych skarżącemu zarzutów. Charakter zarzucanego skarżącemu czynu wynika wszak z istoty samego czynu – łapownictwa czynnego w kwalifikowanej postaci. Z opisu znamion czynu zabronionego spenalizowanego w art. 299 § 3 k.k. wynika charakter i waga tego czynu, samo przestępstwo jest zaś popełniane umyślnie. W konfrontacji z faktem, iż skarżący jest byłym funkcjonariuszem Policji oczywistym jest, iż zarzucany skarżącemu czym ma doniosły charakter. Słusznie więc argumentuje skarżący kasacyjnie organ, że zalecenia Sądu I instancji w tym zakresie prowadziłyby w istocie do tego, że organy Policji obowiązane byłyby wejść w rolę sądu karnego i ocenić winę skarżącego w popełnieniu spornego czynu. A miałoby to – co trzeba podkreślić – miejsce w sytuacji, gdy norma art. 38 ust. 2 u.u.d. jako przesłankę zawieszenia praw wynikających z licencji detektywistycznej wskazuje wyłącznie okoliczność powzięcia wiadomości o wszczęciu postępowania karnego lub karnoskarbowego i ocenę wpływu zachowania detektywa na prawidłowość świadczonych przez niego usług detektywistycznych.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok oraz na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi kasacyjnej oraz wynagrodzenie profesjonalnego pełnomocnika organu, orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 2 lit. b) w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 września 2015r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2015r. poz. 1804 ze zm.).