Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 9 maja 2005 r. stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] września 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz określił, że decyzja ta nie podlega wykonaniu w całości.
W uzasadnieniu wyroku Sąd oparł się na następującym stanie faktycznym sprawy. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił umorzenia należności z tytułu składek powołując się na art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887, ze zm., dalej u.s.u.s.) stwierdził, że w wyniku poprawy sytuacji materialnej zobowiązanego jest on w stanie spłacić należne zaległości w dogodnym systemie ratalnym.
Decyzją z dnia [...] września 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2004 r.
Pan P. H. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o jej uchylenie.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał na to, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o właściwości, a mianowicie art. 73 u.s.u.s. Art. 68 ust. 1 pkt 1 u.s.u.s. określa zakres działania ZUS który obejmuje realizację przepisów o ubezpieczeniach społecznych, w szczególności wymierzanie i pobieranie składek, prowadzenie rozliczeń z płatnikami. Zakład również zgodnie z art. 28 u.s.u.s. posiada kompetencje do umarzania w całości lub części należności z tytułu składek.
W świetle powyższego zdaniem Sądu brak jest podstaw do twierdzenia że organem właściwym do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia jest Prezes ZUS, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. Organ ten zdaniem Sądu nie posiada prawa do wydawania w swoim imieniu decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek.
Tryb zaskarżania decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek nie został uregulowany w u.s.u.s. Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że od tych decyzji nie przysługuje odwołanie do sądu. Wskazuje na to usytuowanie tego wyłączenia w artykule normującym ten właśnie tryb odwoławczy, przepis ten nie wskazuje jakie środkii zaskarżenia jest właściwy dla tych decyzji. Nie ma także zastosowania do tego rodzaju decyzji art. 83a u.s.u.s.
Decyzja Zakładu wydana w I instancji zawierała błędne pouczenie. W ocenie Sądu art. 127 § 3 k.p.a., który to przepis powołał Zakład w ogóle nie mógł mieć zastosowania w sprawie
Wyżej powołane przepisy wskazywałyby, że przedmiotowe decyzje Zakładu są ostateczne skoro nie służy od nich odwołanie do sądu powszechnego, a ani Prezes Zakład, ani też Zakład nie są władni ponownie rozpatrzyć sprawy. W ocenie Sądu wniosek taki nie byłby prawidłowy. Sąd powołał art. 123 u.s.u.s. który stanowi, że w sprawach nieuregulowanych ustawą stosuje się przepisy k.p.a., chyba, że ustawa stanowi inaczej. Do postępowania w sprawach o umorzenie stosuje się art. 15 k.p.a. ustanawiający zasadę dwuinstancyjności postępowania.
W rezultacie Sąd stwierdził, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i § 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2).
Organy wyższego stopnia w rozumieniu k.p.a. zostały określone w art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż organy jednostek samorządu terytorialnego i wojewodów, organami wyższego stopnia są odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy państwowe sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Zdaniem Sądu, zgodnie z art. 66 ust 1 u.s.u.s. i art. 31 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. Nr 159, poz. 1548 ze zm.) organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest minister kierujący działem administracji rządowej - zabezpieczenie społeczne, czyli Minister Polityki Społecznej.
W skardze kasacyjnej od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o uchylenie go w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA w Warszawie.
Skargę kasacyjną oparł na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. tj. na naruszeniu prawa procesowego mającym wpływ na wynik postępowania, w tym:
- 1. naruszeniu art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a przez błędne przyjęcie, iż zaistniały podstawy do orzeczenia przez sąd administracyjny stwierdzenia nieważności decyzji w oparciu o art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z naruszeniem przez wnoszącego kasację przepisów k.p.a. w zakresie właściwości rzeczowej, tj. art. 20 k.p.a. oraz art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 73 ust. 3 u.s.u.s. w zakresie wydawania przez Prezesa ZUS – ponownie rozpoznającego sprawę zakończoną w I-szej instancji decyzją Zakładu – decyzji w przedmiocie umorzenia składek na ubezpieczenie społeczne.
- 2. naruszeniu art. 141 § 4 w zw. z art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. przez błędne wykonanie obowiązku sądu (stwierdzającego, iż zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości) – określenia organu właściwego tj. błędne przyjęcie, iż Minister Polityki Społecznej w oparciu o art. 66 ust. 2 w zw. z art. 123 u.s.u.s. oraz art. 17 k.p.a. pełni funkcję organu odwoławczego sprawach odmawiających umorzenia składek wydawanych przez Zakład (jego organy); błędne przyjęcie, iż Prezes ZUS nie jest uprawniony do weryfikacji decyzji w trybie wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przy zastosowaniu art. 127 § 3 k.p.a. w zw. z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a.
Skarga kasacyjna oparta jest także na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. tj. na:
- 1. sprzeczności istotnych ustaleń sądu z treścią zebranego materiału dowodowego tj. przyjęcia, iż decyzja z dnia 11 sierpnia 2004 r. została wydana przez ZUS, podczas gdy wydana została przez Prezesa ZUS.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, ani też nie zachodzi istotna sprzeczność istotnych ustaleń Sądu z treścią zebranego materiału dowodowego, wszak przedmiotem wyrokowaniu Sądu była decyzja Prezesa ZUS z 15 września 2004 r., utrzymująca w mocy decyzję Nr 188/04 z dnia 11 sierpnia 2004 r., a więc istotne ustalenia Sądu są prawidłowe.
Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej).
Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słuszne zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.
Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi- odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.
Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne, jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).
Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Przedstawione stanowisko potwierdza zmiana przepisu art. 83 ust. 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych wprowadzona ustawą z dnia 1 lipca 2005 r. o zmianie ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych oraz niektórych innych ustaw, która weszła w życie z dniem 24 sierpnia 2005 r.
W wyniku tej zmiany wprowadzono unormowanie, iż stronie przysługuje prawo do wniesienia wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy do Prezesa Zakładu na zasadach dotyczących decyzji wydanej w pierwszej instancji przez ministra. Do wniosku stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji, określone w Kodeksie postępowania administracyjnego.
W żadnym razie nie można twierdzić, że takie rozwiązanie obowiązywało przed wskazaną zmianą art. 83 ust. 4 wyżej powołanej ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.