Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 20 marca 2014 r., sygn. akt II GSK 2043/12

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 5 lipca 2012 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu sprawy ze skargi Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] stycznia 2012 r. w przedmiocie kary pieniężnej, uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] września 2011 r.

Sąd I instancji orzekał w następującym stanie sprawy:

Dnia [...] czerwca 2011 roku zatrzymano do kontroli pojazd marki V. o nr rej. [...] wraz z przyczepą o nr rej. [...]. Podmiotem sprzedającym przewożony towar było Nadleśnictwo K. Droga, na której nastąpiło zatrzymanie należała do kategorii dróg, po których mogą poruszać się pojazdy o nacisku pojedynczej osi do 8 ton. W wyniku przeprowadzonego ważenia pojazdu stwierdzono, że jest on nienormatywny. Przekroczenie dopuszczalnych nacisków osi wynosiło:

1. 1. dla podwójnej osi napędowej pojazdów silnikowych przy odległościach pomiędzy osiami składowymi nie mniejszej niż 1,3 m i mniejszej niż 1,8 m;
2. 2. dla dwóch pojedynczych osiach nienapędowych;
3. 3. przekroczenie dopuszczalnej masy całkowitej pojazdu członowego lub zespołu złożonego z pojazdu silnikowego i przyczepy, zarejestrowanych po raz pierwszy przed dniem 13 marca 2003 roku.

GIDT wskazał, iż miejsce ważenia legitymuje się protokołem z pomiaru pochylenia terenu z dnia [...] marca 2011 r., który zatwierdza stanowisko do ważenia pojazdów. Pojazd został zważony przy pomocy nieautomatycznych wag przenośnych do pomiarów statycznych o nr seryjnych [...] i [...] posiadających w chwili kontroli ważne świadectwa legalizacji ponownej wydane przez Naczelnika Okręgowego Urzędu Miar w S. Powyższe dokumenty zostały okazane kierowcy przed dokonaniem ważenia, którego poinformowano także o sposobie przeprowadzania pomiarów oraz o przysługujących mu uprawnieniach. Po dokonaniu pomiarów sporządzono protokół kontroli nr [...], który kierowca podpisał bez wnoszenia uwag. Pojazd zważono jednokrotnie, kierowca nie wnosił o ponowne ważenie.

Główny Inspektor wyjaśnił, iż zgodnie z art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2007 r. nr 19, poz. 115 ze zm.) karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na także na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

W ocenie organu odwoławczego, materiał dowodowy jednoznacznie wskazuje, że Nadleśnictwo miało wpływ lub godziło się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. Świadczy o tym przede wszystkim dokument WZ nr [...], z którego wynika, iż załadowca wydawał towar podając jego ilość w metrach sześciennych. Pojazd po załadunku nie był ważony. Tego typu metoda załadunku nie daje pewności co do masy faktycznie załadowanego towaru, gdyż wszelkie szacunkowe obliczanie masy daje dość duży margines błędu. Maksymalna dopuszczalna przez przepisy masa całkowita zespołu pojazdów może wynosić 40 t, natomiast kontrola drogowa wykazała masę całkowitą pojazdu na poziomie 48,31 t (po odjęciu błędów pomiarów w wysokości 200 kg i 2% dla każdej osi).

Organ nie zgodził się z argumentacją strony dotyczącą odbioru towaru przez przewoźnika na zasadzie "loco las" stwierdzając, iż klauzula ta nie zwalnia z odpowiedzialności administracyjnej oraz nie świadczy, że strona nie może mieć statutu załadowcy. Organ zauważył, iż zapis umowy, z którego wynika, że załadunek surowca odbywa się środkami kupującego na jego koszt i ryzyko nie wyłącza regulacji art. 47 ustawy z dnia 15 listopada 1984 r. (Dz.U. z 2000 r. nr 50, poz. 601 ze zm.) Prawa przewozowego wobec sprzedającego, gdyż jest on nadal traktowany jako osoba uprawniona przez nadawcę do wykonywania wszelkich czynności związanych z przewozem. Według art. 43 Prawa przewozowego jeżeli umowa lub przepisy szczególne nie stanowią inaczej, czynności ładunkowe należą odpowiednio do obowiązków nadawcy lub odbiorcy. W konkluzji GITD stwierdził, iż treść art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych prowadzi do wniosku, że obowiązki załadowcy nie kończą się tylko na umożliwieniu przewoźnikowi wjazdu i wyjazdu na swój teren. Jest on odpowiedzialny za dokonanie załadunku i to takiego, który nie będzie skutkował naruszeniem norm w zakresie dopuszczalnych parametrów pojazdu.

W skardze złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasów Państwowych Nadleśnictwo K. wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego, i zasądzenie kosztów postępowania.

Skarżący stwierdził, iż decyzja narusza jego interes prawny poprzez błędne ustalenie, że był załadowcą przewożonego drewna. Nadto podniósł zarzuty naruszenia prawa materialnego poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie w sprawie przepisu art. 13g ust. 1b pkt. 2 ustawy o drogach publicznych i zastosowanie tego przepisu w stosunku do skarżącego w sytuacji, w której brak było ku temu przesłanek oraz prawa procesowego poprzez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie administracji z mocy art.art.7,8,75,77 k.p.a.

W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoją dotychczasową argumentację.

Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] września 2011 r.

Sąd wskazał, iż możliwość nałożenia kary pieniężnej na podmioty wymienione w art. 13g ust. 1b pkt 2 ww. ustawy powstaje wyłącznie wtedy, gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wykazują ich wpływ lub zgodę na powstanie naruszenia obowiązków. Przytoczona regulacja wskazuje, że w przypadku tychże podmiotów, ich odpowiedzialność nie ma charakteru bezwzględnego - samo stwierdzenie wystąpienia naruszenia nie jest wystarczającą podstawą do nałożenia na nie kary pieniężnej. Odpowiedzialność wymienionych wyżej podmiotów, jest odpowiedzialnością dodatkową w stosunku do obligatoryjnej odpowiedzialności przewoźnika wykonującego przewóz - jest to odpowiedzialność równoległa w stosunku do przewoźnika, a warunkiem jej poniesienia jest spełnienie przesłanek wymienionych w art. 13g ust 1b pkt 2.

Zdaniem Sądu I instancji organy nie uzasadniły w sposób przekonywający, dlaczego uważają, iż skarżący jest jednym z podmiotów, o których mowa w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, nie podały także, które dowody jednoznacznie wskazują, iż skarżący (o ile jest jednym z podmiotów ponoszącym odpowiedzialność, obok podmiotu wykonującego przejazd) miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia w postaci przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 ton.

W zasadzie stanowisko organu sprowadza się do przytoczenia treści przepisów mających zastosowanie w sprawie oraz analizy odpowiednich przepisów ustawy Prawo przewozowe i kodeksu cywilnego. Podkreślić należy, iż sąd administracyjny kontrolując legalność zaskarżonej decyzji nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych w zakresie objętym sprawą administracyjną. Sąd ten bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone odpowiadają prawu.

W ocenie Sądu I instancji wobec naruszenia zasad dotyczących postępowania dowodowego stan faktyczny sprawy nie został jednoznacznie ustalony i budzi wątpliwości. W toku ponownego rozpoznania sprawy niezbędne będzie dokładne wyjaśnienie na jakich ustaleniach faktycznych organ oparł swoje rozstrzygnięcie. Na podstawie całokształtu materiału dowodowego organ ustali zatem, czy skarżący jest jednym z podmiotów, wymienionym w art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, mającym ponosić odpowiedzialność za stwierdzone podczas kontroli przejazdu naruszenia oraz czy miał wpływ lub godził się na ich powstanie a następnie podejmie decyzję administracyjną prawidłowo uzasadnioną o przekonującej treści.

Na powyższy wyrok skargę kasacyjną wniósł Główny Inspektor Transportu Drogowego wnosząc o uchylenie w całości wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów postępowania.

Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono:

1. 1. naruszenie przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. p.p.s.a. w związku z art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na mylnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że organy administracji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania, gdyż stan faktyczny sprawy nie został jednoznacznie ustalony oraz, że nie uzasadniły swoich decyzji w sposób przekonywujący, podczas gdy stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, a organy administracji w sposób zupełny zgromadziły wszelkie możliwe do przeprowadzenia dowody, które jednoznacznie wskazują na wystąpienie w sprawie przesłanek hipotezy normy prawnej odnoszących się tak do nadawcy, jak i załadowcy ładunku, zawartych w art. 13g ust. lb pkt 2 ustaw z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, zaś zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, zawierając przy tym uzasadnienie faktyczne i prawne w sposób wyczerpująco wyjaśniający motyw zapadłego rozstrzygnięcia;
2. 2. naruszenie przepisów postępowania - art. 141 § 4 p.p.s.a., przejawiające się w wadliwym uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, spowodowane brakiem wskazań Sądu I instancji do dalszego postępowania, mimo uchylenia decyzji organu administracji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia, gdyż za takowe nie sposób uznać szerokiego przedstawienia zasad procedury administracyjnej i lakonicznego stwierdzenia Sądu, iż "w toku ponownego rozpoznania sprawy niezbędne będzie dokładne wyjaśnienie na jakich ustaleniach faktycznych organ ten oparł swoje rozstrzygnięcie", albowiem Sąd nie wskazał nawet jakie to jeszcze ustalenia faktyczne mogłyby stać się przedmiotem rozpoznania organu administracji, w sytuacji, gdy w sprawie dopuszczone zostały wszystkie możliwe do przeprowadzenia dowody, zaś w ocenie wnoszącego skargę kasacyjną całokształt ustaleń poczynionych przez organy administracji pozwala na zastosowanie wobec nadawcy przepisu art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych;

Z ostrożności procesowej zarzucono także:

1. 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 13g ust. 1b pkt 2 oraz art. 13g ust. i art. 40c ustawy o drogach publicznych, a także przepisów załącznika do ustawy o drogach publicznych, poprzez odmowę ich zastosowania w sprawie, podczas gdy okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że strona będąca uczestnikiem procesu załadunku przewożonego drewna miała wpływ, a co najmniej godziła się na powstanie naruszenia polegającego na poruszaniu się po drogach publicznych pojazdu nienormatywnego bez zezwolenia.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje

Skarga kasacyjna nie została oparta na usprawiedliwionych podstawach i nie zasługuje na uwzględnienie.

Na wstępie przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, a mianowicie sytuacje enumeratywnie wymienione w § 2 tego przepisu. Skargę kasacyjną, w granicach której operuje Naczelny Sąd Administracyjny, zgodnie z art. 174 p.p.s.a., można oprzeć na podstawie naruszenia prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie oraz na podstawie naruszenia przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Zmiana lub rozszerzenie podstaw kasacyjnych ograniczone jest, określonym w art. 177 § 1 p.p.s.a., terminem do wniesienia skargi kasacyjnej. Rozwiązaniu temu towarzyszy równolegle uprawnienie strony postępowania do przytoczenia nowego uzasadnienia podstaw kasacyjnych sformułowanych w skardze.

Z powyższego wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania.

W rozpoznawanej sprawie skarga kasacyjna oparta została na obydwu podstawach określonych w art. 174 p.p.s.a., a mianowicie na podstawie naruszenia prawa materialnego przez niewłaściwe zastosowanie art. 13g ust. 1b pkt 2 oraz art. 13g ust. 1 i art. 40c ustawy o drogach publicznych oraz przepisów załącznika do tej ustawy, a także na podstawie naruszenia przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r. poz.270) dalej "p.p.s.a.", w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. oraz naruszenia art. art. 141 § 4 p.p.s.a.

Istota sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, w której przedmiot kontroli Sądu I instancji stanowiła decyzja o nałożeniu kary pieniężnej na Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. z tytułu przejazdu pojazdem nienormatywnym, tj. przekroczenia dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t., bez wymaganego zezwolenia, dotyczy tego, czy istotnie, jak przyjął to Główny Inspektor Transportu Drogowego, w sytuacji, gdy podstawę wymierzenia tej kary pieniężnej stanowił art. 13g ust. 1 i ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych istniały dostatecznie ustalone i wyjaśnione podstawy faktyczne, aby uznać, że adresat zaskarżonej decyzji był podmiotem, który miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego. W tej mierze, Sąd I instancji stwierdził bowiem, że wymóg ten nie został spełniony, co skutkowało zakwestionowaniem prawidłowości przeprowadzonych w sprawie przez organy administracji ustaleń faktycznych i uchyleniem zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji M. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego.

Z kolei, Główny Inspektor Transportu Drogowego argumentował, że wbrew stanowisku wyrażonemu w zaskarżonym wyroku, decyzje organu nie były obarczone wadą deficytu odnośnie do faktycznych podstaw ich wydania, co w konsekwencji, ani nie uzasadniało zarzutu podjęcia ich z naruszeniem przepisów postępowania, ani też nie podważało prawidłowości zastosowania przez organy w rozpoznawanej sprawie przepisów art. 13g ust. 1b pkt 2 oraz art. 13g ust. 1 i art. 40c ustawy o drogach publicznych.

Uwzględniając przedstawioną istotę sporu prawnego w rozpoznawanej sprawie, zarzuty skargi kasacyjnej można i należy rozpoznać łącznie zwłaszcza, że umożliwia to również ich komplementarny charakter.

Według Naczelnego Sądy Administracyjnego, zarzuty skargi kasacyjnej, wbrew oczekiwaniom jej autora, nie mogą być uznane za usprawiedliwione. Nie podważają one zasadności i trafności stanowiska Sądu I instancji, że kontrolowana decyzja o nałożeniu kary pieniężnej wydana została z naruszeniem przepisów postępowania mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadniało uchylenie tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.

W punkcie wyjścia przypomnienia wymaga, że zgodnie z art. 13g ust. 1 ustawy o drogach publicznych, za przejazd po drogach publicznych pojazdów nienormatywnych bez zezwolenia określonego przepisami o ruchu drogowym lub niezgodnie z warunkami podanymi w zezwoleniu wymierza się karę pieniężną, w drodze decyzji administracyjnej.

Natomiast z treści pkt 2 ust. 1b art. 13 przywołanej ustawy wynika, że karę pieniężną, o której mowa w ust. 1, nakłada się na nadawcę, załadowcę lub spedytora ładunku, jeżeli okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot ten miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego.

Z przywołanego przepisu wynika, że kreowana na jego gruncie odpowiedzialność wymienionych w nim podmiotów, nie ma charakteru bezwzględnego. Z tego mianowicie powodu, że może być ona egzekwowana a kara pieniężna nałożona, tylko i wyłącznie o tyle, o ile "okoliczności sprawy i dowody jednoznacznie wskazują, że podmiot - o którym mowa w tym przepisie - miał wpływ lub godził się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego". Konsekwencją wskazanego zastrzeżenia, gdy chodzi o przesłanki stosowania wymienionego przepisu i nałożenia na jego podstawie kary pieniężnej, jest istnienie wskazanych w nim dowodów oraz nie budzących wątpliwości okoliczności załadunku, a ponadto ich jednoznaczność odnośnie do wykazania na ich podstawie istnienia wpływu lub godzenia się nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku na powstanie naruszeń.

Uwzględniając treść przywołanej regulacji przyjąć należy, że z logiki przyjętych na jej gruncie rozwiązań prawnych wynika, iż samo stwierdzenie wystąpienia naruszenia nie stanowi jeszcze wystarczającej podstawy do nałożenia kary pieniężnej na wymienione w nim podmioty, albowiem organ administracji musi jednoznacznie wykazać w toku postępowania administracyjnego istnienie określonej nim przesłanki, tj. że okoliczności sprawy i dowody w niej zgromadzone jednoznacznie wskazują na wpływ lub zgodę nadawcy, załadowcy lub spedytora ładunku na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków wykonywania przewozu. Tezę, że to z ustalonych przez organ okoliczności faktycznych konkretnej sprawy administracyjnej w sposób jednoznaczny ma wynikać, iż nadawca, załadowca lub spedytor poprzez swoje działanie lub też zaniechanie doprowadził do naruszenia obowiązków lub warunków przewozu, w oczywisty sposób wspiera argument operowania przez prawodawcę, na gruncie omawianej regulacji, nieostrymi pojęciami "godzenia się" oraz "wpływu", jako przesłanek warunkujących przypisanie określonym w niej podmiotom odpowiedzialności za określone nią naruszenia, a w konsekwencji nałożenia za nie kary pieniężnej (por. wyrok NSA z dnia 6 listopada 2011 r., sygn. akt II GSK 406/10; wyrok NSA z dnia 19 kwietnia 2012 r., sygn. akt II GSK 329/11).

Przy tym, wpływ lub też godzenie się na naruszenie norm dotyczących obciążenia pojazdu, musi być oceniane przez pryzmat konkretnego naruszenia w ściśle określonych warunkach, jak i tego, w jaki sposób do niego doszło oraz jakiemu podmiotowi, poza wykonującym przewóz, stawiany jest w tym zakresie zarzut. Przy tym, w sytuacji, gdy omawiany wpływ na powstanie danego naruszenia musi mieć jednocześnie charakter realny i bezpośredni, to oznacza to, że nie może być on prostą konsekwencją czynności składających się na szeroko rozumiany proces transportu towarów (por. wyrok NSA z dnia 11 października 2012 r., sygn. akt II GSK 1375/11).

Z punktu widzenia przedstawionych uwag za oczywiste uznać należy więc, że w sprawach, przedmiotem których jest nałożenie kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia określonego przepisami prawa, zasadnicze znaczenie ma ustalenie czy zachodzą prawem przewidziane przesłanki jej wymierzenia. W sytuacji, gdy to normy prawa materialnego decydują o tym, jakie fakty mają znaczenie dla sprawy, za oczywiste uznać należy, że to one właśnie wyznaczają zakres ustaleń faktycznych koniecznych do jej załatwienia. Realizacja wskazanego wymogu przez organ orzekający w sprawie o nałożenie kary pieniężnej na podstawie określonej w art. 13g ust.1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych, stanowi tym samym podstawowe kryterium oceny zgodności z prawem decyzji o wymierzeniu tej kary. W omawianej kategorii spraw dochodzi bowiem do stosowania przepisów o charakterze represyjnym i nakładania na ich podstawie sankcji administracyjnej, co oznacza, że mogą ją uzasadniać tylko i wyłącznie takie ustalenia, które znajdując odzwierciedlenie w okolicznościach sprawy i zebranych w niej dowodach jednoznacznie wskazują, że dany podmiot zrealizował swoim działaniem/zaniechaniem znamiona deliktu administracyjnego, o którym mowa w przywołanym przepisie ustawy o drogach publicznych. Tym samym za oczywiste uznać należy, że w analizowanym zakresie wykluczyć należy istnienie jakiegokolwiek pola dowolności działania organu administracji publicznej.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji słusznie w okolicznościach rozpatrywanej sprawy uznał, że organy administracji publicznej nie sprostały wskazanemu powyżej wymogowi. Stan faktyczny, na którym się oparły – a prawidłowość którego, gdy chodzi o jego zupełność oraz ocenę podważył Sąd I instancji - nie uzasadnia bowiem w dostatecznym stopniu tego, aby na jego podstawie można było formułować jednoznaczną tezę, że Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. było podmiotem, o którym mowa w przywołanym powyżej przepisie, a ponadto, aby miało ono wpływ albo godziło się na naruszenie obowiązków lub warunków przewozu drogowego polegające na przekroczeniu dopuszczalnych nacisków osi na drogach, na których dopuszczony jest ruch pojazdów o naciskach osi do 8 t. bez wymaganego zezwolenia, co w rezultacie uzasadniałoby przypisanie temu podmiotowi odpowiedzialności za wymieniony delikt administracyjny, a w konsekwencji ukaranie karą pieniężną w wysokości [...] zł.

W uzasadnieniu zaskarżonego wyroku słusznie w tym względzie zwrócono uwagę na to, że wskazana teza organów administracji nie znajduje dostatecznego potwierdzenia w przeprowadzonych przez nie ustaleniach faktycznych, które zdeterminowane być powinny, gdy chodzi o ich kierunek, treścią art.13g ust.1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych i określonych tym przepisem przesłanek odpowiedzialności, do wykazania istnienia których – tj. odnośnie do istnienia wpływu lub godzenia się adresata decyzji na powstanie naruszenia warunków przewozu drogowego, a także tego, czy jest on istotnie jednym z podmiotów wymienionych w przywołanym przepisie - organy te były zobowiązane. W rozpatrywanej sprawie słusznie przyjęto, że deficyt ustaleń faktycznych w zakresie odnoszącym się do wskazanych przesłanek warunkujących dopuszczalność przypisania odpowiedzialności za naruszenie i nałożenia kary pieniężnej, nie mógł pozostawać bez wpływu na ocenę o niezgodności z prawem kontrolowanej decyzji, jako wydanej z naruszeniem przepisów postępowania mogącym mieć wpływ na wynik sprawy.

Organy administracji publicznej, w istocie rzeczy zupełnie bowiem pominęły wyjaśnienia strony oraz dowód z treści umowy sprzedaży drewna, co w szczególności odnieść należy do postanowień jej § 4 oraz § 5, które odwołując się do umownej klauzuli loco las, określały obowiązki kupującego w zakresie odnoszącym się do załadunku surowca drzewnego, który odbierany miał być przez kupującego zgodnie z ustalonym harmonogramem przygotowania i odbioru (§ 9 umowy). Wydaje się nie budzić żadnych wątpliwości, że potrzeba pogłębionej analizy i następnie oceny tych dowodów, w tym rzecz jasna w relacji również do innych dowodów, a także okoliczności sprawy, była konieczna. Zwłaszcza z punktu widzenia potrzeby udzielenia odpowiedzi na pytanie odnośnie do istnienia/nieistnienia określonych przepisem art.13g ust.1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych przesłanek odpowiedzialności za naruszenie warunków wykonywania przewozu drogowego, tj. innymi słowy, po pierwsze, czy Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. było/nie było nadawcą, załadowcą lub spedytorem ładunku, a jeżeli tak, to które spośród dowodów oraz elementów stanu faktycznego sprawy miałyby potwierdzać, że Nadleśnictwo taki właśnie status posiadało, a po drugie - w razie pozytywnej odpowiedzi na to pytanie - czy miało ono wpływ lub godziło się na powstanie naruszenia obowiązków lub warunków przewozu drogowego i na czym konkretnie miałoby to polegać, co odnieść należałoby do konkretnego działania lub zaniechania strony.

W tym też zakresie, w kontekście przywołanych powyżej postanowień umowy sprzedaży, zwłaszcza zaś postanowień zwartych w jej § 9, nie sposób nie zwrócić uwagi na potrzebę wyjaśnienia - gdy chodzi o znamiona "godzenia się" i/lub "wpływu" na powstanie naruszenia – czy zważywszy na ilość drewna określonego w harmonogramie jego odbioru i obowiązki nabywcy określone w § 4 umowy, Nadleśnictwo K. rzeczywiście mogło w jakikolwiek sposób oddziaływać na przykład, na wybór przez kupującego środka transportu, którym drewno to miałoby być odbierane, czy też na ilość kursów wykonywanych przez kupującego w celu odebrania zakupionego drewna.

Według Naczelnego Sądu Administracyjnego, odpowiedzi na te podstawowe w rozpoznawanej sprawie pytania próżno poszukiwać w wyjaśnieniu faktycznej podstawy decyzji nakładającej karę pieniężną na Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. Ten element rozstrzygnięcia kontrolowanego przez Sąd I instancji został bowiem, nie tyle wykazany konkretnymi i jednoznacznymi dowodami oraz okolicznościami sprawy, co zastąpiony apriorycznym założeniem o ziszczeniu się po stronie adresata decyzji przesłanek odpowiedzialności i nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 13g ust.1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Zbudowane zostało ono w oparciu o analizę przepisów prawa, w tym między innymi przepisów ustawy Kodeks cywilny oraz ustawy Prawo przewozowe, i tworzoną w oparciu o jej rezultat (wielopiętrową) konstrukcję, która według organów administracji miała uzasadniać tezę o spełnieniu określonych w przywołanym przepisie przesłanek nałożenia na Państwowe Gospodarstwo Leśne Lasy Państwowe Nadleśnictwo K. kary pieniężnej.

Uwzględniając wszystkie przedstawione powyżej argumenty, słusznie w rozpoznawanej sprawie, Sąd I instancji podważył dopuszczalność oraz zasadność stosowania przez organ administracji publicznej tego rodzaju zabiegu dla kreowania odpowiedzialności i nakładania kary pieniężnej, o której mowa w art. 13g ust.1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych.

Tym samym, brak jest jakichkolwiek usprawiedliwionych podstaw, aby uznać, że Sąd I instancji naruszył art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 8, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez niezasadne przypisanie organom administracji naruszenia wskazanych przepisów postępowania, które określają prawne wymogi ustalania faktów. Wbrew stanowisku strony skarżącej kasacyjnie, stan faktyczny rozpatrywanej sprawy daleki był od jednoznaczności jego ustaleń w zakresie odnoszącym się do wykazania istnienia okoliczności oraz dowodów, warunkujących ocenę ziszczenia się przesłanek mających wpływ na odpowiedzialność i nałożenie kary pieniężnej za naruszenie warunków wykonywania przewozu pojazdem nienormatywnym.

Wobec tego, nie ma również podstaw, aby za usprawiedliwiony uznać zarzut naruszenia przepisów art. 13g ust. 1b pkt 2 oraz art. 13g ust. 1 i art. 40c ustawy o drogach publicznych oraz przepisów załącznika do tej ustawy przez odmowę ich zastosowania. W sytuacji bowiem, gdy Sąd I instancji podważył prawidłowość przeprowadzonych w sprawie ustaleń faktycznych, a tym samym faktyczne podstawy wydania kontrolowanej decyzji, to oczywiste jest, że nie mógł jednocześnie w efektywny sposób skontrolować prawidłowości procesu wykładni i stosowania przez organ administracji przepisów prawa materialnego, w oparciu o które, wobec adresata decyzji, ustalone zostały konsekwencje prawne tych wadliwie - według Sądu - ustalonych faktów. Byłoby to bowiem przedwczesne.

Za niezasadny uznać należy również zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku autora skargi kasacyjnej, uzasadnianie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie jego konieczne elementy, w tym również adresowane do organu administracji wskazania co do dalszego postępowania. Są one jasno, przejrzyście i czytelnie sformułowane, a ich lektura, w kontekście całokształtu argumentów zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku, nie pozostawia żadnych wątpliwości odnośnie do kierunku oraz zakresu, w którym organ administracji powinien przeprowadzić ponowne postępowanie wyjaśniające w rozpoznawanej sprawie. Zarówno jego kierunek, jak i zakres zdeterminowane są bowiem treścią art. 13g ust. 1b pkt 2 ustawy o drogach publicznych oraz określonych tym przepisem przesłanek odpowiedzialności podmiotu, o którym w nim mowa, a ich nie budzące wątpliwości wykazanie stanowiąc warunek nałożenia kary pieniężnej, jest obowiązkiem organu.

W związku z powyższym, Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 w związku z art. 204 pkt 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji wyroku.