Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 16 czerwca 2011 r. o sygnaturze VI SA/Wa 360/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Spółki z o.o. "A." z siedzibą w W. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie kary pieniężnej za naruszenie przepisów o transporcie drogowym. Decyzja ta utrzymała w mocy decyzję organu I instancji.
Sąd przyjął, że wymierzona kara pieniężna w wysokości [...] zł była uzasadniona. Kara ta została wymierzona za przewóz okazjonalny w krajowym transporcie drogowym pojazdem przeznaczonym konstrukcyjnie do przewozu nie więcej niż 9 osób łącznie z kierowcą z naruszeniem zakazu umieszczania i używania w pojeździe taksometru. Kara powyższa została wymierzona w oparciu o art. 18 ust 5 lit a) i art. 92 ust. 1 i ust 4 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. dalej: u.t.d.) w zw. poz. 2.9 pkt 1 załącznika do tej ustawy. Podstawą do przyjęcia powyższej oceny był okazany w trakcie kontroli wypis nr [...] z licencji nr [...] na wykonywanie transportu drogowego osób, zdjęcia fotograficzne pojazdu, książka kasy rejestrującej zarejestrowana na firmę [...] oraz zamontowany drogomierz i taksometr fiskalny [...]
W ocenie Sądu I instancji okazana – podczas kontroli w dniu 29 czerwca 2010 r. - licencja nie spełniała warunków określonych w art. 6 ust. 4 u.t.d. dla licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Nie była bowiem wydana na kontrolowany pojazd oraz nie precyzowała obszaru na którym przedsiębiorca był uprawniony do świadczenia usług transportowych osób. Licencja nie odpowiadała warunkom licencji taksówkowej, uprawniała do wykonywania przewozów okazjonalnych zdefiniowanych w art. 4 pkt 11 u.t.d., jako przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, przewozu regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Dowód w postaci okazanego do kontroli wypisu z licencji jednoznacznie wskazuje na charakter świadczonych usług transportowych. Bez znaczenia dla przyjętego rozstrzygnięcia pozostaje rzeczywiste wykonywanie przewozów w dniu kontroli, jak również fakt, iż w chwili kontroli w pojeździe nie znajdował się pasażer, który potwierdziłby powyższą okoliczność.
Sąd podkreślił, że konsekwencją zróżnicowania przewozów okazjonalnych i przewozów wykonywanych na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego taksówką było wprowadzenie art. 18 ust. 5 lit. a) - c) u.t.d. Natomiast używanie w pojeździe taksometru oraz sposobu oznaczania pojazdu, wskazane w tym przepisie, należą do cech charakterystycznych dla pojazdów służących do świadczenia usług przewozu osób w ramach licencji taksówkowej. W tej sytuacji inni przedsiębiorcy, którzy nie posiadają licencji taksówkowej, nie mogą - zgodnie z ww. przepisem wykonywać usług pojazdem, który swymi cechami przypomina, czy też sugeruje transport drogowy osób taksówką.
W ocenie Sądu, stan faktyczny sprawy, został przez organy orzekające w sprawie ustalony i przyjęty z wymaganą i wystarczającą do wydania decyzji starannością. Dokonane naruszenie zostało stwierdzone na podstawie protokołu kontroli z dnia [...] czerwca 2010 r., protokołu przesłuchania kierowcy (który stwierdził, że nie złoży wyjaśnień) oraz materiału dowodowego (w tym również dokumentacji fotograficznej) zgromadzonego w trakcie postępowania. Natomiast zarzut przedsiębiorcy, iż w skontrolowanym pojeździe był zainstalowany nie taksometr, a jedynie drogomierz-dalmierza połączony z kasą fiskalną, nie ma - w ocenie Sądu - istotnego znaczenia dla sprawy. Oba te urządzenia łącznie spełniają funkcję taksometru i służą temu samemu celowi, a więc rozliczeń z klientami, urzędem skarbowym i zleceniodawcą.
Sąd I instancji nie podzielił argumentacji skarżącej, według której unormowania art. 18 ust. 5 u.t.d. naruszają konstytucyjną zasadę wolności gospodarczej (art. 20 i art. 22 w zw. z art. 31 ust 3 oraz art. 32 Konstytucji RP), albowiem wprowadzone przez ustawodawcę zakazy dotyczące sposobu wykonywania przewozów okazjonalnych: po pierwsze - nie dotykają istoty tej konstytucyjnej (swobody), a ponadto, są zgodne z zasadą proporcjonalności. Sama zasada wolność działalności gospodarczej, nie ma również charakteru absolutnego.
Sąd podkreślił, że kierowca kontrolowanego pojazdu nie jest przedstawicielem strony w stosunku do organów administracji. Kierowcę ze Spółką łączy albo stosunek pracowniczy zawiązany w oparciu o przepisy kodeksu pracy, albo umowa cywilnoprawna (np. umowa zlecenie) regulująca sposób świadczenia usług. Stroną postępowania zainicjowanego przeprowadzoną kontrolą, jest podmiot wykonujący transportową działalność gospodarczą na podstawie licencji - nr [...] na wykonywanie krajowego transportu drogowego osób udzielonej przedsiębiorcy [...]Sp. z o.o., ważnej do dnia [...] grudnia 2054 r. Tym samym, zarzuty naruszenia przepisów ustawy o transporcie drogowym kierowane są pod adresem Spółki.
Sąd podniósł, że organ dokonał trafnej wykładni art. 75 u.t.d. dotyczącą braku przeszkód do wykorzystania wyników kontroli do sformułowania wniosku o wszczęcie postępowania administracyjnego w rozpatrywanej sprawie, zakończonego nałożeniem kary pieniężnej. Zdaniem Sądu I instancji, organy administracyjne w sposób wystarczający zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne związane z rozpatrywaną sprawą oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), a także właściwie uzasadniły zaskarżoną decyzję (ar. 107 § 3 K.p.a.).
Powyższe podstawy przyczyniły się do nieuwzględnienia skargi złożonej przez stronę skarżącą.
W skardze kasacyjnej "[...] zaskarżyła w całości wyrok, zarzucając naruszenie prawa materialnego i procesowego. Domagała się uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji i zasądzenia na rzecz skarżącej zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Powołując się na naruszenie prawa materialnego zarzuciła błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt. 11, art. 6, art. 18 ust. 5 lit a) ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2007 r. Nr 125, poz. 874 ze zm. Naruszenie zaś przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Chodzi o art. 1 § 1 oraz § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2002 r., Nr 153, poz. 1269 ze zm.). art. 3 § 2, 141, 145 § 1 pkt 1 lit. c/, 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), a także art. 68, 77 § 1, 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego art. 74 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym.
W uzasadnieniu podała, że zgromadzony materiał dowodowy nie wskazywał na przyjęcie że w pojeździe zamontowany był taksometr a nie drogomierz. Nadto, że taksometr był używany. Nie udowodniono, aby przewożono osoby w dniu kontroli. Brak przesłuchania świadka pasażera potwierdza zarzut. Okoliczności związane z przyjęciem zamontowanego taksometru nie zostały właściwie ustalone i ocenione. Nadto bezzasadne było zrównanie taksometru z drogomierzem - dalmierzem, a zatem urządzeniem, którego stosowanie nie narusza art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d.
Autor skargi kasacyjnej podkreślił, że Sąd I instancji zobowiązany był stwierdzić nieważność zaskarżonej decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Chodzi o skierowanie jej do skarżącej spółki zamiast do kierującego pojazdem - samodzielnego przedsiębiorcy, co mogło skutkować oddaleniem skargi wniesionej na decyzję administracyjną.
Zdaniem skarżącej nałożono na nią karę nieznaną ustawie. Powyższe winno skutkować stwierdzeniem przez Sąd i instancji nieważności decyzji organu II instancji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.
Podniesione zarzuty skargi są uzasadnione a wyrok Sądu I instancji jest niezgodny z prawem.
Główny Inspektor Transportu Drogowego nie skorzystał z prawa złożenia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
We wszystkich zarzutach dotyczących naruszenia przepisów postępowania z wyjątkiem zarzutu ujętego w pkt 3 petitum skargi kasacyjnej, skarżąca Spółka zarzuciła naruszenie przez Sąd I instancji art. 1 § 1 i 2 p.u.s.a. oraz art. 3 § 2 p.p.s.a. Zakwestionowane przez skarżącą przepisy są w istocie przepisami ustrojowymi, które bezpośrednio nie mieszczą się w żadnej z dwóch podstaw kasacyjnych określonych w art. 174 p.p.s.a. W związku z tym, że w wyniku działania danego organu na podstawie przepisów prawa ustrojowego mogą powstać, ustać lub przekształcić się stosunki prawne, dopuszczalne jest przyjęcie, że zarzuty naruszenia przepisów ustrojowych mogą być, jak uczyniła to skarżąca, powołane w ramach podstawy kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a.
Zgodnie z art. 1 § 1 p.u.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej oraz rozstrzyganie sporów kompetencyjnych i o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego, samorządowymi kolegiami odwoławczymi i między tymi organami a organami administracji rządowej. W myśl natomiast § 2 kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Z kolei powołany przez skarżącą przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. określa zakres działania sądów administracyjnych.
Sąd I instancji nie naruszył żadnego z tych przepisów, ponieważ skontrolował, czy organy administracji w toku rozpoznawania sprawy nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy i władczo rozstrzygnął spór, co do treści stosunku publicznoprawnego, a tym samym wymierzył sprawiedliwość w zakresie wyznaczonym sądom administracyjnym. Dlatego zarzut naruszenia wspomnianych przepisów ustrojowych jest całkowicie chybiony.
Wszystkie zarzuty, z wyjątkiem wymienionego w pkt 2 i 3, jako podstawę skargi kasacyjnej wskazują również na naruszenie art. 141 p.p.s.a., art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., oraz art. 77 § 1 k.p.a., art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a.
Zarzucając Sądowi I instancji naruszenie art. 141 p.p.s.a., autor skargi kasacyjnej nie wskazał w sposób dokładny, która jednostka redakcyjna tego przepisu, została naruszona w zaskarżonym wyroku. Takie przytoczenie podstawy kasacyjnej nie odpowiada w pełni wymaganiom materialnym skargi kasacyjnej, określonym w art. 176 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny będąc związany granicami skargi kasacyjnej, co wynika z treści art. 183 § 1 p.p.s.a., nie może z własnej inicjatywy ustalać, który przepis stanowi podstawę skargi kasacyjnej.
Pozostałe podstawy kasacyjne odnoszące się do omawianej grupy zarzutów procesowych dotyczą art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c) p.p.s.a., art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 151 p.p.s.a i kwestionują prawidłowość przyjętych za podstawę wyroku, a dokonanych przez organy administracji, ustaleń stanu faktycznego. Dotyczą one w istocie prawidłowości przyjętych za podstawę wyroku ustaleń prowadzących do uznania, że w kontrolowanym pojeździe zamontowany był taksometr, a nie dalmierz. Wbrew argumentacji skargi kasacyjnej Sąd I instancji zasadnie uznał te ustalenia organu za prawidłowe i znajdujące potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym.
Sąd I instancji trafnie przyjął, że przeprowadzone dowody dają podstawę aby twierdzić, że w kontrolowanym pojeździe umieszczony był taksometr, a nie drogomierz (dalmierz), jak twierdzi strona skarżąca. Drogomierz (dalmierz) jest urządzeniem, które służy temu samemu celowi co taksometr, tj. obliczeniu według ustalonej taryfy należności za kurs pojazdu (por. wyrok NSA z dnia 13 maja 2009 r., sygn. akt II GSK 911/08). W okolicznościach rozpoznawanej sprawy, różnica między tymi urządzeniami jest więc nieistotna skoro ich funkcje są zbieżne, a rezultat ich zastosowania analogiczny i wyraża się w obliczeniu, według ustalonej taryfy, należności za kurs.
Za nietrafny uznać należy również zarzut błędnego przyjęcia przez Sąd I instancji, że zgromadzony w sprawie materiał fotograficzny stanowi dowód potwierdzający okoliczności objęte hipotezą art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d. Autor skargi kasacyjnej nie uwzględnia bowiem tego, że zgodnie z art. 75 § 1 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. Zasada równej mocy środków dowodowych dopuszcza w postępowaniu administracyjnym środki dowodowe niewymienione w art. 75 k.p.a., a więc także zdjęcia fotograficzne, jeżeli, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, mogły one przyczynić się do ustalenia, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, istotnych okoliczności sprawy potwierdzających fakt naruszenia przez stronę skarżącą zakazu zawartego w art. 18 ust. 5 lit. a u.t.d.
Brak jest więc podstaw do przyjęcia, że stanowiące podstawę wyroku ustalenia w zakresie okoliczności faktycznych, o których mowa w art. 18 ust. 5 u.t.d., zostały przyjęte przez Sąd I instancji z naruszeniem art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. czy też 151 p.p.s.a. polegającym na niedostrzeżeniu, że organy administracji przy ich dokonywaniu i przedstawianiu w motywach zaskarżonej decyzji, uchybiły przepisom art. 77 § 1 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty procesowe nie stanowią w związku z tym usprawiedliwionych podstaw tej skargi (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Prawidłowości tych ustaleń nie podważa również podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut sporządzenia protokołu kontroli z dnia [...] września 2010 r. z naruszeniem art. 68 § 1 k.p.a. oraz art. 74 u.t.d., gdyż z treści tego protokołu wynika jakie czynności kontrolne przeprowadził Inspektor Inspekcji Transportu Drogowego oraz co w wyniku tych czynności ustalił w zakresie stanowiącym przedmiot regulacji zawartej w art. 18 ust. 5 u.t.d. Kontrolowany kierowca odmówił podpisania protokołu – do czego miał prawo, a skarżąca nie wskazała na czym konkretnie polega naruszenie formy sporządzenia protokołu, zastrzeżonej dla tej czynności. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił podniesionego w skardze kasacyjnej zarzutu, że dowód ten nie stanowił wystarczającej podstawy dla ustalenia stanu faktycznego w zakresie hipotezy przepisu art. 18 ust. 5 u.t.d.
Nie stanowi usprawiedliwionej podstawy kasacyjnej także podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut dotyczący skierowania decyzji do skarżącej zamiast do kierującego pojazdem samodzielnego przedsiębiorcy, gdyż oznaczenie strony w decyzji dokonane zostało w sposób prawidłowy. Należy wskazać, że podmiotem uprawnionym do podjęcia i wykonywania przewozów okazjonalnych w krajowym transporcie drogowym osób, na podstawie licencji nr [...], była [...]Z akt sprawy wynika, że skarżąca zawarła umowę zlecenia z kierowcą, na mocy której kierujący pojazdem wykonywał przewozy na jej rzecz, korzystając z tej właśnie licencji i stosując określony klucz rozliczeń ze zleceniodawcą.
Również książka kasy rejestrującej została wydana na tę spółkę. Skarżąca jako wykonująca przewóz drogowy posiadała zatem status strony w postępowaniu administracyjnym, wszczętym przez organ inspekcji drogowej (art. 92a ust. 3 u.t.d.). Wydana w tym postępowaniu decyzja została więc prawidłowo skierowana przeciwko skarżącej Spółce, a zatem Sąd I instancji nie mógł stwierdzić jej nieważności na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. w związku z art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a..
Za niezasadny należy również uznać zarzut, dotyczący nałożenia na skarżącą kary, nieznanej ustawie (pkt 3). Po pierwsze skarżąca w żaden sposób nie uzasadnia tego zarzutu. Poza tym, wbrew twierdzeniu skargi kasacyjnej przedmiotowa kara została nałożona w oparciu o powszechnie obowiązujące przepisy u.t.d., wskazane w decyzjach organów obu instancji.
W świetle przedstawionych wyżej wywodów, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że zaskarżona decyzja została wydana bez naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co wykluczało uwzględnienie skargi i uchylenie tej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. Podniesiony w skardze kasacyjnej zarzut naruszenia tego przepisu nie mógł być w związku z tym uznany za usprawiedliwiony (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.).
Odnosząc się do zarzutów naruszenia prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie art. 4 pkt 11, art. 18 ust. 5 oraz art. 6 u.t.d. wskazać należy, że zawarta w art. 4 pkt 11 u.t.d. enumeracja negatywna wskazuje, że przewozem okazjonalnym jest przewóz osób, który nie stanowi przewozu regularnego, regularnego specjalnego albo przewozu wahadłowego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.t.d. wykonywanie transportu drogowego, który obejmuje także przewóz okazjonalny, wymaga uzyskania odpowiedniej licencji. Specjalnym rodzajem licencji, innym niż przewidziana w art. 5 ust. 1 u.t.d., jest licencja na wykonywanie transportu drogowego taksówką. Udzielenie tej licencji wymaga spełnienia przez przedsiębiorcę dodatkowych wymagań określonych w art. 6 u.t.d. Zgodnie z art. 12 ust. 1b ustawy, licencja na krajowy transport drogowy osób nie uprawnia do wykonywania transportu drogowego taksówką.
Z przepisów tych wynika, że przewozy wykonywane na podstawie licencji na wykonywanie transportu drogowego osób, są odrębnym rodzajem przewozów od transportu drogowego taksówką. Przedsiębiorca prowadzący działalność gospodarczą polegającą na wykonywaniu transportu drogowego osób taksówką, niezależnie czy jest to osoba fizyczna, osoba prawna, czy jednostka organizacyjna nie posiadająca osobowości prawnej, powinien legitymować się uprawnieniem w postaci licencji do wykonywania tego rodzaju działalności, o której mowa w art. 6 ust. 1 u.t.d. Licencji udziela się na określony pojazd i obszar (art. 6 ust. 4 u.t.d.). W rozpoznawanej sprawie, skarżąca nie posiadała licencji na wykonywanie transportu drogowego osób taksówką w odniesieniu do zatrzymanego w toku kontroli samochodu. Zarzuty naruszenia art. 4 pkt. 11, i art. 6 u.t.d. nie są więc usprawiedliwione.
Nie jest również uzasadniony zarzut naruszenia art. 18 ust. 5 u.t.d. Przepis ten odnosi się wyłącznie do przewozów okazjonalnych innych niż wykonywane na podstawie licencji na transport drogowy taksówką, stwarzając odpowiednie ograniczenia, do których nie zastosowała się strona skarżąca, w zakresie zakazu instalowania taksometru i umieszczania na dachu pojazdu lamp lub innych urządzeń technicznych. Krajowy drogowy transport osób, który wykonywała strona skarżąca, nie był przewozem regularnym, przewozem regularnym specjalnym ani przewozem wahadłowym. Stanowił on, zgodnie z art. 4 pkt. 11 u.t.d., przewóz okazjonalny. W odniesieniu zaś do jego wykonywania w przepisie art. 18 ust 5 lit. a u.t.d. ustawodawca sformułował zakaz umieszczania i używania w pojeździe taksometru. Wprowadzając omawiany zakaz, ustawodawca posłużył się pojęciem "taksometr" nie definiując tego pojęcia. Nie ma więc racji strona skarżąca twierdząc, iż użyte w art. 18 ust. 5 lit. a) u.t.d. pojęcie taksometru obejmuje jedynie takie urządzenie, które odpowiada "definicji legalnej tego urządzenia".
Omawiana ustawa nie zawiera takiej definicji, natomiast akt prawny, na który powołano się w uzasadnieniu skargi kasacyjnej, został wydany na podstawie delegacji ustawowej zawartej w ustawie z dnia 11 maja 2005 r. Prawo o miarach (tekst. jedn. Dz. U. z 2004 r. Nr 243, poz. 2441). Stosując wykładnie celowościową przyjąć należy, że pod pojęciem "taksometr", użytym w art.18 ust. 5 a) u.t.d. należy rozumieć takie urządzenie techniczne, które służy obliczeniu według ustalonej taryfy należności za przejazd.
Z przedstawionych powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał za całkowicie chybione zarzuty skargi kasacyjnej odnoszące się nie tylko do kwestii ustaleń faktycznych obejmujących wyposażenie kontrolowanego pojazdu w urządzenie, o którym mowa art.18 ust. 5 a u.t.d. ale i do naruszenia w tym zakresie tego przepisu przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie.
Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.