Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnegoz 14 listopada 2017 r., sygn. akt II GSK 2091/17

Uzasadnienie

Wyrokiem z dnia 14 marca 2017 r. sygn. akt III SA/Po 1014/17 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę [...] (dalej spółka, skarżąca kasacyjnie) na postanowienie Dyrektora [...] Oddział Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w [...] (dalej Dyrektor ARMiR) z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenie terminu do wniesieni zażalenia na postanowienie dotyczące odmowy wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności rolnośrodowiskowej na 2014 r.

Wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy.

W dniu 17 lutego 2016 r. [...] za pośrednictwem Poczty Polskiej złożył zażalenie na postanowienie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. Do wniosku załączył zaświadczenie lekarskie z dnia 8 lutego 2016 r. wystawione przez lekarza kardiologa, z którego wynikało, że w/w leczony jest antybiotykiem z powodu infekcji bakteryjnej oskrzeli i zalecane jest wobec pacjenta leżenie w łóżku w okresie od 8 do 12 lutego 2016 r. W uzasadnieniu wskazał, że choroba uniemożliwiła mu dochowanie terminu.

Postanowieniem z dnia [...] lipca 2016 r. nr [...] Dyrektor ARMiR odmówił przywrócenia terminu do wniesienia zażalenia. Organ w uzasadnieniu wskazał, że przywrócenie terminu nie jest możliwe, gdy strona dopuściła się choćby lekkiego niedbalstwa. W ocenie organu zaświadczenie lekarskie [...] nie wykluczało złożenia pisma w terminie. Choroba ta nie miała nagłego i obłożnego charakteru i nie uniemożliwiała całkowicie podjęcia działań albo wyręczenia się inną osobą. Fakt choroby, a nawet dysponowanie zwolnieniem lekarskim nie świadczy jeszcze o braku winy w uchybieniu wiążącego stronę terminu. Należyte dbanie o interesy powinno wiązać się tym, że [...] mógł skorzystać z pomocy innej osoby, tak aby zażalenie nadać na poczcie w terminie.

Ostatecznie organ uznał, że nie została spełniona przesłanka wynikająca z art. 58 k.p.a., a tym samym strona nie uprawdopodobniła obiektywnej przeszkody uniemożliwiającej dokonanie czynności procesowej w terminie.

Spółka, reprezentowana przez pełnomocnika złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. W skardze pełnomocnik zakwestionował stanowisko organu odnośnie możliwości posłużenia się przez skarżącego inną osobą wskazując, że mocodawca był w tym czasie za granicą, żona z dziećmi wyprowadziła się do rodziców, a żadna inna osoba nie mogła sporządzić zażalenia, bowiem nie miała ku temu potrzebnych kompetencji. Pełnomocnik podkreślił, że przy infekcjach bakteryjnych objawy są gwałtowne i zwykle pojawiają się bez wcześniejszych ostrzeżeń, ponadto, jeśli choroba przebiega bez objawów, to i tak trwa około 10 dni. W ocenie pełnomocnika skarżący wykazał, że rodzaj choroby uniemożliwiał dokonanie czynności i że nie istniała możliwość skorzystania z pomocy innych osób w jej dokonaniu.

Wyżej podanym wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę spółki na postanowienie Dyrektor ARMiR na podstawę art. 151 p.p.s.a.

W uzasadnieniu stwierdził, że skarga nie zasługiwała na uwzględnienie.

Niespornym w sprawie jest fakt złożenia zażalenia po terminie od postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie przyznania płatności w ramach przyznania płatności rolnośrodowiskowej. Organ prawidłowo ocenił, że okoliczności podnoszone we wniosku o przywrócenie terminu nie zwalniają skarżącego od winy w uchybieniu terminu.

Zdaniem Sąd I instancji zaakcentować, należy zgłaszaną przez skarżącego okoliczność i zalecenie lekarskie w postaci leżenia w dniach od 8 do 12 lutego 2016 r., które wynika ze złożonego zaświadczenia lekarskiego. Jednocześnie zauważył, że [...] nie przedstawił we wniosku o przywrócenie terminu wystarczających dowodów na to, iż w spornym okresie, w którym biegł i upływał termin do złożenia zarzutów, stan jego zdrowia był na tyle poważny, iż uniemożliwiał mu dokonanie czynności prawnej, która w zasadzie ograniczyłaby się do kontaktu z mocodawca lub napisania zażalenia. O ile zatem jak słusznie twierdzi skarżący przepis art. 58 § 1 k.p.a. wymaga jedynie uprawdopodobnienia braku winy, które może nastąpić w postaci wskazania choroby, to organy mają jednak obowiązek zbadać uprawdopodobnione okoliczności pod kątem, czy pogorszenie stanu zdrowia było na tyle poważne, że wyłączało winę w niezachowaniu terminu.

Co do zasady bowiem nie każda choroba uniemożliwia dokonanie czynności, lecz tylko taka która albo uniemożliwia dokonanie jej z powodu fizycznej lub psychicznej ułomności (w tym konieczności podjęcia leczenia) w sporządzeniu pisma procesowego, lub nadania takiego pisma, przy czym od należycie dbającego o swoje sprawy należy wymagać, aby w miarę możliwości przy nadaniu pisma posłużył się inną osobą, jeśli samodzielnie nie może tego dokonać. Zasada ta powinna jednak uwzględniać wszystkie dodatkowe okoliczności konkretnej sprawy, co organy w kontrolowanej sprawie prawidłowo przeanalizowały.

Dalej zakwestionował stanowisko skarżącego odnośnie braku możliwości posłużenia się inną osobą przy złożeniu zażalenia. Nie chodzi bowiem o kompetencje do sporządzenia zażalenia, tylko kompetencje do wysłania pisma w terminie. Zaświadczenie lekarskie nie wyłączało przecież możliwości pisania, tylko zalecało leżenie przez okres 4 dni, a zalecenie leżenia nie uniemożliwia sporządzenia pisma. Nadal pozostawała więc aktualna możliwość nadania pisma przez inną osobę.

Zauważył, iż wskazane przez pełnomocnika okoliczności takie jak wyjazd rodziny, brak kontaktu z mocodawcą podniesione zostały dopiero w skardze i nie znajdują żadnego odzwierciedlenia w zebranym materiale dowodowym. Żadna z nich nie została podniesiona we wniosku o przywrócenie terminu.

Zdaniem Sądu I instancji z powyższego wynika, że ocena dokonana przez organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia o odmowie przywrócenia terminu była zasadna. Zasadna jest też uwaga organu, że skarżący winien być traktowany jako pełnomocnik profesjonalnie zajmujący się sprawami spółki. Jest bowiem okolicznością niesporną, że skarżący został wpisany do ewidencji producentów jako pełnomocnik spółki [...], a Prezes Zarządu tejże firmy udzielił mu pełnomocnictwa do reprezentowania spółki w jak najszerszym zakresie we wszystkich sprawach, w szczególności w postępowaniach administracyjnych, przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i innych. Tym samym skarżący mógł i powinien przedsiębrać wszelkie środki, by dołożyć należytej staranności przy reprezentowaniu spraw spółki.

Końcowo Sąd I instancji stwierdził, że skarżący nie uprawdopodobnił w wystarczający sposób, że choroba była na tyle ciężka, iż uniemożliwiła mu dokonanie czynności w terminie, a nadto, iż nie mógł skorzystać z pomocy innej osoby. Skarżący nie uprawdopodobnił w wystarczający sposób, że przy dołożeniu należytej staranności przy prowadzeniu spraw reprezentowanej spółki nie mógł uniknąć negatywnych skutków upływu terminu.

Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła spółka.

Opierając się na przepisie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. spółka zarzuciła w rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, które wpłynęło na wynik sprawy, a to:

1. 1) uchybienie art. 58 § 1 k.p.a. przez błędną wykładnię pojęcie winy (użytego w tym przepisie) w niedotrzymaniu terminu, bowiem nagła choroba pełnomocnika strony, potwierdzono zaświadczeniem lekarskim jest w kontekście orzecznictwa sądów administracyjnych i powszechnych oraz opinio communis jurysprudencji usprawiedliwia przywrócenie terminu; w konsekwencji tego naruszenia sąd administracyjny błędnie zastosował art. 151 p.p.s.a. w miejsce art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a.2) art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. przez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy, czego odzwierciedleniem jest uzasadnienie, które nie odpowiada ustawowym wymaganiom bowiem nie wskazuje na jakiej podstawie sąd administracyjny przyjął, że wskazania lekarskie nie wyłączały możliwości sporządzenia pismem procesowych, a chory pełnomocnik skarżącej miał czas i sposobność do ustanowienia zastępcy w celu wykonania terminowej czynności procesowej.

Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. wniesiono o uwzględnienie skargi oraz

1. 1) uchylenie zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Poznaniu;
2. 2) zasądzenie od organu administracji Dyrektor ARMiR w [...] na rzecz strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania ze skargi kasacyjnej.

Ponad to skarżąca zrzekła się rozprawy i wniosła o rozpoznanie skargi na posiedzeniu niejawnym.

W uzasadnieniu przedstawił argumentację wskazującą na zasadność podniesionych zarzutów.

W odpowiedzi na skargę kasacyjną Dyrektor ARMiR wniósł o jej oddalenie i zasądzenie od skarżącej koszty postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego wg norm przepisanych.

Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje

W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach:

1. 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie,
2. 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.

Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem, tak jak w rozpoznawanej sprawie, nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, lecz upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej.

W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.

Instytucja prawna przywrócenia terminu do dokonania czynności procesowej w postępowaniu administracyjnym (w tym wniesienia zażalenia) została uregulowana w art. 58 § 1 i 2 k.p.a., zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Analiza zacytowanego przepisu prowadzi do wniosku, że ustawodawca uzależnił przywrócenie uchybionego terminu w postępowaniu administracyjnym od łącznego spełnienia czterech warunków: 1) uprawdopodobnienia przez zainteresowanego braku swojej winy w niedochowaniu terminu;

1. 2) wniesienia przez zainteresowanego prośby o przywrócenie terminu;
2. 3) dochowania terminu do wniesienia wniosku o przywrócenie uchybionego terminu (musi to nastąpić w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu);
3. 4) dopełnienia wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu tej czynności, dla której był ustanowiony uchybiony termin.

Z treści przytoczonego przepisu wynika, że to zainteresowany powinien zadbać aby powyższe warunki zostały spełnione oraz uprawdopodobnić brak winy w uchybieniu terminu. Wprawdzie uprawdopodobnienie jest środkiem zastępczym, słabszym niż dowód, nie dającym pewności, lecz jedynie wiarygodność (prawdopodobieństwo) twierdzenia o danym fakcie, to jednak uprawdopodobnienie winno prowadzić do uzasadnionego przypuszczenia, że zdarzenie będące przyczyną uchybienia terminu rzeczywiście miało miejsce. Podzielić należy pogląd prawny wyrażony w orzecznictwie, według którego chociaż uprawdopodobnienie jest wyjątkiem od reguły formalnego przeprowadzenia dowodu, działającym na korzyść strony powołującej się na określony fakt, to jednak nie oznacza to, że może ono w każdej sytuacji opierać się tylko na samych twierdzeniach strony. Odwołanie się w art. 58 § 1 k.p.a. do braku winy powoduje, że przywrócenie uchybionego terminu uzasadniają wyłącznie takie obiektywne, występujące bez woli strony, okoliczności i zdarzenia, które mimo dołożenia odpowiedniej staranności w prowadzeniu własnych spraw udaremniły dokonanie czynności we właściwym czasie.

Przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej nie jest dopuszczalne, gdy strona zawiniła uchybienie terminu, choćby w postaci lekkiego niedbalstwa. Przy ocenie winy należy przyjąć obiektywny miernik staranności, jakiej można wymagać od osoby dbającej należycie o swoje interesy. Kryterium braku winy jako przesłanki zasadności wniosku o przywrócenie terminu wiąże się z obowiązkiem strony do zachowania staranności przy dokonywaniu czynności. Przy ocenie winy strony lub jej braku w uchybieniu terminu do dokonania czynności procesowej należy brać pod rozwagę nie tylko okoliczności, które uniemożliwiły stronie dokonanie tej czynności w terminie, lecz także okoliczności świadczące o podjęciu lub niepodjęciu przez stronę działań mających na celu zabezpieczenie się w dotrzymaniu terminu. Brak winy w uchybieniu terminu należy przyjąć wtedy, gdy zainteresowany nie był w stanie przeszkody pokonać (usunąć) przy użyciu sił i środków normalnie dostępnych, nie ryzykując własnym bądź innych zdrowiem, życiem lub nie narażając siebie bądź innych na poważne straty majątkowe.

Osoba zainteresowana powinna uwiarygodnić stosowną argumentacją swoją staranność oraz fakt, że przeszkoda była od niej niezależna i istniała przez cały czas, aż do wniesienia wniosku o przywrócenie terminu (por. np. wyrok NSA z dnia 28 lipca 2011 roku sygn. akt II OSK 1096/11, wyrok NSA z dnia 17 maja 2011 roku sygn. akt II OSK 933/10).

Należy także zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych wielokrotnie już wyjaśniano, że w przypadku, gdy strona jest reprezentowana przez pełnomocnika, przy ustalaniu jej winy w niezachowaniu terminu należy mieć na uwadze działania pełnomocnika oraz to, że zaniedbania osób, którymi on się posługuje, obciążają jego samego, a zatem nie uwalniają one strony od winy w niezachowaniu terminu (por. wyrok NSA z dnia 12 kwietnia 2002 r. I SA/Gd 1676/99).

W niniejszej sprawie Sąd I instancji słusznie uznał, że skarżąca kasacyjnie, składając wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia, nie uprawdopodobnił, iż uchybienie nastąpiło bez jej winy. Okoliczności podane przez skarżącą nie uzasadniają uwzględnienia wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia zażalenia. W złożonym wniosku pełnomocnik spółki [...] wskazał jedynie, że przyczyną opóźnienia w złożeniu odwołania była choroba. Z dołączonego do wniosku zaświadczenia lekarskiego z dnia 8 lutego 2016 r. wystawionego przez lekarza kardiologa wynikało, że w/w leczony jest antybiotykiem z powodu infekcji bakteryjnej oskrzeli i zalecane jest wobec pacjenta leżenie w łóżku w okresie od 8 do 12 lutego 2016 r. Biorąc pod uwagę powyższe oraz względy doświadczenia życiowego, trudno zaakceptować wersję skarżącej kasacyjnie, że infekcji bakteryjnej oskrzeli jej pełnomocnika całkowicie uniemożliwiła mu sporządzenie zażalenia, czy też posłużenie się inną osobą przy złożeniu zażalenia.

Sam fakt choroby pełnomocnika nie jest wystarczającym uprawdopodobnieniem braku winy skarżącej kasacyjnie w uchybieniu terminu do wniesienia zażalenia. Istotne jest natomiast, czy okoliczność ta była - dla zachowania terminu - nie do przezwyciężenia i czy dołożył on wysiłku by przeszkoda ta nie doprowadziła do naruszenia terminu.

Sam fakt występowania schorzeń - nawet ciężkich - u zainteresowanego przywróceniem terminu nie przemawia, przy zastosowaniu obiektywnego miernika wymaganej staranności, do stwierdzenia braku winy w uchybieniu terminu. Nie wynika bowiem z niego automatycznie, że dana osoba znalazła się w sytuacji nagłej, musiała leżeć w łóżku i nie mogła posłużyć się pomocą innych osób. Fakt choroby nie jest równoznaczny z niemożnością dokonania czynności procesowej przez zainteresowanego i nadania pisma przez pocztę osobiście lub przez osobę trzecią (por. wyroki NSA: z dnia 19 września 2006 r., sygn. akt II OSK 1087/05, z dnia 15 lipca 2009 r., sygn. akt II OSK 1162/08, z dnia 31 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2175/10, z dnia 21 marca 2012 r., sygn. akt II GSK 278/11).

Należy zgodzić się ze stwierdzeniem Sądu I instancji, że pełnomocnik spółki [...] nie przedstawił we wniosku o przywrócenie terminu wystarczających dowodów na to, iż w spornym okresie, w którym biegł i upływał termin do złożenia zarzutów, stan jego zdrowia był na tyle poważny, iż uniemożliwiał mu dokonanie czynności prawnej, która w zasadzie ograniczyłaby się do kontaktu z mocodawca lub napisania zażalenia. Ponadto należy stwierdzić, iż okolicznością niesporną w sprawie jest, że [...] został wpisany do ewidencji producentów jako pełnomocnik spółki [...], a Prezes Zarządu tejże firmy udzielił mu pełnomocnictwa do reprezentowania spółki w jak najszerszym zakresie we wszystkich sprawach, w szczególności w postępowaniach administracyjnych, przed Agencją Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa i innych.

Tym samym mógł i powinien przedsiębrać wszelkie środki, by dołożyć należytej staranności przy reprezentowaniu spraw spółki, albowiem należy go traktować jak pełnomocnika profesjonalnie zajmującego się jej sprawami.

Niedokonanie czynności procesowej w czasie biegu terminu do jej dokonania, mimo obiektywnej możliwości takiego działania, stanowi co najmniej lekkie niedbalstwo, będące jedną z postaci winy - wyklucza więc dopuszczalność przywrócenia terminu przez organ administracji publicznej.

Jak zatem z powyższego wynika, Sąd I instancji zasadnie uznał za zgodne z prawem zastosowanie w tej sprawie przez organ przepisu art. 58 § 1 k.p.a. Dokonał więc prawidłowej kontroli działalności administracji publicznej na podstawie art. 3 § 1 p.p.s.a. i w konsekwencji prawidłowo zastosował art. 151 k.p.a., także zatem ten zarzut skargi kasacyjnej nie jest uzasadniony.

Dla skutecznego zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy wykazać, że uzasadnienie z uwagi na swoją konstrukcję, niespełnione wymogi ustawowe, nie pozwala na ocenę, czy wyrok Sądu I instancji jest prawidłowy, czy też nie. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wszystkie podstawowe wymienione w art. 141 § 4 P.p.s.a. elementy: przedstawia stan sprawy przyjęty za podstawę faktyczną rozstrzygnięcia, prezentuje zarzuty skargi, wskazuje podstawę prawną rozstrzygnięcia wraz z jej wyjaśnieniem, zawiera odniesienie do zarzutów skargi. Daje to możliwość oceny prawidłowość zaskarżonego wyroku, dlatego zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. należy uznać za niezasadny. Sąd I instancji zasadnie stwierdził, że w sprawie nie doszło do naruszenia prawa, co uzasadniało oddalenie skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a.

Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a.

O kosztach postępowania kasacyjnego orzeczono na podstawie art. 209 w zw. z art. 204 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.