Uzasadnienie
Zaskarżonym postanowieniem Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. odrzucił skargę J. T. na bezczynność Prezydenta Miasta K. w przedmiocie przywrócenia do stanu zgodnego z prawem pasa drogowego (pkt 1) oraz przyznał na rzecz radcy prawnego zwrot kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (pkt 2).
Sąd I instancji orzekał w następującym stanie faktycznym:
Pismem z [...] czerwca 2008 r. H. T. i J. T. zwrócili się do Dyrektora K. Zarządu Komunalnego w K. (dalej KZK) z żądaniem przywrócenia stanu zgodnego z prawem poprzez usunięcie czterech betonowych separatorów na ul. S. w K.. Wyjaśnili, iż ul. S. jest na całej swej długości drogą gminną wewnętrzną w zarządzie KZK i stanowi własność Gminy Miejskiej K., zaś w 1996r. na działce 298 obr. 21 Ś. posadowiono niezgodnie z prawem cztery betonowe separatory.
KZK pismem z [...] lipca 2008 r. poinformował wnioskodawców, iż zamknięcie ul. S. w 1996 r. odbyło się zgodnie z obowiązującymi wówczas przepisami.
H. i J. T. w dniu [...] lipca 2008 r. wnieśli do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. zażalenie, w trybie art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 ze zm.; dalej k.p.a.), na niezałatwienie w terminie zgłoszonego żądania przywrócenia ul. S. do stanu zgodnego z prawem. Wyjaśnili, że pomimo upływu miesięcznego terminu od dnia złożenia żądania KZK nie wydał decyzji w sprawie.
Postanowieniem z [...] października 2008 r. SKO uznało powyższe zażalenie za nieuzasadnione. Wskazało, że KZK nie pozostaje w bezczynności, ponieważ po złożeniu pisma z [...] czerwca 2008 r. poinformował o przyczynach leżących u podstaw umieszczenia betonowych separatorów na ul. S.. W ocenie SKO, możliwości odblokowania ul. S. są związane z działaniem władczym Gminy w zakresie realizowanych zadań inwestycyjnych, a nie w formie decyzji administracyjnej kierowanej do zindywidualizowanego adresata decyzji. Wobec tego wnioskowi strony należy przypisać jedynie charakter sygnału składanego w trybie art. 241 i nast. k.p.a., po zbadaniu którego organ może wszcząć z urzędu postępowanie nadzorcze. Skoro w sprawie ustalono, iż wszczynanie takiego postępowania nie jest celowe, gdyż ustalono wszelkie okoliczności mające znaczenie dla sprawy i udostępniono żądane informacje, to należało uznać, że pismo strony uruchomiło wyłącznie jednoinstancyjne postępowanie administracyjne o charakterze uproszczonym (w sprawach skarg i wniosków) kończące się czynnością faktyczną – zawiadomieniem, zaskarżalnym w trybie skarg (art. 246 k.p.a.).
W konsekwencji SKO uznało, iż strona nie ma interesu prawnego w zaskarżeniu bezczynności organu, który nie posiada kompetencji, by prowadzić jakiekolwiek postępowanie i wydawać decyzję z urzędu i w związku z tym stwierdziło brak przesłanek do uwzględnienia zażalenia na niezałatwienie sprawy w terminie.
Na powyższe postanowienie SKO J. T. wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K., która postanowieniem z dnia 29 maja 2009 r., sygn. akt II SA/Kr 704/09, została odrzucona na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.; dalej p.p.s.a.) z uwagi na niewłaściwość sądu administracyjnego do jej rozpoznania.
Następnie, J. T. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skargę na bezczynność Prezydenta Miasta K., działającego przez Dyrektora KZK, w przedmiocie przywrócenia do stanu zgodnego z prawem pasa drogowego ul. S. w K., tj. do stanu sprzed bezprawnego posadowienia separatorów. J. T. wniósł o zobowiązanie Prezydenta Miasta K. do wydania aktu kończącego postępowanie w niniejszej sprawie w terminie miesiąca od daty wydania wyroku oraz do ukarania dyscyplinarnego pracowników winnych niezałatwienia jego sprawy w terminie.
Postanowieniem z dnia 14 września 2010r. sygn. akt III SAB/Kr 40/09 Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. skargę odrzucił. W ocenie Sądu nie ciążył na Prezydencie Miasta K. obowiązek wydania w niniejszej sprawie decyzji administracyjnej, postanowienia na które służy zażalenie, kończącego postępowanie, albo rozstrzygającego sprawę co do istoty, lub też innego aktu lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczącego uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.
Po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z 21 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1514/10, uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania WSA w K..
Przypomniawszy treść przepisów regulujących postępowanie, wskazał, że Sąd I instancji słusznie wskazał, iż art. 8 ust. 2 cyt. ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007 r. Nr 19 poz. 115 ze zm.; dalej u.d.p.) stanowi, iż do właściciela lub zarządcy terenu, na którym jest zlokalizowana droga wewnętrzna, należy budowa, przebudowa, remont, utrzymanie, zarządzanie, ochrona i oznakowanie dróg wewnętrznych. Uszło jednak uwadze Sądu I instancji, że art. 8 pkt 4 u.d.p. stanowi, iż do zarządcy drogi publicznej należy oznakowanie połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi oraz utrzymanie urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu związanych z funkcjonowaniem tych połączeń. Tymczasem skarżący we wniosku z 16 czerwca 2008 r. i szeregu pismach domagał się "przywrócenia stanu zgodnego z prawem", co oznacza usunięcie czterech betonowych separatorów posadowionych w 1996 r. na ul. S. niezgodnie z prawem, tj. obowiązującym wówczas rozporządzeniem Ministra Transportu i Gospodarki Wodnej z dnia 12 listopada 1992 r. w sprawie zarządzania ruchem na drogach (Dz. U. Nr 97, poz. 485 ze zm.; dalej rozporządzenie MTiGW) poprzez wydanie zlecenia z 27 grudnia 1996 r. na zainstalowanie słupów.
Zlokalizowanie przedmiotowych barier spowodowało zablokowanie wjazdu (wyjazdu) na styku z ul. M., czyli drogi wewnętrznej z drogą publiczną. Dodatkowo, w uzasadnieniu skargi kasacyjnej jej autor wskazał na treść art. 36 cyt. u.d.p. jako na przepis uzasadniający wydanie decyzji administracyjnej. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji pominął w swych rozważaniach zastosowanie powyższego przepisu, a stanowisko Sądu I instancji jest przedwczesne i błędne, co czyni zasadnym zarzut naruszenia art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy w sposób precyzyjny określić treść wniosku skarżącego, stan faktyczny i prawny związany z posadowieniem separatorów betonowych, a tym samym zmianę organizacji ruchu w 1996 r., aby móc ocenić, czy zachodzi podstawa do wydania decyzji administracyjnej przez Prezydenta Miasta K. w trybie art. 36 u.d.p. (zdanie pierwsze) w zw. z art. 8 u.d.p. i czy wobec tego organ ten pozostaje w bezczynności, czy też zachodzi podstawa do wydania decyzji przez właściwy organ nadzoru budowlanego (art. 36 zdanie drugie u.d.p.), co z kolei wykluczałoby bezczynność Prezydenta Miasta K..
W wyniku ponownego rozpoznania sprawy, Sąd I instancji przypomniał, że stosownie do art. 190 p.p.s.a jest on związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W wykonaniu zaleceń wskazanych przez NSA, Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. w oparciu o przedłożoną przez organ dokumentację, tj. uchwałę Rady Miasta K. Nr [...] z [...] lipca 2000 r. oraz uchwałę Rady Miasta K. Nr [...] z [...] września 2009 r., a także wydruk ortofotomapy obrazujący lokalizację odcinków dróg, ustalił, że nie jest drogą publiczną nie tylko ul. S., na której posadowione zostały betonowe zapory, lecz także ul. M., do której wolnego dojazdu żąda skarżący (poprzez usunięcie zapór), a ul. B. tyko częściowo zaliczona została do dróg publicznych.
Mając na uwadze, że droga uzyskuje status drogi publicznej na mocy uchwały w sprawie zaliczenia ulic do kategorii dróg publicznych właściwego organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego lub na podstawie rozporządzenia ministra właściwego do spraw transportu. W myśl art. 8 tej ustawy drogi parkingi oraz place przeznaczone do ruchu pojazdów, niezaliczone do żadnej z kategorii dróg publicznych i niezlokalizowane w pasie drogowym tych dróg, są drogami wewnętrznymi.
Skoro, jak już wcześniej ustalono w postępowaniu administracyjnym ul. S., jak również przecinające je ul. B. i M., stanowią drogi wewnętrzne, co potwierdzają złożone przez organ dokumenty, to ul. S. w rejonie występowania betonowych separatorów na działce 298 obr. 21 Ś. nie przecina się z drogą publiczną. Z tego powodu przepis art. 8 ust. 4 u.d.p., dotyczący oznakowania dróg połączeń dróg wewnętrznych z drogami publicznymi, utrzymania urządzeń bezpieczeństwa i organizacji ruchu związanych z funkcjonowaniem tych połączeń, w sprawie nie może znaleźć zastosowania. Korzystanie z dróg wewnętrznych podlega, za wyjątkiem wyżej powołanego przepisu art. 8 ust. 4 u.d.p., regulacji prawa cywilnego, co zostało ugruntowane w orzecznictwie sądów administracyjnych.
W ocenie WSA, zarząd drogi wewnętrznej nie może w celu regulacji ruchu drogowego używać np. znaku drogowego w rozumieniu art. 7 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (Dz. U. z 2012 r. poz. 1137; dalej p.r.d), co oznacza, iż Krakowski Zarząd Komunalny nie miał obowiązku sporządzania ani zatwierdzania projektu zmiany organizacji ruchu, a zlecenie z dnia [...] grudnia 1996 r. nie stanowi projektu organizacji ruchu, o jakim mowa w rozporządzeniu MTiGW.
Działanie KZK polegające na umieszczeniu separatorów w rejonie przecięcia ul. S. z ul. M. mieści się w ramach uprawnień zarządcy drogi wewnętrznej. Jako że ul. S., będąca drogą wewnętrzną, łączy się bezpośrednio wyłącznie z drogami o statusie dróg wewnętrznych, to nie może znaleźć zastosowania art. 36 u.d.p., gdyż dotyczy on wyłącznie dróg publicznych i postępowania nakierowanego na ochronę dróg publicznych.
Natomiast sprawa przywrócenia pasa drogowego drogi wewnętrznej w przypadku jego samowolnego naruszenia, w powyżej ustalonym stanie faktycznym i prawnym, jest sprawą dotyczącą stosunków cywilnoprawnych, dlatego, w myśl art. 2 § 1 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz. U. Nr 43 poz. 296 ze zm.; dalej k.p.c.), właściwy do jej rozpoznania jest sąd powszechny.
W ocenie Sądu I instancji nie ma możliwości zakwalifikowania spornych separatorów jako obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 – 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2010 r. Nr 243 poz. 1623 ze zm.; dalej p.b.), a w konsekwencji uznania właściwości organów nadzoru budowlanego jako organu właściwego do ich usunięcia.
W związku z powyższym Sad I instancji ponownie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a., z uwagi na fakt, że została ona wniesiona w sprawie nienależącej do właściwości sądu administracyjnego.
Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia złożył J. T., wnosząc o uchylenie pkt 1 postanowienia WSA w K. z dnia 4 lipca 2012 r., sygn. akt III SAB/Kr 82/11, w zakresie odrzucenia skargi i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego, w tym kosztów nieopłaconej pomocy prawnej z urzędu. Zarzucił naruszenie:
- 1. przepisu art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. poprzez przyjęcie, że przedmiotowa sprawa nie jest sprawą administracyjną i nie podlega rozpatrzeniu przez sąd administracyjny;
- 2. przepisu art. 106 § 4 i 5 p.p.s.a. w związku z przepisem art. 227 k.p.c. i art. 232 k.p.c. poprzez dokonanie ustaleń w sprawie na podstawie wyłącznie nieudowodnionych twierdzeń strony przeciwnej.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawiono szczegółowe argumenty na poparcie zarzutów.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna, jako nieoparta na uzasadnionych podstawach, podlega oddaleniu.
W pierwszej kolejności należy przypomnieć, że stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. skarga na bezczynność organu przysługuje w sprawach, gdy organy administracji publicznej zobowiązane były do wydania:
- 1) decyzji administracyjnych;
- 2) postanowień wydanych w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty;
- 3) postanowień wydanych w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie;
- 4) innych niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa;
4a) pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydawanych w indywidualnych sprawach.
Rozpoznając sprawę, w pierwszej kolejności należy wskazać, że WSA w K. przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia, na podstawie art. 190 p.p.s.a., związany był wykładnią prawa dokonaną w sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny w postanowieniu z 21 września 2011 r., sygn. akt II GSK 1514/10. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego rozpoznającego sprawę na obecnym etapie postępowania, Sąd I instancji nie naruszył wskazanej powyżej zasady. Przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia WSA rozpoznał sprawę, kierując się wytycznymi co do dalszego postępowania wskazanymi przez Naczelny Sąd Administracyjny.
W uzasadnieniu postanowienia z 21 grudnia 2011 r. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że ponownie rozpoznając sprawę, WSA w K. zobowiązany będzie w sposób precyzyjny określić treść wniosku skarżącego, stan faktyczny i prawny związany z posadowieniem separatorów betonowych, a tym samym zmianę organizacji ruchu w 1996 r., aby móc ocenić, czy zachodzi podstawa do wydania decyzji administracyjnej przez Prezydenta Miasta K. w trybie art. 36 zdanie pierwsze u.d.p. w zw. z art. 8 u.d.p. i czy wobec tego organ ten pozostaje w bezczynności, czy też zachodzi podstawa do wydania decyzji przez właściwy organ nadzoru budowlanego (art. 36 zdanie drugie u.d.p.), co z kolei wykluczałoby bezczynność Prezydenta Miasta K..
W ocenie NSA orzekającego na obecnym etapie postępowania, WSA w K. zbadał powyżej wskazane okoliczności.
W pierwszej kolejności WSA w oparciu o przedłożone przez organ dokumenty i akta sprawy zbadał status ul. S.. Sąd I instancji uznał, że trafnie ulicy tej nie został nadany status drogi publicznej w sposób opisany w art. 5 – 7a u.d.p., a zatem ulica ta jest drogą wewnętrzną, co w pełni podziela Naczelny Sąd Administracyjny.
Następnie należy wskazać, że zasadnie Sąd I instancji uznał, że umieszczenie separatorów w rejonie przecięcia ul. S. z ul. M. jest uprawnieniem zarządcy drogi wewnętrznej. Dlatego też nie można zastosować do tego działania art. 36 u.d.p., który w swej treści odnosi się jedynie do dróg publicznych.
Naczelny Sąd Administracyjny orzekający w tej sprawie zgadza się z poglądem Sądu I instancji, że korzystanie z dróg wewnętrznych podlega regulacji prawa cywilnego, zaakceptowanym przez orzecznictwo i doktrynę (vide wyrok NSA z 24 sierpnia 2011 r., sygn. akt I OSK 1423/10; W. Maciejko, P. Zabomiak, Ustawa o drogach publicznych. Komentarz, LexisNexis 2010, wydanie 1, s. 66). W związku z powyższym należało uznać, że wszelkie spory dotyczące korzystania z tych dróg, w rozpoznawanej sprawie z ul. S., nie należą do właściwości sądów administracyjnych, lecz sądów powszechnych na mocy art. 2 k.p.c.
Należy również podzielić pogląd Sądu I instancji, że sporne separatory nie są obiektem budowlanym w rozumieniu art. 3 pkt 1 – 5 p.b., więc nie zachodziła w sprawie podstawa do wydania decyzji przez organ nadzoru budowlanego.
Wobec powyższego Sąd I instancji prawidłowo uznał, że w rozpoznawanej sprawie nie przysługiwała stronie skarga na bezczynność organów administracji publicznej, ponieważ sprawa nie należy do właściwości sądów administracyjnych i jako taka podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również poglądu wyrażonego w skardze kasacyjnej, że Sąd I instancji rozpoznając ponownie sprawę, oparł swoje ustalenia na podstawie wyłącznie nieudowodnionych twierdzeń organu. Stanowisko to nie znajduje potwierdzenia w aktach sprawy. Wbrew zarzutom kasatora Sąd oparł swoje rozstrzygnięcie na dokumentach przedstawionych przez organ, a nie na "nieudowodnionych twierdzeniach". Dokumenty te – uchwały Rady Miasta K. oraz wydruk ortofotomapy, świadczące o statusie ul. S. jako drogi wewnętrznej, Sąd I instancji prawidłowo ocenił i po wnikliwej analizie doszedł do wniosku, że skoro wskazana ulica nie została wymieniona w żadnej uchwale Rady Miasta K. ani w rozporządzeniu ministra właściwego do spraw transportu, to jest drogą wewnętrzną i z tego faktu wywiódł dalsze wnioski.
Naczelny Sąd Administracyjny nie podziela również zarzutu naruszenia art. 106 § 4 i 5 p.p.s.a. Kasator powołując ten przepis w petitum skargi kasacyjnej, nie wyjaśnił, w jaki sposób Sąd I instancji dokonał jego naruszenia. Autor skargi kasacyjnej nie wskazał, jakich faktów powszechnie znanych WSA nie wziął pod uwagę. W związku z powyższym, zarzut ten nie został poddany pod szerszą ocenę Sądu.
W związku z powyższym zarzut zawarty w pkt 2 petitum skargi kasacyjnej Naczelny Sąd Administracyjny uznał za niezasadny.
Z związku z powyższym, na podstawie art. 184 p.p.s.a. w związku z art. 182 § 1 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.
Na marginesie należy wskazać, że wniosek o przyznanie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, zgodnie z art. 258 § 2 pkt 8 p.p.s.a., podlega rozpoznaniu przez referendarza sądowego Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K..