Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Rzeszowie, wyrokiem z dnia 19 maja 2015 r. sygn. akt I SA/Rz 292/15 oddalił skargę Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ropczycach na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2015r. nr [...] w przedmiocie odmowy przystąpienia do egzekucji administracyjnej na podstawie tytułów wykonawczych dotyczących zobowiązanej G. M. I
Stan sprawy przyjęty przez Sąd I instancji przedstawiał się następująco. W dniu 25 czerwca 2014 r. do Naczelnika Urzędu Skarbowego w Ropczycach wpłynęły tytuły wykonawcze o numerach: [...] oraz [...] wystawione przez Kierownika Biura Powiatowego Agencji w Ropczycach na zobowiązaną G. M. z tytułu nienależnie pobranych płatności w ramach wsparcia bezpośredniego, oraz nienależnie pobraną płatność ONW. W tych tytułach wykonawczych jako wierzyciela oznaczono Kierownika Biura Powiatowego Agencji w Ropczycach, w poz. 52 tytułów widnieje pieczątka o treści: "Kierownik Biura Powiatowego T. S." oraz nieczytelny podpis. Natomiast w poz. 45 wzmiankowanych tytułów, widnieje okrągła pieczęć Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ropczycach.
Naczelnik Urzędu Skarbowego w Ropczycach nie przystąpił do egzekucji należności objętych powyższym tytułem – wydając jednocześnie postanowienie z dnia [...] września 2014 r. znak [...], na podstawie art. 29 § 1 i 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 599 ze zm., dalej: u.p.e.a.) oraz stwierdzając, że przesłany tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 1 i art. 27 § 1 pkt 7 u.p.e.a.
Według organu, prawidłowo wystawiony tytuł wykonawczy powinien wskazywać, jako wierzyciela Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa.
Dyrektor Izby Skarbowej w Rzeszowie, uznał za nieuzasadnione zażalenie Kierownika Biura Powiatowego ARiMR w Ropczycach i zgodził się z Naczelnikiem Urzędu Skarbowego w Ropczycach, co do tego, że wierzycielem uprawnionym do samodzielnego działania w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym jest Prezes ARiMR. Wobec tego, błędne oznaczenie wierzyciela w tytule wykonawczym, powoduje, że organ nie może przystąpić do egzekucji i obowiązany jest do wydania postanowienia o odmowie przystąpienia do egzekucji. Podzielił także pogląd organu egzekucyjnego, że sporne tytuły wykonawczymi nie spełniają wymogów określonych w art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Rzeszowie na postanowienie Dyrektora Izby Skarbowej w Rzeszowie z dnia [...] stycznia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przystąpienia do egzekucji administracyjnej na podstawie tytułów wykonawczych dotyczących zobowiązanej G. M., Kierownik Biura Powiatowego ARiMR, wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, zarzucił mu naruszenie art. 5 § 1 pkt 2 i art. 2 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a. poprzez nieuprawnione przyjęcie, że podmiot żądający wszczęcia egzekucji nie spełnił wymogów stawianych przez ten przepis organowi lub instytucji bezpośrednio zainteresowanej wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku lub też podmiotu, na którego rzecz zostało wydane orzeczenie lub którego interesy prawne zostały narażone niewykonaniem obowiązku.
Sąd I instancji oddalając skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2016 r. poz. 718 ze zm., dalej: p.p.s.a.) stwierdził, że w myśl art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej m.in. obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa – jest organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku. WSA zauważył, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ma prawo do wydawania decyzji ustalających kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych, jednak – jak wynika z przepisów ustawy z dnia 9 maja 2008 r. o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (Dz.U. nr 98, poz. 634 ze zm., dalej: ustawa o ARiMR) – nie jest on odrębnym organem czy instytucją Agencji mogącą samodzielnie występować, jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym.
Tym samym, zdaniem Sądu I instancji, nie można Kierownika Biura Powiatowego ARIMR w Ropczycach uznać za wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym – zatem odmowa przystąpienia do egzekucji na podstawie przesłanego przez niego tytułu wykonawczego była zasadna. Na zakończenie wskazał, że w jego ocenie, nie można Kierownika Biura Powiatowego Agencji uznać za wierzyciela w postępowaniu egzekucyjnym. Nie wykazał on też umocowania do podpisania tytułu wykonawczego w imieniu Prezesa Agencji, a zatem odmowa przystąpienia do egzekucji na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego była zasadna. Tym samym uznał, że podniesione w skardze zarzuty naruszenia art. 5 § 1 pkt 2 i art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a. są niezasadne, a zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu.
Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ropczycach zaskarżył powyższy wyrok skargą kasacyjną, wnosząc o jego uchylenie w całości oraz uchylenie postanowień organów obydwu instancji a także zasądzenie kosztów postępowania.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzucił naruszenie przepisów postępowania: art. 151 p.p.s.a poprzez nieuprawnione oddalenie skargi, pomimo tego, iż organy orzekające w sprawie dopuściły się naruszenia przepisów postępowania egzekucyjnego w postaci art. 5 § 1 pkt 2 i art. 27 § 1 pkt 1 i 7 u.p.e.a. i w nieuprawniony sposób przyjęły, że podmiot żądający wszczęcia egzekucji (wystawca tytułu egzekucyjnego i wierzyciel), jakim był Kierownik Biura nie spełniał wymogów stawianych przez ten przepis "organowi lub instytucji bezpośrednio zainteresowanej w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku" względnie "podmiotu, na którego rzecz zostało wydane orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone niewykonaniem obowiązku" uprawnionym do wystawienia tytułu wykonawczego.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów przedstawiono w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej i nie dostrzegając przesłanek nieważności postępowania przed Sądem I instancji, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że skarga kasacyjna Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w Ropczycach zasługuje na uwzględnienie.
W zaskarżonym wyroku Sąd I instancji, akceptując stanowisko organu stwierdził, że Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa jest wprawdzie wyposażony w uprawnienie do wydawania decyzji, nie jest jednak odrębnym organem, czy instytucją Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa mogącą występować samodzielnie, jako wierzyciel w administracyjnym postępowaniu egzekucyjnym. Powołał się przy tym na treść art. 5 § 1 pkt 2 u.p.e.a., według którego uprawnionym do żądania wykonania w drodze egzekucji administracyjnej obowiązków określonych w art. 2 tej ustawy jest dla obowiązków wynikających z orzeczeń sądów lub innych organów albo bezpośrednio z przepisów prawa – organ lub instytucja bezpośrednio zainteresowana w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku albo powołana do czuwania nad wykonaniem obowiązku, a w przypadku braku takiej jednostki lub jej bezczynności – podmiot, na którego rzecz wydane zostało orzeczenie lub którego interesy prawne zostały naruszone w wyniku niewykonania obowiązku.
Wynika z tego, że zdaniem Sądu I instancji, tym bezpośrednio zainteresowanym nie jest organ, który w świetle ustawy o Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa ma kompetencje do ustalania, w formie decyzji, kwoty nienależnie lub nadmiernie pobranych środków publicznych (art. 29 ust. 2 w związku z art. 10 ust. 1 ustawy o ARiMR).
Naczelny Sąd Administracyjny, w składzie obecnym, powyższego poglądu nie podziela.
Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje, że analogiczny problem był już rozważany przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyrokach z dnia 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt II GSK 434/15, z tego samego dnia, czyli 27 sierpnia 2015 r. sygn. akt II GSK 434/15 oraz z dnia 03 listopada 2016 r. sygn. akt II GSK 651/15, a także z dnia 11 sierpnia 2016 r., sygn. akt II GSK 436/16 (wszystkie przywoływane w uzasadnieniu orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem orzeczenia.nsa.gov.pl., w skrócie: CBOSA).
NSA w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę podziela i uznaje za własny pogląd wypowiedziany w uzasadnieniach przytoczonych powyżej wyroków, w których stwierdzono, że przymiot organu bezpośrednio zainteresowanego w wykonaniu przez zobowiązanego obowiązku ma ten organ, który bezpośrednio kreuje ten obowiązek, czyli tak jak w rozpatrywanej sprawie organ, który wydaje decyzje o przyznaniu płatności ze środków publicznych oraz decyzje o zwrocie kwoty nienależnie pobranych lub pobranych w nadmiernej wysokości środków publicznych. Tym organem jest kierownik Powiatowego Biura ARiMR. Co prawda kierownik Biura ARiMR nie jest organem Agencji jako osoby prawnej, jest jednakże organem działającym za Agencję w sferze stosunków publicznoprawnych, dotyczących realizacji przez Agencję płatności w ramach systemów wsparcia dla rolnictwa. W zakresie tych działań mieści się niewątpliwie domaganie się wykonania decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń.
Inaczej mówiąc – Kierownik Biura ARiMR jest organem publicznoprawnym, działającym na rzecz Agencji, wobec której obowiązek zwrotu płatności ma być wykonany. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w świetle przyznanych Kierownikowi Biura ARiMR kompetencji nie jest uzasadnione przyjęcie, że wierzycielem w takich sprawach, jak rozpatrywana, jest Prezes ARiMR tylko dlatego, że jest organem Agencji jako osoby prawnej.
Naczelny Sąd Administracyjny w przywołanych judykatach stwierdził jednoznacznie, że Kierownik Powiatowego Biura ARiMR, który nie jest organem Agencji, jako osoby prawnej, jest jednakże organem działającym za Agencję w sferze stosunków publicznoprawnych, dotyczących realizacji przez Agencję płatności w ramach systemów wsparcia dla rolnictwa. Domaganie się wykonania decyzji o zwrocie nienależnych świadczeń niewątpliwie mieści się w zakresie tych działań.
Podzielając ten pogląd oraz argumentację prawną zawartą w powyższych wyrokach Naczelny Sąd Administracyjny wskazuje dodatkowo, że wyrokiem z dnia z dnia 11 sierpnia 2016 r. sygn. akt II GSK 436/15, sąd kasacyjny wyeliminował z obrotu prawnego wyrok WSA w Rzeszowie z dnia 17 listopada 2014 r. sygn. akt I SA/Rz 780/14, na który to wyrok, dla poparcia swojego stanowiska, powołał się w niniejszej sprawie Sąd I instancji (wprawdzie Sąd I instancji wskazał sygn. akt I SA/Rz 718/14, to należy uznać to za oczywistą omyłkę pisarską).
Mając na uwadze powyższe, stanowisko kasatora prezentowane w skardze kasacyjnej należało uznać za trafny.
Z przedstawionych względów, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie 188 p.p.s.a. w zw. z art. 183 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 209 w związku z art. 203 pkt 1 i art. 205 § 2 p.p.s.a.