Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 11 maja 2005 r., sygn. akt III SA/Wa 541/05, stwierdził nieważność decyzji Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 14 grudnia 2004 r. Nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia M. K. należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne oraz stwierdził, że decyzja ta nie może być wykonana w całości.
Decyzją z dnia 4 października 2004 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych odmówił M. K. umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, uznając, iż istnieje możliwości prowadzenia skutecznej egzekucji celem zaspokojenia należności z tytułu nieopłaconych składek, w związku z czym nie została spełniona przesłanka z art. 28 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (Dz. U. Nr 137, poz. 887 ze zm.) − dalej: u.s.u.s., zgodnie z którą należności z tytułu składek mogą być umarzane tylko w przypadku ich całkowitej nieściągalności.
Decyzją z dnia 14 grudnia 2004 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy decyzję Zakładu z dnia 4 października 2004 r.
M. K. zaskarżył tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie podnosząc, że zaległości powstały nie z jego winy, jak również, że dopiero w 2004 r. został poinformowany o nieprawidłowościach w odprowadzaniu składek za lata 1998/99. Wskazał ponadto, że znajduje się w trudnej sytuacji finansowej.
Stwierdzając nieważność zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał, że w sprawie zaistniała wada postępowania w postaci naruszenia przepisów w właściwości wymieniona w art. 156 § 1 k.p.a.
Organem uprawnionym do rozstrzygania spraw w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenie społeczne, składek na ubezpieczenie zdrowotne oraz składek na Fundusz Pracy i Fundusz Gwarantowanych Świadczeń Pracowniczych jest, zgodnie z art. 3 u.s.u.s., Zakład Ubezpieczeń Społecznych.
Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydając decyzję działał we własnym imieniu, nie mając ku temu podstaw prawnych. Sąd podkreślił, że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest jednostką organizacyjną – osobą prawną wykonującą swoje kompetencje w zakresie indywidualnych spraw dotyczących ustalania wymiaru składek i ich poboru, a także umarzania należności z tytułu składek przez wydanie decyzji. Przepis art. 83 ust. 1 u.s.u.s. określa podmiot uprawniony do wydawania decyzji w przedmiocie umarzania należności z tytułu składek. Jest nim Zakład, a nie Prezes Zakładu, którego pozycję określa art. 72 pkt 1 u.s.u.s. W ocenie Sądu brak jest zaś jakichkolwiek podstaw prawnych do uznania Prezesa Zakładu za organ uprawniony do rozpatrywania środków odwoławczych od decyzji w indywidualnych sprawach wydawanych przez Zakład.
Sąd stwierdził, że Prezes Zakładu ponownie rozpatrując sprawę zakończoną w pierwszej instancji decyzją Zakładu naruszył przepisy o właściwości, a mianowicie art. 73 ust. 3 u.s.u.s.
Tryb zaskarżania decyzji Zakładu w zakresie indywidualnych spraw dotyczących w szczególności zgłaszania do ubezpieczeń społecznych, przebiegu ubezpieczeń, ustalania wymiaru składek i ich poboru, ustalania uprawnień do świadczeń z ubezpieczeń społecznych oraz wymiaru świadczeń z ubezpieczeń społecznych, unormowany został w art. 83 ust. 2 u.s.u.s. Od decyzji takiej służy odwołanie do właściwego sądu w terminie i według zasad określonych przepisami kodeksu postępowania cywilnego.
Przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. stanowi, że od decyzji przyznającej świadczenie w drodze wyjątku oraz od decyzji odmawiającej przyznania takiego świadczenia, a także w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, odwołanie nie przysługuje. Zdaniem Sądu, art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyłącza w odniesieniu do decyzji w sprawach o umarzanie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne jedynie możliwość ich zaskarżenia do sądu powszechnego. W żaden jednak sposób przepis ten nie wskazuje jaki środek zaskarżenia jest właściwy dla tych decyzji.
W rezultacie Sąd stwierdził, że do decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne będzie miał zastosowanie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Przepisy te stanowią, że od decyzji wydanej w pierwszej instancji służy stronie odwołanie tylko do jednej instancji (§ 1), a właściwy do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy (§ 2).
Zdaniem Sądu, organem właściwym do rozpatrywania odwołań od decyzji w sprawach umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne, wydawanych w pierwszej instancji przez Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest obecnie Minister Polityki Społecznej, jako minister kierujący działem administracji rządowej − zabezpieczenie społeczne (art. 66 ust. 2 u.s.u.s.)
W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku Zakład Ubezpieczeń Społecznych zarzucił:
- − naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 66, art. 68 − 71, art. 72 pkt 1, art. 83, art. 84 ust. 4, art. 123 u.s.u.s.
- − istotne naruszenie przepisów kodeksu postępowania administracyjnego, a w szczególności art. 5 § 2 pkt 3 i 4 k.p.a., art. 17 k.p.a., art. 127 § 1, § 2 i § 3 k.p.a., art. 180 § 1 k.p.a. i art. 181 k.p.a. przez przyjęcie że Zakład Ubezpieczeń Społecznych jest organem administracji pierwszej instancji, a organem odwoławczym jest Minister Polityki Społecznej.
- − istotne naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienie istotnie wpłynęło na treść orzeczenia, tj. art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. − Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej: p.p.s.a., w wyniku przyjęcia, że zaszły przesłanki określone w art. 156 k.p.a. a także art. 70 Konwencji MOP ratyfikowanej przez Polskę w 2003 r.
Wskazując na powyższe podstawy kasacyjne skarżący wniósł:
- 1. na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, ewentualnie
- 2. na podstawie art. 188 p.p.s.a. o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie sprawy co do istoty, oddalając skargę na decyzję
- 3. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Skarżący podniósł, że system odwoławczy od decyzji wydawanych przez Prezesa Zakładu, reprezentującego Zakład Ubezpieczeń Społecznych będącego jego organem został uregulowany w przepisach prawa ubezpieczeniowego, które posiadają charakter przepisów lex specialis w stosunku do przepisów kodeksu postępowania administracyjnego. Zdaniem skarżącego, przepisy ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych uregulowały system odwoławczy od decyzji administracyjnych zapewniając kontrolę prawidłowości wydawanych decyzji i zgodność rozstrzygnięć z obowiązującymi przepisami prawnymi. Do powyższego systemu odwoławczego stosuje się w oparciu o art. 123 u.s.u.s. przepisy kodeksu postępowania administracyjnego za wyjątkiem spraw odrębnie uregulowanych.
Zdaniem skarżącego Sąd nie uwzględnił, że do zastosowania art. 127 ust. 3 k.p.a. w celu ponownego rozpatrzenia sprawy i wydania decyzji przez Prezesa ZUS ma znaczenia art. 5 § 2 pkt. 4 k.p.a. który określa, że przez ministra i innych naczelnych organów administracji państwowej należy rozumieć również urzędy centralne i inne równorzędne organy, a także kierowników tych urzędów i organów.
Ponadto skarżący podniósł, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w sposób wybiórczy i dowolny stwierdził zastosowanie określonych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego do ustalenia odpowiedniego trybu odwoławczego,jak również zastosowanie art. 180 i 181 k.p.a. na podstawie których organy odwoławcze w sprawach z zakresu ubezpieczeń społecznych ustalone zostały na podstawie odrębnych przepisów, czego nie uwzględnił WSA w swoim orzeczeniu.
Zdaniem skarżącego WSA niewłaściwie zastosował art. 145 § 1 pkt 2 i art. 152 p.p.s.a., a z uwagi na niewłaściwe zastosowanie przepisów prawa materialnego i niewłaściwą ich interpretację doszło do naruszenia przepisów postępowania mających wpływ na orzeczenie Sądu stwierdzające nieważność zaskarżonej decyzji oraz jej niewykonalność.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną M. K. stwierdził, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego jest merytorycznie poprawny i wniósł o nieobciążanie go kosztami zastępstwa procesowego.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod uwagę nieważność postępowania.
Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty skargi kasacyjnej nie zasługują na uwzględnienie, ponieważ Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie nie naruszył prawa materialnego −wskazanych wyżej przepisów ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych, ani też przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Źródłem sporu przedstawionego w skardze kasacyjnej jest, zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie orzekającym w rozpoznawanej sprawie, błędne stanowisko strony wnoszącej skargę kasacyjną, że Prezes ZUS jest organem administracji publicznej w rozumieniu przepisów k.p.a., posiadającym kompetencje do wydawania decyzji w indywidualnych sprawach wchodzących w zakres działania ZUS, w tym w sprawach wymienionych w art. 83 ust. 1 pkt 3 u.s.u.s. (ustalania wymiaru składek i ich poboru, umarzania należności z tytułu składek). Z treści art. 66 ust. 1 i 4 oraz art. 83 ust. 1 wspomnianej ustawy wynika, że organem administracji publicznej jest Zakład, a nie jego Prezes. Według art. 72 pkt 1 tej ustawy Prezes Zakładu jest jedynie organem Zakładu jako osoby prawnej, a więc podmiotem podejmującym działania, w tym wydającym decyzje administracyjne, w zakresie wyznaczonym mu przez ustawę (art. 73 u.s.u.s.) za Zakład (organ administracji publicznej).
Prezes ZUS nie jest natomiast organem administracji publicznej i nie działa we własnym imieniu. Konstatacja ta prowadzi do wniosku, że w stosunku do decyzji wydanej w I instancji przez ZUS nie może mieć zastosowania art. 127 § 3 k.p.a. Przepis ten odnosi się bowiem wyłącznie do takich przypadków, w których w pierwszej instancji decyzję administracyjną podejmował jeden z organów enumeratywnie wymienionych w tym przepisie i w przepisie art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. Jak słusznie zauważył Sąd I instancji, Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie mieści się w dyspozycjach tych przepisów. W art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. jest bowiem mowa wyłącznie o organach monokratycznych, m.in. o kierownikach centralnych i innych równorzędnych urzędów państwowych. Zarzut skargi kasacyjnej, że Sąd I instancji powołując się na treść art. 127 § 3 k.p.a. nie uwzględnił, że przepis ten powinien być interpretowany łącznie z art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. wynika z niewłaściwego rozumienia tego drugiego przepisu.
Sąd I instancji prawidłowo zinterpretował również przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyrażając pogląd, że dotyczy on jedynie odwołania do sądu powszechnego. Przepis ten nie przesądza zatem o prawie odwołania od decyzji w sprawach o umorzenie należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne rozumianego jako środek zaskarżenia w postępowaniu administracyjnym.
Nie jest więc usprawiedliwione odmienne stanowisko wnoszącego skargę kasacyjną. Nie jest ono również konsekwentne. Jeżeli bowiem przyjąć, że przepis art. 83 ust. 4 u.s.u.s. wyklucza jakiekolwiek odwołanie od decyzji w nim wymienionych, to tym wykluczeniem należałoby także objąć środek quasi-odwoławczy w postaci wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy (art. 127 § 3 k.p.a.). Wówczas wniesienie skargi na decyzję ZUS do sądu administracyjnego powinno być poprzedzone pisemnym wezwaniem ZUS-u do usunięcia naruszenia prawa, o którym mowa w art. 52 § 4 p.p.s.a.
Skoro zatem w odniesieniu do decyzji ZUS nie ma zastosowania żaden z wyjątków od zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.), to należy przyjąć, że od takiej decyzji przysługuje odwołanie na podstawie art. 127 § 1 i 2 k.p.a. Według § 2 art. 127 właściwym do rozpatrzenia odwołania jest organ administracji publicznej wyższego stopnia, chyba że ustawa przewiduje inny organ odwoławczy. Wyjaśnienie pojęcia "organu wyższego stopnia" w rozumieniu kodeksu postępowania administracyjnego zawiera art. 17 k.p.a. W stosunku do organów administracji publicznej innych niż określone w pkt 1 i 2 (w tej kategorii mieści się niewątpliwie ZUS) są nimi odpowiednie organy nadrzędne lub właściwi ministrowie, a w razie ich braku – organy sprawujące nadzór nad ich działalnością.
Przepis art. 66 ust. 2 u.s.u.s. stanowi, że nadzór nad zgodnością działań Zakładu z obowiązującymi przepisami sprawuje minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego. Natomiast według art. 31 ust. 2 ustawy z 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (Dz. U. z 2003 r., Nr 159, poz. 1548 ze zm.) ministrowi właściwemu do spraw zabezpieczenia społecznego podlega Zakład Ubezpieczeń Społecznych. Ministrem kierującym działem administracji rządowej – zabezpieczenie społeczne jest Minister Polityki Społecznej (§ 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 15 grudnia 2004 r. w sprawie szczegółowego zakresu działania Wiceprezesa Rady Ministrów, Ministra Polityki Społecznej, Dz. U. Nr 265, poz. 2643).
Z przepisów tych wynika jednoznacznie, że organem właściwym w sprawach z zakresu zabezpieczenia społecznego i jednocześnie sprawującym nadzór nad działalnością ZUS jest Minister Polityki Społecznej. Sąd I instancji prawidłowo więc przyjął, że tenże minister jest organem wyższego stopnia w rozumieniu art. 127 § 2 w związku z art. 17 pkt 3 k.p.a. w stosunku do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wydającego decyzję w pierwszej instancji.
Z tych wszystkich względów Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 181 w związku z art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwiających podstaw.