Uzasadnienie
Zaskarżonym wyrokiem z dnia 8 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Go 292/13 Wojewódzki Sąd Administracyjny w G. oddalił skargę J.Ś. (dalej: skarżąca) na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: ZUS) z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Zakład Ubezpieczeń Społecznych na podstawie art. 83 ust. 1 pkt 3, art. 28 ust. 1-4 oraz art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 205, poz. 1585 ze zm.), zwanej dalej: u.s.u.s., odmówił skarżącej umorzenia należności z tytułu składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego za okres od stycznia 2004 r. do maja 2009 r. w kwocie 11.465,20 zł wraz z odsetkami w kwocie 8.023,00 zł.
W wyniku wniosku skarżącej o ponowne rozpatrzenie sprawy Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu stwierdził, że skarżąca jest właścicielem garażu, współwłaścicielem samochodu osobowego marki Ford Eskort rok produkcji 1991. Prowadzi wspólne gospodarstwo domowe z konkubentem. Uzyskuje wynagrodzenie za pracę które w okresie od stycznia 2012 r. do grudnia 2012 r. odpowiednio wynosiło; w styczniu 4472,38 zł, w lutym 8254,61 zł, w marcu 5002,68 zł, w kwietniu 3105,80 zł, w maju 4962,75 zł, w czerwcu 5042,61 zł, w lipcu 4414,94 zł, w sierpniu 4534,73 zł, we wrześniu 3571,74 zł, w październiku 3.952,38 zł, w listopadzie 3691,10 zł, w grudniu 4440,03 zł. Stałe wydatki jakie ponosi skarżąca z tytułu utrzymania mieszkania miesięczne wynoszą około 560 złotych, w tym 400 złotych tytułem czynszu. Posiada również zobowiązania z tytułu kredytów bankowych.
Z wynagrodzenia za pracę prowadzona jest skuteczna egzekucja należności podatkowych. Skarżąca nie spełniła więc przesłanek określonych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s., który przewiduje możliwość umorzenia należności z tytułu składek w przypadku ich całkowitej nieściągalności.
W ocenie organu, nie zaistniały także szczególne przesłanki do umorzenia należności składkowych, pomimo braku całkowitej nieściągalności, określone w przepisie § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. Nr 141, poz. 1365), zwanego dalej: rozporządzeniem z 31 lipca 2003 r. Sytuacja wnioskodawczyni przejściowo jest trudna, jednakże nie można uznać, iż opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązaną i jej rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych.
WSA w G. oddalił skargę J.Ś. na powyższą decyzję na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej: p.p.s.a. Sąd przytoczył i omówił przepisy prawa będące podstawą rozstrzygnięcia i stwierdził, że organ w sposób szczegółowy przeanalizował sytuację majątkową i rodzinną skarżącej. Ocenił wszelkie okoliczności związane z trudną sytuacją materialną rodziny zobowiązanej pod kątem przesłanek zawartych w art. 28 ust. 3 u.s.u.s. Organ trafnie przyjął, że skarżąca posiada stałe źródło dochodu (otrzymuje wynagrodzenie za pracę około 4000 zł brutto miesięcznie), nie wskazała wysokości dochodów swojego konkubenta, oraz że argumentem przemawiającym za umorzeniem należności składkowych nie może być aktualne prowadzenie egzekucji należności publicznoprawnych. W aktach sprawy nie ma bowiem dokumentu, w którym naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Skarżąca jest ponadto właścicielem nieruchomości zabudowanej – garażu i samochodu osobowego.
W ocenie Sądu I instancji, trafnie też organ uznał brak przesłanek z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. Skarżąca nie wykazała, aby sytuacja majątkowa jej rodziny, w dacie wydania zaskarżonej decyzji, była tak wyjątkowo trudna, że opłacanie należności (chociażby w ratach) pozbawiłoby jej rodzinę możliwości zaspokajania podstawowych potrzeb życiowych. Uwzględniając nawet fakt, iż obecnie wynagrodzenie za pracę podlega zajęciu w trybie egzekucji, skarżąca otrzymuje kwotę niepodlegającą zajęciu. Ponadto skarżąca nie podała wysokości miesięcznych dochodów konkubenta z tytułu prowadzonej działalności gospodarczej, nie wskazała czy posiada on dochody z innych źródeł, jaki jest jego stan oszczędności. Ograniczyła się do wskazania zajęcia konta bankowego związanego z prowadzoną działalnością gospodarczą. Jednakże te informacje nie są wystarczające do dokonania rzetelnej oceny, czy rzeczywiście spłata należności pozbawiłaby skarżącą i jej konkubenta możliwości zaspokojenia ich podstawowych potrzeb życiowych.
Spłata kredytów zaciągniętych przez skarżącą m.in. na zakup samochodu, czy też kredytu gotówkowego nie może mieć pierwszeństwa w stosunku do obowiązku uregulowania należności publicznoprawnych tym bardziej, że rozpoznawana sprawa dotyczy spłaty nieopłaconych składek na ubezpieczenie zdrowotne, z którego skarżąca korzysta.
W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że umorzenie wnioskowanych należności byłoby na obecnym etapie przedwczesne. Sytuacja skarżącej została oceniona w sposób prawidłowy. Organ zbadał sprawę wszechstronnie, w oparciu o należycie zgromadzony materiał dowodowy. Odniósł się do wszystkich podnoszonych przez skarżącą argumentów, uzasadniając rozstrzygnięcie stosownie do wymogów z art. 107 § 1 i 3 k.p.a. Sąd zaznaczył też, że zmiana okoliczności faktycznych – pogorszenie sytuacji majątkowej, rodzinnej lub zdrowotnej osoby zobowiązanej, może być podstawą do ponownego wystąpienia z wnioskiem o umorzenie zaległości.
W skardze kasacyjnej J.Ś. zaskarżyła powyższy wyrok w całości, wnosząc o jego uchylenie w całości i przekazanie sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz o zasądzenie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.
Zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, to jest § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki, od których zaistnienia uzależniona jest możliwość podjęcia decyzji w przedmiocie umorzenia składek na Fundusz Ubezpieczenia Zdrowotnego, a w konsekwencji niewłaściwe jego zastosowanie.
Zarzuciła też na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, to jest:
- - art. 1 w z w. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 134 § 1 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 107 § 3 k.p.a. polegające na oddaleniu skargi, pomimo, iż nie zebrano i nie rozważono całego materiału dowodowego w sprawie, w tym nie wyjaśniono wysokości dochodów konkubenta skarżącej, wysokości kwoty przypadającej dla konkubenta skarżącej po przekazaniu egzekwowanej kwoty dla organu egzekucyjnego - tym samym nie ustalono rzeczywistej kwoty budżetu domowego przypadającej na jednego członka rodziny służącej jego utrzymaniu;
- - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. poprzez brak dostatecznego wyważenia słusznego interesu obywatela.
Argumenty na poparcie powyższych zarzutów skarżąca przedstawiła w uzasadnieniu skargi kasacyjnej.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych nie skorzystał z prawa wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, co oznacza, że Sąd jest związany podstawami określonymi przez ustawodawcę w art. 174 p.p.s.a. i wnioskami skargi zawartymi w art. 176 p.p.s.a.
Związanie podstawami skargi kasacyjnej polega na tym, że wskazanie przez stronę skarżącą naruszenia konkretnego przepisu prawa materialnego, czy też procesowego, określa zakres kontroli Naczelnego Sądu Administracyjnego. Zatem sam autor skargi kasacyjnej wyznacza zakres kontroli instancyjnej wskazując, które normy prawa zostały naruszone. Naczelny Sąd Administracyjny nie ma obowiązku ani prawa do domyślania się i uzupełniania argumentacji autora skargi kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 6 września 2012 r., sygn. akt I FSK 1536/11, LEX nr 1218336).
Przy skorzystaniu w skardze kasacyjnej z podstawy określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zakres oceny Sądu jest ograniczony do badania, czy wskazane przepisy prawa materialnego zostały naruszone przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie i na czym to naruszenie polegało. Natomiast w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. Sąd kontroluje, czy w trakcie orzekania przed sądem pierwszej instancji nie doszło do naruszenia przepisów postępowania sądowoadministracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie może więc samodzielnie konkretyzować zarzutów skargi kasacyjnej ani uściślać bądź w inny sposób ich korygować. Dodać należy, iż zasada związania granicami skargi kasacyjnej nie dotyczy jedynie nieważności postępowania, o której mowa w art. 183 § 2 p.p.s.a.
Skarga kasacyjna jest środkiem zaskarżenia znacząco sformalizowanym. Aby mogła odnieść skutek w postaci jej uwzględnienia niezbędne jest jej sporządzenie w sposób zgodny z regułami ją normującymi, w szczególności podstawy kasacyjne muszą być tak skonstruowane, ażeby była możliwość odniesienia się poprzez ich treść do zaskarżonego orzeczenia.
W skardze kasacyjnej postawiono trzy zarzuty, dwa natury procesowej, trzeci dotyczy naruszenia prawa materialnego.
W orzeczeniach NSA zarysowała się linia orzekania, z której wynika, że w sytuacji, kiedy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega zarzut naruszenia przepisów postępowania. Do kontroli subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przepis prawa materialnego można przejść dopiero wówczas, gdy okaże się, że stan faktyczny przyjęty w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo nie został skutecznie podważony (por. np. wyrok z dnia 27 czerwca 2012 r., sygn. akt II GSK 819/11, LEX nr 1217424 oraz wyrok z dnia 26 marca 2010 r., sygn. akt II FSK 1842/08, LEX nr 596025).
Odnosząc się zatem do zarzutów procesowych wskazać należy, że w myśl art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zarzut naruszenia prawa procesowego powinien zawierać wywód, iż wskazane uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Nie wystarczy w tym zakresie samo stwierdzenie, że dane naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, lecz niezbędne jest wyjaśnienie związku przyczynowego pomiędzy uchybieniem przepisom procesowym a wynikiem postępowania.
W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania (por. postanowienie NSA z dnia 19 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2409/11, LEX nr 1110162). Podstawą skargi kasacyjnej z art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może być tylko naruszenie przez sąd pierwszej instancji przepisów postępowania, w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. A zatem między uchybieniem procesowym, a wydanym w sprawie wyrokiem podlegającym zaskarżeniu musi istnieć związek przyczynowy wskazujący na potencjalną możliwość innego wyniku postępowania sądowego.
Ponadto wymagane jest, aby skarżący wykazał, że następstwa stwierdzonych wadliwości postępowania były tego rodzaju lub rangi, że kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanej w sprawie decyzji (por. wyrok NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt I OSK 513/11, LEX nr 1069664). Zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy", należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z dnia 17 czerwca 2011 r., sygn. akt II FSK 330/10, LEX nr 992297).
W skardze kasacyjnej wywodów dotyczących wpływu wskazanych uchybień na wynik sprawy nie wykazano. Tym samym zarzuty te nie pozwalały na dokonanie kontroli legalności zaskarżonego orzeczenia.
Brak podważenia stanu faktycznego ustalonego przez organy i zaaprobowanego przez Sąd I instancji skutkuje związaniem tym stanem Sądu kasacyjnego. Oznacza to dla niniejszej sprawy, że nie zaistniała w stanie faktycznym sprawy – jak przyjął Sąd I instancji – żadna z przesłanek warunkujących ulgę w postaci umorzenia należności z tytułu składek.
Uwzględniając zatem ten stan podczas interpretacji § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r. nie można się dopatrzyć błędu w wykładni powołanego przepisu. Nie zachodzi bowiem w ustalonych okolicznościach faktycznych przesłanka, że "opłacenie należności z tytułu składek pozbawiłoby zobowiązanego i jego rodzinę możliwości zaspokojenia niezbędnych potrzeb życiowych". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego ocena w tym zakresie dokonana przez Sąd I instancji nie narusza prawa. Niezasadność tego zarzutu jest tym bardziej usprawiedliwiona, jeśli się zauważy, że de facto zarzut błędnej wykładni prawa materialnego ww. § 3 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia motywowany jest w skardze kasacyjnej błędnymi ustaleniami i oceną faktów. Skarżąca kasacyjnie powołuje błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie zachodzą przesłanki uzależniające umorzenie należności składkowych.
W przedmiocie akcentowanej w skardze kasacyjnej kwestii dochodów konkubenta wskazać należy, że WSA w swych rozważaniach aż trzykrotnie zwrócił uwagę na niewykazanie przez skarżącą w postępowaniu wysokości dochodów osiąganych przez konkubenta (s. 6, 7 i 10 wyroku Sądu I instancji).
Podnieść w tym miejscu w kontekście powyższego należy, że to na zobowiązanym z tytułu składek spoczywa ciężar prezentacji dowodów. W orzecznictwie NSA przyjmuje się bowiem, że w świetle art. 28 ust. 3a u.s.u.s. w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia z 31 lipca 2003 r., to ubiegający się o umorzenie należności z tytułu ubezpieczeń społecznych ma wykazać, że ze względu na stan majątkowy i sytuację rodzinną nie jest w stanie opłacić tych należności, gdyż pociągnęłoby to zbyt ciężkie skutki dla zobowiązanego i jego rodziny. Skoro zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek wymienionych w § 3 rozporządzenia będących podstawą dla organu rentowego do wydania decyzji o umorzeniu składek na ubezpieczenia społeczne, to znaczy, że ciężar dowodu w tym zakresie spoczywa na wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 6 lutego 2014 r., sygn. akt II GSK 1737/12, LEX nr 1450673). Ustalenia, czy uregulowanie zaległych należności z tytułu składek może pociągnąć dla skarżącego i jego rodziny zbyt ciężkie skutki, czynione są w oparciu o materiał dowodowy oferowany przez wnioskodawcę.
Skoro przepis stanowi wprost, że to zobowiązany ma wykazać spełnienie przesłanek do umorzenia, to znaczy że w tym zakresie ciężar dowodu spoczywa na wnioskodawcy (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2013 r., sygn. akt II GSK 2410/11, LEX nr 1305514).
Końcowo nadmienić należy, że zobowiązany z tytułu składek ma prawo w każdym czasie w sytuacji, gdy zaszły zmiany w jego sytuacji faktycznej w ramach przesłanek umorzenia wystąpić o przyznanie ulgi. Skarżąca kasacyjnie ma zatem możliwość powtórnego zawnioskowania o umorzenie należności składkowych z uwzględnieniem sytuacji finansowej i majątkowej konkubenta.
Wobec powyższego Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarzuty skargi kasacyjnej za nieusprawiedliwione i oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.
Naczelny Sąd Administracyjny w wydanym wyroku nie orzekł natomiast, co do wniosku pełnomocnika skarżącej, ustanowionego z urzędu w ramach przyznanej skarżącej pomocy prawnej, o zasądzenie kosztów sporządzenia i wniesienia skargi kasacyjnej, gdyż przepisy art. 209 i 210 p.p.s.a., jako odnoszące się do kosztów postępowania między stronami, nie mają zastosowania do przyznania pełnomocnikowi ustanowionemu z urzędu wynagrodzenia za wykonaną pomoc prawną należnego mu od Skarbu Państwa, zaś stosownie do przepisów art. 250, art. 258 § 2 pkt 8 i § 3 oraz art. 259 i art. 260 p.p.s.a. orzekanie o przyznaniu takiemu pełnomocnikowi wynagrodzenia za zastępstwo prawne wykonane na zasadzie prawa pomocy następuje w Wojewódzkim Sądzie Administracyjnym, jako także w tym przedmiocie Sądzie pierwszej instancji.