Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt VI SAB/Wa 40/14 odrzucił skargę [...] na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie niedoręczenia decyzji ustalającej wynik egzaminu na tłumacza przysięgłego.
[...] (dalej: skarżąca) wniosła o zobowiązanie Ministra Sprawiedliwości do doręczenia na piśmie decyzji ustalającej wynik egzaminu na tłumacza przysięgłego, złożonego przez nią w dniu [...] grudnia 2013 r.
Minister Sprawiedliwości (dalej: organ) pismem z dnia [...] lutego 2014 r. przekazał wniosek celem załatwienia Przewodniczącemu Państwowej Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu na tłumacza przysięgłego, powołując się na art. 3 ust. 1 i ust. 8 ustawy z dnia 25 listopada 2004 r. o zawodzie tłumacza przysięgłego (Dz. U. z 2015 r., poz. 487, dalej: "u.z.t.ł." lub ustawa o zawodzie tłumacza przysięgłego), o czym poinformował pełnomocnika strony.
Skarżąca wezwała organ do usunięcia naruszenia prawa, gdyż nie podzieliła stanowiska Ministra Sprawiedliwości, który przekazał jej wniosek Przewodniczącemu Państwowej Komisji Egzaminacyjnej
Następnie Przewodniczący Państwowej Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzenia egzaminu na tłumacza przysięgłego pismem z dnia [...] marca 2014 r. odmówił wydania żądanej decyzji.
W uzasadnieniu wskazano, że ustawa o zawodzie tłumacza przysięgłego nie nakłada na Państwową Komisją Egzaminacyjną obowiązku wydania decyzji ustalającej wynik egzaminu na tłumacza przysięgłego. Zgodnie z art. 5 ust. 1 u.z.t.ł. uprawnienia do wykonywania zawodu tłumacza przysięgłego nabywa osoba, która zdała egzamin na tłumacza przysięgłego. Minister Sprawiedliwości ma jedynie obowiązek wydania świadectwa, będącego zaświadczeniem, osobie, która zdała pomyślnie egzamin.
[...] wniosła skargę na bezczynność Ministra Sprawiedliwości.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał ww. skargę za niedopuszczalną i odrzucił ją na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm., dalej: p.p.s.a.).
W uzasadnieniu Sąd I instancji zauważył, że skarżąca w istocie domagała się od Ministra Sprawiedliwości wydania (a nie tylko doręczenia) decyzji ustalającej wynik egzaminu na tłumacza przysięgłego.
WSA przypomniał, że ustawa o zawodzie tłumacza przysięgłego w art. 3 ust. 1 stanowi, że tworzy się Państwową Komisję Egzaminacyjną powołaną do przeprowadzania egzaminu na tłumacza przysięgłego. Z przepisu tego wynika, że wyłącznie Państwowa Komisja Egzaminacyjna jest uprawniona do przeprowadzenia egzaminu na tłumacza przysięgłego. Z kolei art. 5 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że uprawnienia do wykonywania zawodu tłumacza przysięgłego nabywa osoba, która zdała egzamin na tłumacza przysięgłego, a nabycie tych uprawnień potwierdza świadectwo wydane przez Ministra Sprawiedliwości (art. 5 ust. 2 u.z.t.ł.). Dopiero po uzyskaniu świadectwa osoba zainteresowana uzyskuje prawo do wykonywania zawodu tłumacza przysięgłego, o ile złoży ślubowanie i zostanie wpisana na listę tłumaczy przysięgłych. Osoba, która złożyła ślubowanie podlega z urzędu wpisowi na listę tłumaczy przysięgłych prowadzoną przez Ministra Sprawiedliwości.
Z przytoczonych uregulowań wynika, że nabycie prawa wykonywania zawodu tłumacza przysięgłego odbywa się w etapach, na których określone podmioty mają określone kompetencje. Egzamin przeprowadza Państwowa Komisja Egzaminacyjna (art. 3 ust. 1 u.z.t.ł. oraz § 2 ust. 1 i 2, § 12 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2005 r. w sprawie szczegółowego sposobu przeprowadzenia egzaminu na tłumacza przysięgłego (Dz. U. Nr 15, poz. 129) oraz § 5 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2005 r. w sprawie Państwowej Komisji Egzaminacyjnej do przeprowadzania egzaminu na tłumacza przysięgłego (Dz. U. Nr 15, poz. 127; dalej: rozporządzenie Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2005 r.). Państwowa Komisja Egzaminacyjna ustala wynik egzaminu. Na tym etapie Minister Sprawiedliwości tworzy tę Komisję oraz zapewnia obsługę biurową Komisji.
Sąd I instancji podniósł, że z przebiegu egzaminu zespół egzaminacyjny przeprowadzający egzamin sporządza protokół, zgodnie z § 12 ust. 1 w zw. z § 1 ust. 1 rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu przeprowadzenia egzaminu na tłumacza przysięgłego. Kopia protokołu jest przekazywana Ministrowi Sprawiedliwości, który na jego podstawie wydaje niezwłocznie świadectwa potwierdzające nabycie uprawnień do wykonywania zawodu tłumacza przysięgłego, w myśl § 12 ust. 4 rozporządzenia w sprawie szczegółowego sposobu przeprowadzenia egzaminu na tłumacza przysięgłego. Zatem dopiero po przeprowadzeniu egzaminu i uzyskaniu od Komisji kopii protokołu, Minister Sprawiedliwości nabywa kompetencje do wydania świadectwa osobom, które zdały egzamin (art. 5 ust. 1 i 2 u.z.t.ł.).
W ocenie WSA, ustawa o zawodzie tłumacza przysięgłego, nie reguluje sposobu powiadamiania osób, które nie zdały egzaminu. Brak regulacji w tym zakresie jest skutkiem konstrukcji, że od wyników egzaminu na tłumacza przysięgłego nie ma trybu odwoławczego. Ustawa o zawodzie tłumacza takiego trybu nie przewiduje. Nie można odwoływać się w tym zakresie do art. 368 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o radcach prawnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 637 z późn. zm.), czy art. 78h ustawy z dnia 26 maja 1982 r. o adwokaturze (Dz. U. z 2014 r., poz. 635 z późn. zm.), albowiem w aktach tych wprost przewidziano możliwość wnoszenia odwołań od wyniku egzaminu zawodowego i uregulowano tryb odwoławczy.
W konkluzji Sąd I instancji uznał, że to Państwowa Komisja Egzaminacyjna ustala wyniki egzaminu na tłumacza przysięgłego i od jej ustaleń nie ma trybu odwoławczego. Zatem żądanie skargi (bezczynność Ministra Sprawiedliwości) było niedopuszczalne.
[...] wniosła skargę kasacyjną od opisanego postanowienia, domagając się jego uchylenia w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie oraz zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych.
Zaskarżonemu postanowieniu zarzucono naruszenie:
- I. Przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- 1. art. 58 § 1 pkt 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. - polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu, a w konsekwencji nieuprawnionej konkluzji, iż rozpatrzenie skargi na bezczynność Ministra Sprawiedliwości nie należy do właściwości sądu administracyjnego;
- 2. art. 134 § 1 p.p.s.a. - polegające na błędnej wykładni i niewłaściwym zastosowaniu prowadzącym do oparcia rozstrzygnięcia na ustaleniach nie mieszczących się w granicach rozpatrywanej sprawy,
- 3. art. 163 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. - poprzez nie zawarcie w uzasadnieniu adekwatnego wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, znajdującego odzwierciedlenie w stanie faktycznym objętym zakresem zaskarżenia.
- II. Prawa materialnego poprzez błędną wykładnię: § 8 ust. 1 i § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2005 r., prowadzącą do ich niezastosowania pomimo, iż przepisy te stanowią w ocenie skarżącej bezpośrednia podstawę do wydania decyzji administracyjnej, rozstrzygającej wynik egzaminu państwowego na tłumacza przysięgłego, a przez to przesądzają o tym, iż skarga była dopuszczalna i winna zostać rozpoznana merytorycznie.
W uzasadnieniu skarżąca podkreśliła, że rozstrzygnięcie Państwowej Komisji Egzaminacyjnej powołanej przez Ministra Sprawiedliwości w celu przeprowadzenia egzaminu na tłumacza przysięgłego, jak każde inne orzeczenie organów administracji publicznej lub powołanych przez nie ciał pomocniczych - komisji egzaminacyjnych, decydujące o nabyciu uprawnień do wykonywania zawodu koncesjonowanego, jest rozstrzygnięciem o charakterze władczym i jednostronnym, wydanym w postępowaniu administracyjnym w rozumieniu art. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm., dalej: k.p.a.). Wobec tego bezczynność organu w przedmiocie wydania i doręczenia takiego rozstrzygnięcia podlega kontroli sądów administracyjnych na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a.
W ocenie autora skargi kasacyjnej normatywne wyrażenie kompetencji organu do wydania decyzji administracyjnej może nastąpić poprzez użycie innego słowa niż "decyzja". Chodzi tu o formę czasownikową określającą kompetencję - zezwala, przydziela, ustala, stwierdza. Zarówno § 8 ust. 1 jak i § 11 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2005 roku posługuje się czasownikową formą kompetencji do wydania decyzji administracyjnej, poprzez użycie sformułowania "ustala wynik egzaminu". Jest to samodzielna i wystarczająca podstawa do wydania decyzji administracyjnej
Minister Sprawiedliwości w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniósł o jej oddalenie.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod uwagę tylko okoliczności uzasadniające nieważność postępowania, a które to okoliczności w tym przypadku nie zachodziły. Z tego powodu postępowanie kasacyjne w niniejszej sprawie polegało wyłącznie na badaniu zasadności podstaw kasacyjnych, przytoczonych w skardze kasacyjnej, które jednak okazały się nie uzasadnione.
Zgodnie z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ramy tej kontroli określa art. 3 § 2 i 3 p.p.s.a. Koniecznym jest zatem ustalenie, czy w granicach wskazanych w ww. przepisach mieści się skarga na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie niedoręczenia (wydania) decyzji ustalającej wynik egzaminu na tłumacza przysięgłego.
W tym kontekście należy podkreślić, iż kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (art. 3 § 3). Powyższe oznacza, iż skarga na bezczynność organu administracji jest dopuszczalna jedynie w przypadku bezczynności w sprawach rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnych (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a) i niektórych postanowień (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 2 i 3 p.p.s.a), a także w przypadku bezczynności w podejmowaniu innych niż decyzje i postanowienia aktów lub dokonywania czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa (art. 3 § 2 pkt 8 w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.).
Ocena dopuszczalności skargi na bezczynność Ministra Sprawiedliwości w przedmiocie niedoręczenia (wydania) decyzji ustalającej wynik egzaminu na tłumacza przysięgłego zależy więc od wskazania charakteru prawnego wyniku egzaminu na tłumacza przysięgłego.
W tym miejscu podkreślania wymaga, że stosownie do treści art. 3 ust. 1 u.z.t.ł wyłącznie Państwowa Komisja Egzaminacyjna jest uprawniona do przeprowadzenia egzaminu na tłumacza przysięgłego. Art. 5 ust. 1 cyt. ustawy stanowi, że uprawnienia do wykonywania zawodu tłumacza przysięgłego nabywa osoba, która zdała egzamin na tłumacza przysięgłego, a nabycie tych uprawnień potwierdza świadectwo wydane przez Ministra Sprawiedliwości (art. 5 ust. 2 u.z.t.ł.). Dopiero po uzyskaniu świadectwa osoba zainteresowana uzyskuje prawo do wykonywania zawodu tłumacza przysięgłego, o ile złoży ślubowanie i zostanie wpisana na listę tłumaczy przysięgłych, z mocy art. 6 ust. 1 u.z.t.ł. Osoba, która złożyła ślubowanie podlega z urzędu wpisowi na listę tłumaczy przysięgłych prowadzoną przez Ministra Sprawiedliwości. Z przytoczonych uregulowań wynika, że nabycie prawa wykonywania zawodu tłumacza przysięgłego odbywa się w etapach, na których określone podmioty mają określone kompetencje.
Egzamin przeprowadza Państwowa Komisja Egzaminacyjna i ona ustala jego wynik. Minister Sprawiedliwości tworzy tę Komisję oraz zapewnia obsługę biurową Komisji. Z przebiegu egzaminu zespół egzaminacyjny przeprowadzający egzamin sporządza protokół. Jego kopia jest przekazywana Ministrowi Sprawiedliwości, który na jego podstawie wydaje niezwłocznie świadectwa potwierdzające nabycie uprawnień do wykonywania zawodu tłumacza przysięgłego. Zatem dopiero po przeprowadzeniu egzaminu i uzyskaniu od Komisji kopii protokołu, Minister Sprawiedliwości nabywa kompetencje do wydania świadectwa osobom, które zdały egzamin (art. 5 ust. 1 i 2 u.z.t.ł.). Ustawa o zawodzie tłumacza przysięgłego nie reguluje ewentualnego sposobu powiadamiania osób, które nie zdały egzaminu na tłumacza przysięgłego. Brak regulacji w tym zakresie jest skutkiem konstrukcji, że od wyników egzaminu na tłumacza przysięgłego nie ma trybu odwoławczego.
Mając na względzie powyższe uregulowania NSA zauważa, że egzamin na tłumacza przysięgłego przeprowadzany przez Państwową Komisję Egzaminacyjną jest jednym z etapów postępowania w sprawie o uzyskania uprawnień do wykonywania zawodu tłumacza przysięgłego. Jeżeli zatem uzyskanie tytułu specjalisty w określonej dziedzinie (tutaj tłumacza przysięgłego) nie następuje w formie decyzji administracyjnej, to tym bardziej charakteru takiego nie ma werdykt komisji egzaminacyjnej o złożeniu egzaminu z wynikiem pozytywnym lub nie, który warunkuje otrzymanie takiego tytułu (tutaj świadectwa) - por. postanowienie NSA z dnia 7 września 2005 r., OSK 1760/04, LEX nr 194979 oraz postanowienie NSA z dnia 6 listopada 2007 r., II OSK 1586/07.
W świetle powyższego, całe postępowanie związane ze zdawaniem egzaminów zostało przez prawodawcę uregulowane w sposób szczególny, a jednocześnie kompleksowy. Postępowanie to składa się z kolejnych etapów. Jak wyżej to przedstawiono, procedura obowiązująca na tym etapie jest odmienna od zasad procedowania, przewidzianych w kodeksie postępowania administracyjnego. Tego rodzaju sformułowanie podkreśla charakter definitywny tego aktu. Skoro ustawodawca przyjmuje, że nie jest zaskarżalny do sądu administracyjnego sam wynik końcowy egzaminu, to brak jest racjonalnego uzasadnienia, by stać na stanowisku dopuszczalności zaskarżenia aktu, który kończy jedynie etap wstępny omawianego wyżej postępowania egzaminacyjnego. Zwrócić bowiem w tym miejscu należy uwagę, że odmowa uwzględnienia odwołania osoby zgłaszającej wniosek od rozstrzygnięcia Państwowej Komisji Egzaminacyjnej nie zamyka jej drogi by w dalszej kolejności ponownie zgłosiła chęć przystąpienia do danego egzaminu.
Zaakcentować w tym miejscu wypada, że – gdyby wolą prawodawcy było, aby akt wydawane przez Ministra Sprawiedliwości (świadectwo potwierdzające nabycie uprawnień do wykonywania zawodu tłumacza przysięgłego – art. 5 ust 2 ustawy o zawodzie tłumacza przysięgłego) stanowiło decyzję administracyjną, to nic nie stało na przeszkodzie, by właśnie w ten sposób ten akt został określony. Tymczasem użycie w cyt. ustawie terminu "świadectwo", będącego zaświadczeniem - przy jednoczesnym stworzeniu specjalnej procedury dla jego wydawania - dowodzi, że wolą prawodawcy było by akt ten nie był traktowany jak decyzja administracyjna (podobnie NSA w postanowieniu z 24 lipca 2014 r., I OSK 1615/14). Świadectwo to stanowi zaświadczenie w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego.
Z tych względów Sąd I instancji nie naruszył art. 134 § 1 p.p.s.a., gdyż nie wyszedł poza granice sprawy. Oparcie zaś zaskarżonego postanowienia na treści art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. było zasadne, bowiem właściwość sądu administracyjnego nie obejmowała aktu, na który została w tej sprawie wniesiona skarga. Również zarzuty naruszenia przez WSA art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. oraz § 8 ust 1 i § 11 ust 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 24 stycznia 2005 r., w sprawie szczegółowego sposobu przeprowadzenia egzaminu na tłumacza przysięgłego - były chybione.
Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 163 § 1 w związku z art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazać należy, że jest on nieuzasadniony. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wskazuje, jakie elementy winno zawierać prawidłowo sporządzone uzasadnienie. Uwzględniając normatywną treść ww. przepisu prawidłowo sporządzone uzasadnienie wyroku (tutaj postanowienia na mocy art. 166 p.p.s.a.) powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jakkolwiek czynność sporządzenia uzasadnienia, dokonywana już po rozstrzygnięciu sprawy i mająca sprawozdawczy charakter, sama przez się nie może wpłynąć na to rozstrzygnięcie jako na wynik sprawy, to jednak tylko uzasadnienie spełniające określone ustawą warunki stwarza podstawę do przyjęcia, że będąca powinnością sądu administracyjnego kontrola działalności administracji publicznej pod względem jej zgodności z prawem rzeczywiście miała miejsce, i że prowadzone przez sąd postępowanie odpowiadało przepisom prawa. W niniejszej sprawie lektura uzasadnienia zaskarżonego orzeczenia prowadzi do wniosku, że uzasadnienie to spełnia wymogi wskazane w tym przepisie.
Z tych względów, działając na podstawie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną należało oddalić.
O zwrocie kosztów postępowania kasacyjnego Sąd nie orzekał, ponieważ w postępowaniu sądowoadministracyjnym obowiązuje zasada wynikająca z art. 199 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, że strony ponoszą koszty postępowania związane ze swym udziałem w sprawie, chyba że przepis szczególny stanowi inaczej. Oznacza to, że co do zasady stronie, która poniosła koszty postępowania nie przysługuje zwrot kosztów. Wyjątki od tej zasady określa art. 200-204 p.p.s.a. Dlatego też w art. 209 p.p.s.a. przyjęto unormowanie, iż wniosek strony o zwrot kosztów sąd rozstrzyga w każdym orzeczeniu uwzględniającym skargę (art. 200) oraz w orzeczeniu, o którym mowa w art. 201, art. 203, i art. 204. Tak więc w innych przypadkach sąd nie rozstrzyga o zwrocie kosztów postępowania. O kosztach postępowania kasacyjnego sąd orzeka jedynie wówczas, gdy rozpoznaje skargę kasacyjną od wyroku, ponieważ przepisy art. 203 i art. 204 wiążą zwrot kosztów postępowania kasacyjnego z wyrokiem sądu pierwszej instancji oddalającym lub uwzględniającym skargę, co nie ma miejsca w przypadku rozpoznawania skargi kasacyjnej od postanowienia odrzucającego skargę.