Uzasadnienie
Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2015 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględnił skargę J. Z. (dalej: skarżący) na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] lipca 2014 r. w przedmiocie kary pieniężnej, uchylając zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji.
Ze stanu faktycznego sprawy przyjętego przez Sąd I instancji wynika, że [...] października 2013 r. we Włocławku na drodze krajowej nr 62 zatrzymano do kontroli pojazd członowy składający się z dwuosiowego ciągnika siodłowego wraz z trzyosiową naczepą. Zespołem pojazdów kierował skarżący, który wykonywał w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą przewóz drogowy nawozu wapniowo-magnezowego w big-bagach.
W wyniku dokonanych pomiarów organ I instancji stwierdził przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej 10,4 t (po odjęciu błędu w wysokości 2 % zaokrąglonych do 0,1 t w górę) - przekroczenie o 0,4 t. Kierowca nie okazał zezwolenia na przejazd pojazdem nienormatywnym.
Decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. Kujawsko-Pomorski Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego nałożył na skarżącego karę pieniężną w wysokości 5000 złotych za wykonywanie przejazdu po drogach publicznych pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia kategorii IV.
Główny Inspektor Transportu Drogowego, po rozpatrzeniu odwołania strony, decyzją z dnia [...] lipca 2014 r. utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
GITD zaznaczył, że skarżący przewoził ładunek w postaci nawozu wapniowo-magnezowego w big-bagach, w związku z czym nie mógł znaleźć zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 20 czerwca 1997 r. – Prawo o ruchu drogowym (tekst jednolity: Dz.U. z 2012 r., poz. 1137 ze zm.) dalej: p.r.d., w którym jest mowa o ładunkach sypkich oraz drewnie. Zdaniem organu umieszczenie ładunku sypkiego w workach pozbawia go przymiotu ładunku sypkiego. Taki bowiem ładunek umożliwia rozmieszczenie go w pojeździe, w sposób pozwalający na nieprzekroczenie dopuszczalnego nacisku na osie pojazdu i jednocześnie nie powoduje przemieszczania się ładunku.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uwzględniając skargę i orzekając w oparciu o art. 145 § 1 pkt 1 lit c i a w zw. z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. 2012, poz. 270 ze zm.) – dalej: p.p.s.a. zwrócił uwagę, że organy obu instancji w motywach decyzji wskazywały, że w trakcie kontroli nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu członowego wyniósł 10,4 t, ale po odjęciu błędu ważenia. Zatem organy same dostrzegały, że ustalony w trakcie pomiaru wynik ważenia nie zawsze będzie odpowiadał rzeczywistym naciskom na pojedynczą oś napędową pojazdu. Przyczyny takiego stanu rzeczy mogą być uzależnione nie tylko od sposobu ważenia, ale także mogą wiązać się z rodzajem ładunku jaki jest przewożony.
W niniejszej sprawie ładunek, który znajdował się na pojeździe, stanowił nawóz wapniowo-magnezowy (towar sypki), przewożony w opakowaniach elastycznych (tzw. big-bagach), ułożony – jak wskazuje zebrana w sprawie dokumentacja fotograficzna – wzdłuż całej naczepy. Ze względu na sposób pakowania ładunku, jest to ładunek podzielny.
Sąd I instancji zwrócił uwagę, że znajdujący się w workach ładunek (nawóz) pozostaje nadal towarem sypkim, zdolnym do ograniczonego przemieszczania się, z uwagi na jego elastyczne, a nie twarde opakowanie (worki typu big-bag). Worki stanowiące ładunek kontrolowanego zespołu pojazdu zostały rozmieszczone równomiernie wzdłuż naczepy pojazdu, co wynika z materiału dowodowego sprawy. Ładunek ten charakteryzowało ponadto istotne ograniczenie przez przewoźnika dopuszczalnej ładowności pojazdu (o ponad 2 t), tak aby nie doszło do przekroczenia obowiązujących norm w zakresie dmc i nacisków osi zespołu pojazdów, co potwierdza dokument z załadunku oraz protokół ważenia przedmiotowego zespołu.
Zdaniem Sądu I instancji, biorąc pod uwagę przyjęty wynik ważenia i stwierdzone naruszenie w postaci przekroczenia nacisku o 0,4 t na drugiej osi napędowej przy równomiernym rozkładzie ciężaru ładunku, nie można wykluczyć okoliczności, iż sam najazd ważonego pojazdu na wagi mógł spowodować zmianę rozkładu obciążenia i zwiększyć nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu, czego organ odwoławczy w ogóle nie uwzględnił, zaś strona na etapie postępowania odwoławczego okoliczności te podnosiła.
Sąd zwrócił uwagę także fakt, iż w wyniku powtórnego ważenia uległa zmianie rzeczywista masa całkowita pojazdów (z 37200 t do 37650 t), czego organ w przekonujący sposób nie wyjaśnił.
Sąd I instancji wskazał, że jeżeli w procedurze ważenia ewentualne błędy pomiaru liczone są na korzyść strony i organ czyni to wedle własnego uznania, to niezależnie od zastosowanego współczynnika korygującego, wynik ważenia powinien także uwzględniać rodzaj ładunku i stopień ewentualnego przekroczenia nacisku na oś, tym bardziej, że strona mogła nie mieć wpływu na powstanie naruszenia. Do przyjęcia takiej konkluzji uprawnia zarówno rodzaj przewożonego ładunku, jak i samo jego rozmieszczenie wzdłuż całej naczepy, co w efekcie poddaje w wątpliwość to, czy istotnie podczas jazdy nacisk na pojedynczą oś napędową pojazdu wykazywałby przekroczenie, jakie zostało stwierdzone podczas ważenia. Skoro bowiem ładunek był rozmieszczony wzdłuż całej naczepy, to przewożenie go w taki sposób może świadczyć, że był on rozłożony równomiernie, nie powodując nacisków na oś, co z kolei może świadczyć, że strona dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem. Okoliczności te mogą zatem wskazywać na istnienie podstaw do zastosowania art. 140aa ust. 4 pkt 1 lit. a i b p.r.d.
Zdaniem Sądu, najazd ważonego pojazdu mógł w istotny sposób wpłynąć na sam rezultat ważenia, w wyniku czego stwierdzono przekroczenie nacisku na oś. Biorąc bowiem pod uwagę to, że ładunek był de nomine sypki, uzyskany wynik ważenia, nawet po zastosowaniu wskaźnika korygującego przez organ, mógł być następstwem okoliczności, które zaistniały podczas samego ważenia, zwłaszcza że stwierdzone w wyniku tego ważenia przekroczenie nacisku pojedynczej osi napędowej pojazdu jest jedynym, jakie w sprawie stwierdzono.
Główny Inspektor Transportu Drogowego zaskarżył wyrok w całości domagając się jego uchylenia i oddalenia skargi, ewentualnie uchylenia zaskarżonego wyroku i przekazania sprawy Sądowi I instancji do ponownego rozpoznania, a także zasądzenia kosztów postępowania kasacyjnego. Zaskarżonemu wyrokowi strona zarzuciła naruszenie:
- 1) przepisów postępowania - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w związku z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267, dalej zwany k.p.a.), które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przejawiające się w bezpodstawnym przyjęciu przez Sąd I instancji, że przewożony ładunek nie był pozbawiony przymiotu ładunku sypkiego, stwierdzone, naruszenie w postaci przekroczenia nacisku na drugiej osi napędowej mogło powstać poprzez sam najazd pojazdu na wagi, natomiast powtórne ważenie pojazdu wykazało inną masę całkowitą pojazdu (tj. 37200 kg w pierwszym ważeniu oraz 37650 kg w drugim ważeniu), czego organ w przekonujący sposób nie wyjaśnił, podczas gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny sprawy jasno wskazywał, iż przedmiotem przewozu był ładunek podzielny w postaci nawozu wapniowo - magnezowego w workach (tzw. "Big bag"), który to ładunek nie stanowił ładunku sypkiego, ani drewna, co także wyjaśniono w uchylonej decyzji (Vide: strona 7 in fine i kolejne uzasadnienia uchylonej decyzji organu odwoławczego), a co dodatkowo potwierdza protokół z kontroli oraz dokumentacja fotograficzna przewożonego ładunku (Vide: karta 11 do karty 16 akt sprawy) i wobec stwierdzenia naruszenia w postaci przekroczenia nacisku na pojedynczej osi napędowej organ zobligowany był do nałożenia kary pieniężnej za przejazd pojazdem nienormatywnym bez zezwolenia w oparciu o dyspozycję art. 2 pkt 35a, art. 61 ust. 1 i ust. 2, art. 64 ust. 1 i ust. 2 i art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d. w zw. z art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 260 ze zm.), dalej: u.d.p., natomiast różnica w powtórnym ważeniu kontrolowanego pojazdu (przeprowadzonym na wniosek kierowcy) wynikała z zachowania prowadzącego pojazd, który samodzielnie wbrew poleceniom kontrolującego przed drugim ważeniem pojazdu spuścił powietrze z zawieszenia pneumatycznego naczepy, następnie dokonał uzupełnienia układu pneumatycznego ciągnika siodłowego, kierowca także lekceważył polecenia kontrolera, by koła pojazdu były ustawione na środku obu wag, przy czym organ uwzględnił wyniki pierwszego ważenia (względniejsze dla strony), jakie to zachowanie kierowcy wyraz znalazło w specjalnie na tą okoliczność sporządzonej notatce służbowej z dnia 30.10.2013 r. (Vide: karta 8 akt sprawy) oraz w uzasadnieniu decyzji organu I instancji (Vide: strona 2 in fine do strony 3 uzasadnienia decyzji organu I instancji), przez co stan faktyczny sprawy został ustalony należycie, organ odniósł się do argumentacji strony, nie odnajdując jednak podstaw dla jej uwzględnienia, natomiast zaskarżona decyzja zawierała uzasadnienie faktyczne i prawne w sposób logiczny i wyczerpujący wyjaśniające motywy zapadłego rozstrzygnięcia, z kolei wskazywane różnice pomiędzy I i II ważeniem pojazdu zostały wywołane sprzecznym z poleceniem kontrolujących zachowaniem strony polegającym na manipulacji przy zawieszeniu oraz niewłaściwym najazdem na urządzenia pomiarowe;
- 2) przepisów prawa materialnego - art. 2 pkt 35a, art. 61 ust. 1 i ust. 2, art. 64 ust. 1 i ust. 2 i art. 140ab ust. 1 pkt 2 p.r.d. w zw. z art. 41 ust. 1 u.d.p., polegające na ich niewłaściwej interpretacji i odmownie zastosowania w sprawie, a z których to przepisów jednoznacznie wynika, że zasadnym było nałożenie na stronę kary pieniężnej za naruszenie polegające na przewożeniu ładunku podzielnego w postaci nawozu wapniowo – magnezowego w workach (tzw. "big bag"), który to ładunek nie stanowił ładunku sypkiego, ani drewna - bez wymaganego zezwolenia (w niniejszym przypadku zezwolenia kategorii IV), co także wyjaśniono w uchylonej decyzji (Vide: strona 7 in fine i kolejna uzasadnienia uchylonej decyzji organu odwoławczego).
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna jest zasadna.
Sąd I instancji uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Kujawsko – Pomorskiego Inspektora Transportu Drogowego, nakładającą na J. Z. karę pieniężną w wysokości 5.000 zł za przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym. Sąd uznał, że przewożony przez skarżącego ładunek mimo przewożenia go w opakowaniach typu big- bag pozostaje nadal towarem sypkim. Biorąc pod uwagę sposób rozmieszczenia ładunku – równomierne wzdłuż całej naczepy, nie można, według Sądu, wykluczyć, że sam najazd ważonego pojazdu na wagi mógł spowodować zmianę rozkładu obciążenia i zwiększyć nacisk pojedynczej osi napędowej pojazdu, czego organ w ogóle nie uwzględnił. Zastanawiające jest również, że w wyniku powtórnego ważenia uległa zmianie rzeczywista masa całkowita pojazdu, czego organ w przekonujący sposób nie wyjaśnił. Skoro ładunek "de nomine" sypki był rozmieszczony równomiernie wzdłuż całej naczepy może świadczyć, że strona dochowała należytej staranności w realizacji czynności związanych z przejazdem, co może wskazywać na istnienie podstaw do zastosowania art. 140 aa ust. 4 pkt 1 lit. a i b p.r.d.
Stanowiska tego nie można podzielić. Wskazać należy, że ustawodawca nie wprowadził definicji "ładunku sypkiego", w związku z czym uznaje się, że organ wydając decyzję jest obowiązany każdorazowo ocenić, czy w okolicznościach sprawy - rodzaj przewożonego ładunku, umożliwia zastosowanie zapisów ustawy - Prawa o ruchu drogowym, w zakresie unormowań dotyczących ładunku sypkiego.
Przyjmuje się w orzecznictwie, że ładunek sypki jest to materiał, który przewożony luzem wykazuje zdolność do przesypywania się, zaś poszczególne jego cząsteczki nie są ze sobą powiązane w sposób trwały i wykazują cechy ciała stałego. Takiego rozumienia ładunku sypkiego przyjętego w sprawie przez organy administracji Sąd I instancji nie zakwestionował, przyjął jednak, że w przypadku spornego przejazdu – znajdujący się w workach ładunek nawóz nadal pozostaje towarem sypkim, zdolnym do ograniczonego przemieszczania się z uwagi na jego elastyczne, a nie twarde opakowanie. Naczelny Sąd Administracyjny tego poglądu nie podziela, gdyż przewożony nawóz wapniowo magnezowy nie był przewożony luzem, lecz w workach (tzw. big – bag), co pozbawiło go cech ładunku sypkiego, zapobiegając możliwości niekontrolowanego przemieszczania się, a co dodatkowo potwierdza dokumentacja fotograficzna przewożonego ładunku.
Ma również rację skarżący kasacyjnie organ, że zarzut Sądu I instancji, iż nie wyjaśniono należycie kwestii związanych z wątpliwościami strony dotyczącymi zmiany przy powtórnym ważeniu rzeczywistej masy całkowitej pojazdu, jest chybiony. W zaskarżonej decyzji oraz decyzji wydanej w I instancji wyczerpująco, wręcz szczegółowo omówiono jak wyglądała procedura ważenia kontrolowanego pojazdu. Wyjaśniono, że kierowca podczas drugiego ważenia nie dostosował się do poleceń kontrolujących, co obrazuje także notatka służbowa znajdująca się w aktach administracyjnych, spuszczał i uzupełniał powietrze w układach pneumatycznych pojazdu, lekceważył polecenia co do miejsca ustawienia kół pojazdu, pomimo tego został wpisany do protokołu kontroli również drugi wynik ważenia. W dalszym postępowaniu organ uwzględnił wyniki pierwszego ważenia, które były korzystniejsze dla strony.
W świetle tych wyjaśnień nie można uznać za dowolną konkluzji, iż wskazywane przez skarżącego różnice pomiędzy pierwszym i drugim ważeniem zostały wywołane sprzecznym z poleceniem kontrolujących zachowaniem strony polegającym na manipulacji przy układach pneumatycznych i niewłaściwym najazdem na urządzenia pomiarowe.
Z tych też przyczyn twierdzenia Sądu I instancji, iż z okoliczności sprawy wynika że strona mogła nie mieć wpływu na powstanie naruszenia, na co wskazuje rodzaj przewożonego ładunku, jak i samo jego rozmieszczenie wzdłuż całej naczepy, co w efekcie poddaje w wątpliwość to, czy istotnie podczas jazdy nacisk na oś napędową pojazdu wykazywałby przeciążenie jakie stwierdzono podczas ważenia, nie mogą zostać uznane za prawidłowe. Do argumentacji podanej wyżej dodać też trzeba, że błędne jest przekonanie Sądu, iż rozmieszczenie ładunku wzdłuż całej naczepy jest równoznaczne z tym, że był on rozłożony równomiernie, nie powodując przekroczenia nacisków na oś, gdyż taka okoliczność na pewno nie może być stwierdzona "na oko", tylko na podstawie obejrzenia zdjęć obrazujących rozmieszczenie ładunku, ale winna być wykazana w procesie ważenia pojazdu, co zostało prawidłowo w sprawie wykonane.
W rezultacie zarzuty wskazane w pkt 1 petitum skargi kasacyjnej okazały się trafne. Zobowiązanie przez WSA organów do czynienia dalszych ustaleń, oparte na błędnych założeniach i wadliwym przypisaniu organom niedostatecznego zebrania i nieprawidłowej oceny materiału dowodowego oraz nieprawidłowego uzasadnienia decyzji nie było usprawiedliwione.
Na marginesie zauważyć też trzeba, że stanowisko Sądu I instancji nie jest konsekwentne. Z jednej strony wskazuje, że znajdujący się w workach ładunek (nawóz) pozostaje nadal towarem sypkim, z drugiej zaś strony podaje, że stanowiska organu, iż jest to ładunek sypki nie można "w pełni podzielić", przy czym nie wyjaśnia w jakiej części jednak ten pogląd podziela. Wreszcie, wskazując na obowiązek organu dokonywania ustaleń mogących uwolnić skarżącego od odpowiedzialności za przejazd pojazdem nienormatywnym po drogach publicznych zobowiązuje go do rozważania tych okoliczności na gruncie art. 140 aa ust. 4 punkt 1, a nie punkt 2, który to przepis w istocie dotyczy przewozu ładunków sypkich oraz drewna.
W rezultacie, stwierdzić należy, że organy prawidłowo ustaliły i wskazały, że realizowany był przejazd po drodze publicznej pojazdem nienormatywnym o parametrach wymiarowo – wagowych przewidzianych dla zezwolenia kategorii IV, ładunku podzielnego, który nie stanowił ładunku sypkiego. Trafnie zatem zastosowały przepisy dotycząc odpowiedzialności jak za przejazd bez zezwolenia tej kategorii tj. art. 2 pkt 35a, art. 61 ust. 1 i 2, art. 64 ust. 2 oraz art. 140 ab ust. 1 pkt 2 p.r.d. w zw. z art. 41 ust. 1 u.d.p.
Naczelny Sąd Administracyjny, mając na uwadze, że istota sprawy została wyjaśniona, na podstawie art. 188 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok i rozpoznał skargę. Z uwagi na to, że zaskarżona decyzja odpowiadała prawu, a kwestionowanie w skardze przez stronę skarżącą protokołu kontroli było gołosłowne, bez przedstawienia konkretnych nieprawidłowości mogących podważyć jego moc dowodową, na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę należało oddalić.
O kosztach postępowania Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 203 pkt 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 2 pkt 2 lit. a) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (tekst jednolity Dz. U. 2013, poz. 490).