Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 28 lutego 2017 r., sygn. akt V SA/Wa 950/16, uchylił zaskarżoną decyzję w sprawie ze skargi Z. D. na decyzję Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2016 r. w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek na ubezpieczenia zdrowotne.
Przedstawiając stan sprawy Sąd pierwszej instancji podał, że skarżący Z. D. (dalej: skarżący) w dniu [...] listopada 2015 r. zwrócił się do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Zakład, organ) z wnioskiem o umorzenie należności z tytułu nieopłaconych składek za okres od 2003-2007 r., uzasadniając wniosek okolicznością zajęcia jego wynagrodzenia z tytułu pracy, niepełnosprawnością i trudną sytuacją życiową. Wnioskodawca przedstawił dokumenty dotyczące jego stanu zdrowia oraz złożył wyjaśnienia odnośnie sytuacji życiowej.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] stycznia 2016 r. odmówił skarżącemu umorzenia zadłużenia za żądany okres w postaci składek na ubezpieczenie zdrowotne i odsetek od nich w łącznej kwocie12.357,22 zł.
Skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy.
Zakład Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia 22 lutego 2016 r., wydaną na podstawie art. 28, art. 31 i art. 32 ustawy z dnia 13 października 1998 r. o systemie ubezpieczeń społecznych (tekst jednolity: Dz. U. z 2017 r., poz. 1778 ze zm.) - dalej: u.s.u.s., orzekł o utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] stycznia 2016 r.
Zakład w uzasadnieniu wskazał, że w przypadku skarżącego, nie zachodzą przesłanki pozwalające uznać całkowitą nieściągalność należności z tytułu składek. Organ uznał, że wnioskodawca, którego dochód miesięczny wynosi 2.391,17 zł, nie znajduje się w sytuacji uniemożliwiającej mu spłatę zaległych należności. Organ odwołał się do podawanej przez Instytutu Pracy i Spraw Socjalnych wartości minimum socjalnego dla jednoosobowego gospodarstwa pracowniczego wynoszącej 1.078,85 zł, w której to kwocie mieszczą się wszystkie wydatki związane z utrzymaniem, leczeniem, zaspokajaniem potrzeb leczniczych. Według organu sytuacja okresowego braku środków na spłatę należności z tytułu składek nie pozwala na ich umorzenie. Istnieje bowiem możliwość ratalnego spłacania zadłużenia.
Skargę na powyższą decyzję wniósł Z. D..
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.) - dalej jako p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję.
Sąd pierwszej instancji, uzasadniając swoje rozstrzygnięcie, stwierdził, że organ nie ustalił stanu faktycznego w sposób prawidłowy. Sąd podał, że organ nie wskazał w decyzji od kiedy, za jakie okresy, w jakiej wysokości prowadzi postępowanie egzekucyjne w przedmiocie składek, jak również w jakiej wysokości są one ściągane, podczas gdy skarżący podkreślał, że część należności z tytułu składek pochodzi sprzed 13 lat i powinna być przedawniona. Z wniosku skarżącego wynika, iż wniosek o umorzenie miał związek z wszczęciem przez organ postępowania egzekucyjnego.
Sąd uznał tę okoliczność za istotną wobec twierdzeń skarżącego i ustaleń organu, że skarżący ma zadłużenia z innych tytułów, w związku z czym komornik egzekwuje od niego 1.750 zł. Jednocześnie Sąd pierwszej instancji uznał, że ze stanu faktycznego sprawy nie wynika w sposób jednoznaczny, czy kwota ta w istocie jest kwotą egzekwowaną, czy też kwotą, która z racji zadłużenia skarżącego powinna taką być oraz, czy w kwocie tej mieści się też egzekucja składek i w jakiej wysokości. Zdaniem Sądu na sytuację skarżącego wpływa również okoliczność zawarcia w dniu [...] marca 2016 r. umowy z ZUS w zakresie rozłożenia na raty kwoty należności 1.227 zł za okresy od 2009 r.
Zdaniem Sądu pierwszej instancji wobec przedstawionej przez skarżącego struktury jego wydatków, które nie zostały na dodatek właściwie ustalone przez organ, nie można przekonująco twierdzić, że skarżący mimo doświadczanych trudności jest w stanie spłacać przypisane mu zaległości z tytułu składek. W ocenie Sądu, przy założeniu, że tylko wskazane przez skarżącego koszty utrzymania to kwota 1.750 zł, nie można powoływać się na kwotę minimum socjalnego, ponieważ w sprawie rozważana jest konkretna sytuacja finansowa i życiowa skarżącego oraz możliwości spłaty przez niego zadłużenia. Jak przy tym wyjaśnił Sąd, trudno w sytuacji udokumentowanego stanu zdrowia, przebytych udarów, wysokiego nadciśnienia i innych chorób skarżącego, przy możliwości wykonywania pracy jedynie w warunkach chronionych, uznawać, że jego trudna sytuacja życiowa jest sytuacją przejściową, chyba, że dodatkowe ustalenia dokonane w sprawie przez Zakład, który powinien zażądać od skarżącego szczegółowych wyjaśnień dotyczących jego sytuacji (będących odpowiedzią na konkretnie zadane pytania) pozwolą na takie stwierdzenie.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że obowiązkiem organu jest pełne wyjaśnienie sprawy i dopiero po prawidłowym ustaleniu okoliczności faktycznych sprawy organ powinien wydać decyzję adekwatną do ustalonego materiału dowodowego – w zgodzie z przepisami ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych i rozporządzenia Ministra Gospodarki, Pracy i Polityki Społecznej z 31 lipca 2003 r. w sprawie szczegółowych zasad umarzania należności z tytułu składek na ubezpieczenia społeczne (Dz. U. nr 141, poz. 1365).
Zakład Ubezpieczeń Społecznych w Warszawie złożył skargę kasacyjną na powyższe orzeczenie wnosząc o jego uchylenie w całości, opierając skargę kasacyjną na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a., tj. przesłance naruszenia przepisów postępowania, mającego istotny wpływ na wynik sprawy, polegającym na naruszeniu przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c p.p.s.a. poprzez orzeczenie przez WSA o uchyleniu decyzji organu, pomimo że sąd administracyjny nie stwierdził naruszeń przez organ administracji jakichkolwiek przepisów postępowania administracyjnego, jakie to naruszenia mogłyby mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw.
Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje skargę kasacyjną w jej granicach, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przy tym przez jej podstawy i wnioski. Wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym nie polega bowiem na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, a uzasadnione jest odniesienie się do poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych.
Przedmiotem rozpatrywanej skargi kasacyjnej jest wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w przedmiocie odmowy umorzenia należności z tytułu składek, którym uchylono zaskarżoną decyzję.
Skarga kasacyjna oparta została na podstawie określonej w art. 174 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi tj. naruszenia przepisów postępowania. Dodać należy, że w przypadku oparcia skargi kasacyjnej na naruszeniu prawa procesowego wnoszący skargę kasacyjną musi mieć na uwadze, że dla ewentualnego uwzględnienia skargi kasacyjnej niezbędne jest wykazanie, że naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy.
Zdaniem skarżącego kasacyjnie Sąd pierwszej instancji nie wskazał w uzasadnieniu wyroku żadnego przepisu postępowania jakie miałyby zostać naruszone w postępowaniu prowadzonym przez organ i zakończonym wydaniem zaskarżonej decyzji. Natomiast w uzasadnieniu wyroku Sądu wskazano na możliwość innej oceny stanu faktycznego sprawy niż dokonana przez organ, ale sąd administracyjny nie wywiódł z tego wniosku o naruszeniu przez organ żadnej normy prawnej.
Z takim stanowiskiem kasatora nie sposób się zgodzić.
Nie budzi wątpliwości Naczelnego Sądu Administracyjnego, że Sąd pierwszej instancji zasadnie wskazał, że organ nie ustalił stanu faktycznego w sposób prawidłowy. Z podnoszonych przez skarżącego twierdzeń wynikało, że część składek na ubezpieczenie podlega przedawnieniu, gdyż dotyczą one składek sprzed 13 lat. Mimo wątpliwości skarżącego dotyczących spornych składek przeprowadzone przez organ postępowanie nie wykazało, że całość składek za okres 2003 do 2007, w odniesieniu do których rozważane było umorzenie postępowania podlega egzekucji ewentualnie czy nie zostały objęte przedawnieniem.
Jakkolwiek zdaniem NSA przedmiotem postępowania o umorzenie należności z tytułu składek, nie może być badanie zadłużenia a jedynie ustawowe podstawy umorzenia należności, to jednak w postępowaniu w sprawie umorzenia należności z tytułu składek organ powinien odnosić się do konkretnej kwoty tych należności weryfikowalnej na podstawie wiarygodnych dokumentów. Przypomnieć także należy, że postępowanie w sprawie umorzenia należności z tytułu nieopłaconych składek na ubezpieczenie społeczne i rentowe może być prowadzone wówczas, gdy takie należności są nadal wymagalne, a dłużnik nie jest w stanie - jego zdaniem - ich uiścić.
A zatem rozstrzygnięcie w przedmiocie umorzenia należności z tytułu składek może zapaść jedynie wówczas, kiedy należności - umorzenia których domaga się strona - nie uległy przedawnieniu lub z innych przyczyn nadal są wymagalne. W tym sensie Sąd pierwszej instancji zasadnie uznał za wadliwość prowadzonego przez organ postępowania brak ustalenia czy nastąpiło stwierdzenie przedawnienia należności, gdyż wówczas skutkowałoby to koniecznością umorzenia takiego postępowania - jako bezprzedmiotowego (por. wyrok NSA z dnia 27 sierpnia 2009 r. sygn. akt II GSK 15/09).
Nadto zwrócić uwagę należy, że w świetle art. 28 ust. 2, 3 i 3a ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych całkowita nieściągalność dotyczy wyłącznie nieściągalności należności z tytułu składek. Co do egzekwowanej od strony kwoty 1750 złotych zgodnie z oświadczeniem składającego skargę do WSA w Warszawie, są to zobowiązania z tytułu podatków i zaciągniętych kredytów. Natomiast w zaskarżonej decyzji organ stwierdził, że "w stosunku do zadłużenia z tytułu składek nie jest prowadzone postępowanie egzekucyjne ani przez naczelnika urzędu skarbowego, ani przez komornika sądowego", czym ZUS uzasadnia brak spełnienia przesłanki z art. 28 ust. 3 pkt 5 ustawy o systemie ubezpieczeń społecznych.
Jednocześnie jak wynika z tej decyzji, w zakresie należności z tytułu składek toczy się postępowanie egzekucyjne, które nie zostało zakończone – na okoliczność tę powołuje się ZUS wykazując, że nie zachodzi przesłanka z art. 28 ust.3 pkt 6 u.s.u.s. W decyzji tej organ również podaje, że strona "osiąga dochód z tytułu świadczenia rentowego, z którego prowadzona jest egzekucja należności z tytułu składek"(str. 6 zaskarżonej decyzji). Słusznie zatem Sąd pierwszej instancji wskazuje, że komornik egzekwuje kwotę 1750 złotych w związku z zadłużeniami z innych tytułów i zasadnie wyraża wątpliwość, (bo brak jednoznacznego ustalenia w tym zakresie) "czy kwota ta w istocie jest kwotą egzekwowaną, czy też kwotą, która z racji zadłużenia skarżącego powinna nią być oraz czy w kwocie tej mieści się egzekucja składek i w jakiej wysokości", pozostaje bowiem niewyjaśnione czego dotyczy egzekucja komornicza i czy jest ona skuteczna.
Z kolei przesłanka określona w art. 28 ust. 3 pkt 5 u.s.u.s. wskazuje, że całkowita nieściągalność z tytułu składek zachodzi gdy naczelnik urzędu skarbowego lub komornik sądowy stwierdził brak majątku, z którego można prowadzić egzekucję. Zatem zauważyć trzeba, że z przepisu tego nie wynika, że stwierdzenie braku majątku miałoby nastąpić w toku egzekucji prowadzonej w stosunku do należności z tytułu składek, co implikuje po stronie organu obowiązek ustalenia czy w toku prowadzonej egzekucji przez naczelnika urzędu skarbowego bądź komornika stwierdzono lub nie brak majątku.
Zauważyć bowiem trzeba, że oparcie ustaleń wyłącznie na oświadczeniu strony co do egzekwowanej kwoty 1750 złotych przez komornika, czyni ustalenia organu niepełnymi, gdyż nie wiadomo czy kwota ta jest rzeczywiście egzekwowana, bo jeśli tak to wówczas przesłanka braku majątku nie byłaby spełniona skoro egzekucja jest skuteczna, czy też jest to kwota dochodzona a w rzeczywistości nie egzekwowana np. ze względu na brak majątku. Ponadto egzekucję z tytułu składek prowadzić może zarówno ZUS jako wierzyciel i jednocześnie organ egzekucyjny, jak i naczelnik urzędu skarbowego jako organ egzekucyjny w ramach postępowania egzekucyjnego w administracji, a także komornik sądowy w ramach egzekucji sądowej.
W przedmiotowej sprawie organ ograniczył się do dokonania ustaleń na podstawie wyjaśnień strony, co prawidłowo Sąd pierwszej instancji uznał za niewystarczające dla rozstrzygnięcia wniosku. Słusznie Sąd pierwszej instancji wskazał, że zabrakło w postępowaniu dogłębnego wyjaśnienia kwestii istotnej a przyjętej przez organ polegającej na ustaleniu, że trudna sytuacja życiowa strony ma przejściowy charakter, co budzi uzasadnione wątpliwości na podstawie udokumentowanego stanu zdrowia, przebytych udarów, wysokiego ciśnienia i możliwości podjęcia pracy wyłącznie w warunkach chronionych.
Reasumując stwierdzić trzeba, że mimo iż Sąd pierwszej instancji ograniczył się do wskazania podstawy prawnej zaskarżonego wyroku tj. stwierdził naruszenie przez organ przepisów postępowania innych niż wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i b) ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, to z uzasadnienia wyroku wynika, że są to przepisy postępowania administracyjnego, które obowiązany jest stosować organ celem dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, których naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy.
Podkreślenia wymaga, że Sąd administracyjny nie ustala stanu faktycznego sprawy, lecz jedynie ocenia, jak z tego obowiązku wywiązał się organ administracji. Obowiązkiem wojewódzkiego sądu administracyjnego jest przyjąć określony stan faktyczny i go przedstawić, nie chodzi jednak o przedstawienie jakiegokolwiek stanu faktycznego, lecz stanu rzeczywistego, ustalonego i przyjętego zgodnie z obowiązującym prawem. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku przedstawił podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie, w tych ramach jednoznacznie wskazał, że stan faktyczny nie został przez organ ustalony prawidłowo i wyjaśnił z jakich przyczyn a Naczelny Sąd Administracyjny ocenę tę podziela.
Ze wskazanych wyżej powodów Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wniesiona skarga kasacyjna nie ma usprawiedliwionych podstaw i stosownie do art. 184 p.p.s.a., orzekł o jej oddaleniu.