Uzasadnienie
UZASDNIENIE
Wojewódzki Sąd Administracyjny w K. wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Ke 331/11, oddalił skargę P. S.A. w B.-Z. na decyzję Ś. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] marca 2011 r., nr [...], o nałożeniu kary pieniężnej za naruszenie przepisów prawa o transporcie drogowym poprzez wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków zezwolenia.
I
Z uzasadnienia wyroku wynika, że Sąd pierwszej instancji przyjął za podstawę rozstrzygnięcia następujące ustalenia.
W dniu [...] listopada 2010 r. o godz. [...] w B.-Z. na ul. K. patrol mieszany, złożony z funkcjonariusza Policji i funkcjonariusza Inspekcji Transportu Drogowego, przeprowadził kontrolę drogową autobusu marki A. o nr rej. [...] należącego do P. S.A. w B.-Z. Kontrolerzy ustalili, że kierowca autobusu – na podstawie zezwolenia nr [...] – wykonywał regularny zarobkowy przewóz osób na trasie [...] i podjechał na przystanek autobusowy przy ul. K. w celu wysadzenia pasażerów, mimo że przystanek ten nie był wyszczególniony w rozkładzie jazdy. Kierowca podpisał protokół kontroli nr [...], nie wnosząc zastrzeżeń.
Pismem z dnia 14 grudnia 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy B.-Z. poinformował organ I instancji, że spółka nie złożyła wniosku o uzgodnienie zasad korzystania z przystanków na linii [...].
Decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r., nr [...], Komendant Powiatowy Policji w B.-Z. na podstawie art. 93 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (tekst jednolity: z 2012 r., poz. 1265 ze zm.) dalej powoływanej jako "u.t.d." w zw. z lp. 2.2.3. załącznika do ustawy nałożył na P. S.A. w B.-Z. karę pieniężną w kwocie 3.000 zł za wykonywanie transportu drogowego osób z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu dotyczących ustalonej trasy przejazdu lub wyznaczonych przystanków.
W odwołaniu P. S.A. w B.-Z. wskazała, że przystanek przy ul. P. był wyłączony z użytkowania ze względu na remont drogi i jej zamknięcie, zatem korzystała z przystanku zastępczego przy ul. K. Zdaniem spółki działanie to nie naruszało prawa, zważywszy w szczególności na fakt, że składane przez spółkę wnioski o uzgodnienie warunków korzystania z przystanku przy ul. P. spotykały się z odmową. Organ nie uwzględnił, że wnioski spółki były załatwiane odmownie, mimo że WSA w K. wyrokiem z dnia 30 września 2010 r. o sygn. akt II SA/Ke 436/10, stwierdził nieważność w części uchwały Nr XXXVII/425/10 Rady Miejskiej w B.-Z. z dnia 25 marca 2010 r. w sprawie ustalenia zasad korzystania przez przewoźników z przystanków komunikacyjnych na terenie Miasta i Gminy B.-Z. (Dz. U. Woj. Świętokrzyskiego Nr 154, poz. 1287 ze zm.) dalej powoływanej jako "uchwała Rady Miejskiej z 25 marca 2010 r.".
Decyzją z dnia [...] marca 2011 r. Ś. Komendant Wojewódzki Policji w K. m.in. na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) dalej powoływanej jako "k.p.a." utrzymał w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji.
Organ odwoławczy stwierdził, że kierowca autobusu należącego do strony nie powinien wysadzać pasażerów na przystanku przy ul. K., bowiem ten przystanek nie znajdował się w rozkładzie jazdy (załączniku do posiadanego przez stronę zezwolenia) a zgodnie z przepisami u.t.d. wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się wyłącznie na przystankach określonych w rozkładzie jazdy. Zabieranie i wysadzanie pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy narusza przepisy u.t.d. i jest sankcjonowane karą pieniężną.
Organ wyjaśnił dalej, że przystanek przy ul. P. zlikwidowano dnia 17 sierpnia 2010 r., a utworzono przystanek przy ul. K. O zamiarze likwidacji przystanku strona została poinformowana pismem Burmistrza Miasta i Gminy B.-Z. z dnia 27 kwietnia 2010 r., w którym wezwano przewoźników do dokonania właściwych zamian w zezwoleniach i rozkładach jazdy. Obowiązku tego strona nie dopełniła, więc powoływanie się przez nią na możliwość wykonywania przewozów z odstąpieniem od warunków określonych w zezwoleniu z uwagi na uzasadniony przypadek (art. 20a ust. 1 u.t.d.) nie znajdowało potwierdzenia w stanie faktycznym sprawy.
W ocenie organu bez znaczenia dla załatwienia sprawy pozostaje wyrok WSA w K. z dnia 30 września 2010 r., ponieważ karę pieniężną nałożono za naruszenie przez stronę warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie przewozów osób.
W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w W. P. S.A. w B.-Z. wniosła o uchylenie obu decyzji wydanych w tej sprawie i zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Argumentowała, że od dnia 24 stycznia 2011 r. przystanek przy ul. P. został przywrócony, toteż nie miała obowiązku dokonywania zmian w rozkładzie jazdy. Zdaniem skarżącej, jedynie czasowo zmieniła się lokalizacja przystanku (ul. K.), a skoro tak, to nie nastąpiła istotna zmiana warunków zezwolenia. Prowadzi to do wniosku, że błędnie ustalono stan faktyczny i z tego powodu błędnie zastosowano prawo materialne (m.in. art. 20a u.t.d.).
W odpowiedzi na skargę Ś. Komendant Wojewódzki Policji w K. wniósł o oddalenie skargi. Podtrzymał dotychczas wyrażone stanowisko.
Wyrokiem z dnia 22 czerwca 2011 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę.
Sąd pierwszej instancji stwierdził, że w myśl art. 18 ust. 1 u.t.d. wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych wymaga uzyskania stosownego zezwolenia. W myśl art. 18b ust. 1 tej ustawy przewozy regularne w krajowym transporcie drogowym wykonywane są według następujących zasad: rozkład jazdy jest podawany do publicznej wiadomości przez ogłoszenia na wszystkich wymienionych w rozkładzie jazdy przystankach lub dworcach autobusowych (pkt 2); wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy (pkt 3). Zgodnie z art. 18b ust. 2 podczas wykonywania przewozów regularnych zabrania się korzystania z przystanków, na których nie została zamieszczona informacja o realizowanym rozkładzie jazdy zawierająca także nazwę, adres siedziby przewoźnika i numer telefonu przewoźnika lub niezgodnie z podanymi w tej informacji dniami i godzinami odjazdów (pkt 2); oraz zabierania i wysadzania pasażerów poza przystankami określonymi w rozkładzie jazdy (pkt 3).
Sąd pierwszej instancji uznał, że w niniejszej sprawie nie ma zastosowania przepis art. 20a ust. 1 u.t.d., na który powołuje się strona. Zgodnie z jego brzmieniem warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych. W przypadku gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów, o których mowa w ust. 1, trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu (ust. 2).
Z akt sprawy wynika, że tymczasowe przeniesienie przystanku z ul. P. na ul. K. wynikało z konieczności przebudowy sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej. Zatem istotnie były to okoliczności niezależne od przewoźnika, uniemożliwiające mu wykonywanie przewozu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Nie budziło również wątpliwości Sądu, że przebudowa sieci wodociągowej i kanalizacji sanitarnej mieści się w katalogu okoliczności określonych w wymienionym przepisie. Prawidłowa wykładnia art. 20a ust. 1 wymaga jednak powiązania go z ust.
2. Analiza jego treści prowadzi do wniosku, że określone w ust. 1 art. 20a odstępstwo od warunków określonych w zezwoleniu (np. dotyczące wyznaczonych przystanków), bez konieczności dokonywania zmian w odniesieniu do zezwolenia, dopuszczalne jest jedynie w sytuacji gdy niezależne od przewoźnika okoliczności trwają maksymalnie 14 dni. Jeżeli przeszkody te trwają dłużej niż 14 dni przewoźnik powinien wystąpić do właściwego organu o wydanie decyzji w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu.
W ocenie Sądu pierwszej instancji niezależna od przewoźnika przeszkoda w korzystaniu z przystanku przy ul. P. trwała od dnia 17 sierpnia 2010 r. do dnia 24 stycznia 2011 r., a zatem dłużej niż 14 dni. Skarżąca winna była wystąpić do Starostwa Powiatowego w B.-Z. o wydanie decyzji w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu, stosownie do art. 20a ust. 2 u.t.d. Kontrola autobusu należącego do skarżącej miała miejsce w dniu [...] listopada 2010 r., a więc trzy miesiące po tym, jak przystanek przy ul. P. został przeniesiony na ul. K. Poza tym już pismem z dnia 27 kwietnia 2010 r. Burmistrz Miasta i Gminy B.-Z. poinformował wszystkich przewoźników o zamiarze zamknięcia od dnia 1 lipca 2010 r. ruchu na ul. P., likwidacji przystanków znajdujących się na tej ulicy i konieczności wystąpienia o nowe uzgodnienia oraz dokonania właściwych zmian w posiadanych zezwoleniach i rozkładach jazdy.
Skarżąca wiedziała zatem na kilka miesięcy przed kontrolą, że wykonuje przewozy regularne wbrew warunkom określonym w zezwoleniu, lecz nie doprowadziła do właściwych zmian w odniesieniu do posiadanego zezwolenia. Oznacza to, że w dniu kontroli mogła korzystać z przystanku przy ul. K. wyłącznie dysponując decyzją o odstąpieniu od warunków określonych w zezwoleniu. Innej możliwości u.t.d. nie przewiduje. W szczególności nie przewiduje instytucji "przystanku zastępczego". Nie można się zgodzić ze skarżącą, iż tymczasowa zmiana lokalizacji przystanku nie narusza istotnych warunków zezwolenia, wskutek czego dokonywanie w nim zmian było zbędne.
Sąd pierwszej instancji wskazał, że w dacie złożenia przez P. S.A. w B.-Z. wniosku o uzgodnienie zasad korzystania z przystanków (4.10.2010 r.) wyrok z dnia 30 września 2010 r. o sygn. akt II SA/Ke 436/10, nie był jeszcze prawomocny. Z akt sprawy nie wynika aby po jego uprawomocnieniu się skarżąca składała nowy wniosek o uzgodnienie tych zasad. Organy orzekały w niniejszej sprawie na podstawie przepisów u.t.d. i kwestia uchylenia niektórych przepisów uchwały Rady Miasta z dnia 25 marca 2010 r. nie miała wpływu na rozstrzygnięcie. Sąd podzielił stanowisko organu odwoławczego, że obowiązujące przepisy u.t.d. nie przewidują aby w przypadku stwierdzenia naruszenia polegającego na wykonywaniu przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym z naruszeniem warunków określonych w zezwoleniu organy były uprawnione do odstąpienia od zakwalifikowania danego czynu jako naruszenia w transporcie drogowym.
Ustawodawca nie pozostawił w tym zakresie organom kontroli żadnej swobody decyzyjnej, ściśle określając jakiemu rodzajowi naruszenia przypisana jest określona kara pieniężna. Skoro zatem podczas kontroli w dniu [...] listopada 2010 r. skarżąca naruszyła warunki, o których mowa w art. 18b ust. 2 pkt 3 i 5 u.t.d., to wydanie decyzji o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości 3.000 zł, w zw. z lp. 2.2.3 zał. do ustawy było w pełni uzasadnione i nie narusza prawa.
Sąd pierwszej instancji uznał, że skarżąca spółka została właściwie powiadomiona o wszczęciu postępowania w sprawie oraz pouczona o uprawnieniach wynikających z treści art. 10 k.p.a. Organy obu instancji wyczerpująco zbadały wszystkie istotne okoliczności faktyczne oraz przeprowadziły dowody służące ustaleniu stanu faktycznego zgodnie z zasadami prawdy obiektywnej (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.). W ocenie Sądu organy administracji rozstrzygając sprawę oparły się na materiale prawidłowo zebranym w toku kontroli, dokonując jego wszechstronnej oceny. Stanowisko wyrażone w zaskarżonych decyzjach organy obu instancji uzasadniły w sposób wymagany przez normę prawną zawartą w art. 107 § 3 k.p.a.
II
Skargę kasacyjną złożyła P. S.A. w B.-Z.
Wyrok zaskarżyła w całości. Wniosła o uchylenie wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych.
Wnosząca skargę kasacyjną na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 14 marca 2012 r., poz. 270 ze zm.) dalej powoływanej jako "p.p.s.a." zaskarżonemu wyrokowi zarzuciła naruszenie:
- 1. przepisów prawa materialnego:
- - art. 18b ust. 1 pkt 3 i pkt 7, art. 18b ust. 2 pkt 3 i pkt 5 w zw. z art. 92 ust. 1 u.t.d. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sytuacji, kiedy zatrzymanie się kierowcy poza przystankiem wyznaczonym rozkładem jazdy, było podyktowane wyjątkowymi okolicznościami,
- - art. 20a u.t.d. poprzez jego błędną wykładnię i przyjęcie, że skarżący mógł w dniu kontroli korzystać z przystanku przy ul. K. wyłącznie na podstawie decyzji o odstąpieniu od warunków określonych w zezwoleniu;
- 2. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy:
- - art. 151 p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo że organy administracyjne w toku postępowania naruszyły art. art. 7, 77 i 80 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego w sposób nieliczący się z interesem społecznym i słusznym interesem skarżącej, w szczególności nie uwzględniając okoliczności, że skarżąca dołożyła wszelkich starań aby uzyskać uzgodnienie warunków korzystania z przystanku, na którym zatrzymała się w dniu kontroli, zaś nieuzyskanie zezwolenia było następstwem nieuprawnionej odmowy uzgodnienia zasad korzystania z przystanku przez Gminę B.-Z.
Uzasadniając zarzuty wnosząca skargę kasacyjną stwierdziła, że nie miał racji Sąd pierwszej instancji przyjmując, iż skarżąca mogła w dacie kontroli drogowej korzystać z przystanku przy ul. K. wyłącznie na podstawie decyzji o odstąpieniu od warunków określonych w zezwoleniu, wydanej zgodnie z art. 20a ust. 2 u.t.d. Mogła bowiem również wystąpić o nowe uzgodnienie zasad korzystania z rzeczonego przystanku i o takie uzgodnienie wystąpiła (złożyła wniosek). Mimo to uzgodnienia permanentnie odmawiano, gdyż wniosek nie spełniał wymogów uchwały Rady Miasta z dnia 25 marca 2010 r., natomiast uchwała ta w części istotnej dla załatwienia uzgodnienia została unieważniona prawomocnym, już w dacie wydawania przez organy decyzji administracyjnych, wyrokiem WSA w K. z dnia 30 września 2010 r.
Zdaniem skarżącej kasacyjnie powyższe prowadzi do wniosku, że dołożyła należytych starań o uzyskanie zmian w rozkładzie jazdy tak, aby zgodnie z prawem móc korzystać z przystanku przy ul. K. Ś. Komendant Wojewódzki Policji w K. nie skorzystał z prawa do wniesienia odpowiedzi na skargę kasacyjną.
III
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje.
Skarga kasacyjna nie znajduje usprawiedliwionych podstaw.
Zakres kontroli sądu kasacyjnego w stosunku do zaskarżonego orzeczenia jest zdeterminowany, poza przypadkami nieważności postępowania, które w niniejszej sprawie nie występują, granicami środka zaskarżenia. Stosownie bowiem do art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania.
Przystępując do rozpoznania niniejszej skargi kasacyjnej na wstępie wypada zauważyć, że nie jest kwestionowane w sprawie, że do obowiązków przewoźnika należy, wykonywanie przewozu zgodnie z zezwoleniem przewidzianym w art. 18 u.t.d., określającym m.in. przebieg trasy przewozu (art. 20 ust. 1 pkt 2) i zgodnie z obowiązującym rozkładem jazdy, stanowiącym załącznik do zezwolenia (art. 20 ust. 1a u.t.d.). Stawiając zarzut błędnej wykładni art. 20a ust. 1 i 2 u.t.d. oraz niewłaściwe zastosowanie art. 92 ust. 1 u.t.d., skarżąca zamierza w istocie podważyć prawidłowo ustalony w sprawie stan faktyczny.
W ocenie skarżącej, w sytuacji, gdy wystąpiły przeszkody w wykonywaniu przewozów, nie było podstaw do posiadania i okazania na żądanie właściwego organu decyzji w sprawie odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu, dotyczących wyznaczonych przystanków. W okolicznościach faktycznych sprawy stanowisko to jest nietrafne.
Zgodnie z art. 20a u.t.d., o czym była już mowa, warunków określonych w zezwoleniu, o którym mowa w art. 18, nie stosuje się w przypadku wystąpienia niezależnych od przedsiębiorcy okoliczności uniemożliwiających wykonywanie przewozów zgodnie z określonym w zezwoleniu przebiegiem trasy przewozów, w szczególności awarii sieci, robót drogowych, lub blokad drogowych (ust. 1). W sytuacji, gdy okoliczności uniemożliwiające wykonywanie przewozów, o których mowa w ust. 1, trwają dłużej niż 14 dni, organ właściwy w sprawach zezwoleń, na wniosek przedsiębiorcy, wydaje decyzję w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu (ust. 2).
Wskazany przepis wprowadza tymczasowe odstępstwo od wymogu wykonywania przewozu zgodnie z warunkami określonymi w zezwoleniu. Toteż, w razie wystąpienia przewidzianych tym przepisem okoliczności, trwających nie dłużej niż 14 dni, wykonujący przewóz, bez potrzeby wystąpienia o wydanie stosownej decyzji, jest zwolniony z obowiązku stosowania warunków określonych w zezwoleniu. Tym samym przewoźnik nie podlega karze pieniężnej za wykonywanie przewozu niezgodnie z warunkami określonymi w posiadanym zezwoleniu, bowiem z uwagi na zaistniałe okoliczności, tych warunków przestrzegać nie musiał. Jedynie zobowiązany jest do wykazania, że okoliczność ta wystąpiła niezależnie od niego, uniemożliwiając mu wykonywanie przewozu zgodnie z przebiegiem trasy przewozów, określonym w zezwoleniu.
Z dniem 17 sierpnia 2010 r., z powodu robót drogowych, został zamknięty ruch na ul. P. i w związku z tym nastąpiła likwidacja przystanków tam się znajdujących, o czym skarżąca została powiadomiona pismem z dnia 27 kwietnia 2010 r. Wspomniana okoliczność, z czym zgodzić się należy ze skarżącą, mieści się w katalogu zdarzeń uprawniających do odstąpienia od warunków określonych w zezwoleniu na wykonywanie przewozu drogowego osób. Tym samym pozostaje do rozpatrzenia kwestia, czy kierujący pojazdem miał obowiązek w dniu kontroli okazania decyzji o odstąpieniu od warunków określonych w zezwoleniu nr [...] z dnia [...] października 2008 r.
Zdaniem skarżącej, ze względu na treść art. 20a u.t.d., obowiązek taki nie wystąpił. W realiach sprawy stanowisko to nie zasługuje na akceptację.
W art. 18b ust. 1 u.t.d. zostały określone zasady wykonywania przewozów regularnych w krajowym transporcie drogowym. W myśl punktu 7 tego artykułu przewozy regularne winny być wykonywane zgodnie z warunkami przewozu osób określonymi w zezwoleniu, zaś zgodnie z treścią punktu 3 wsiadanie i wysiadanie pasażerów odbywa się tylko na przystankach określonych w rozkładzie jazdy. Obowiązujący rozkład jazdy stanowi, zgodnie z art. 20 ust. 1a u.t.d., załącznik do zezwolenia.
W świetle niewadliwych ustaleń poczynionych w sprawie przeszkoda w korzystaniu z przystanku przy ul. P. trwała od dnia 17 sierpnia 2010 r. do dnia 24 stycznia 2011 r., a w trakcie przeprowadzonej kontroli w dniu [...] listopada 2010 r., czego skarżąca nie kwestionuje, kierujący autobusem zatrzymał się poza określonymi w rozkładzie jazdy przystankami. To naruszenie zostało potwierdzone w notatce urzędowej z dnia [...] listopada 2010 r. i w protokole kontroli. Zatem, stosownie do przepisu art. 20a ust. 2 u.t.d., a więc bez uprzedniego uzyskania decyzji w sprawie odstępstwa od warunków określonych w zezwoleniu, skarżąca nie była uprawniona do korzystania z przystanku przy ul. K. Wymaga przy tym podkreślenia, o czym była już mowa, że po uzyskaniu informacji zarządcy drogi o planowanej likwidacji przystanku przy ul. P., skarżąca nie wystąpiła z wnioskiem o ustanowienie przystanku przy ul. K. Tym samym skarżąca nie dała możliwości skontrolowania w trybie odwoławczym, a nawet sądowoadministracyjnym, trafności ewentualnej decyzji odmawiającej uwzględnienia wspomnianego wniosku.
Skorzystanie z tego przystanku, z naruszeniem przepisu art. 20a ust. 2 u.t.d., stanowiło delikt administracyjny, sankcjonowany karą pieniężną w kwocie 3.000 zł, stosownie do punktu 2.2.3. załącznika do u.t.d. Pamiętać też trzeba, na co wskazał Trybunał Konstytucyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 31 marca 2008 r., sygn. akt SK 75/06, że zasadniczym celem kary przewidzianej w powołanym przepisie nie jest represja, ale zagwarantowanie należytego (zgodnego z przepisami) prowadzenia działalności gospodarczej.
Skoro w sprawie nie doszło do naruszenia zarzucanych w skardze kasacyjnej przepisów prawa skarga kasacyjna, jako nie oparta na usprawiedliwionych podstawach, podlega oddaleniu (art. 184 p.p.s.a.).