Uzasadnienie
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu, objętym skargą kasacyjną wyrokiem z 8 lutego 2017 r., sygn. akt III SA/Po 780/16 oddalił skargę [A.] sp. z o.o. w J. na decyzję Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu (obecnie: Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w Poznaniu; dalej: Dyrektor), z [...] czerwca 2016 r. o nałożeniu kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automacie poza kasynem gry.
Sąd pierwszej instancji orzekał w następującym stanie sprawy:
Zaskarżoną decyzją Dyrektor, działając na podstawie art. 233 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm., dalej cyt. jako: o.p.) w zw. m.in. z art. 2 ust. 3-5 i art. 89 ust. 1 pkt 2, ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 19 listopada 2009 r. o grach hazardowych (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 612 ze zm.; dalej cyt. jako: u.g.h.), utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji o nałożeniu na [A.] sp. z o.o. w J. (dalej: Spółka, skarżąca) kary pieniężnej w wysokości 12 000 zł za urządzanie, z naruszeniem przepisów ww. ustawy, gier na automacie Hot Fun nr [...] poza kasynem gry, tj. na Stacji Paliw w P. [...], K.. W uzasadnieniu organ wskazał, odwołując się do ustaleń poczynionych w trakcie kontroli (oględzin automatu, eksperymentu procesowego oraz zeznań świadka), że sporny automat umożliwia prowadzenie gier w rozumieniu art. 2 ust. 3-5 u.g.h. oraz oferuje nagrody pieniężne i rzeczowe w postaci punktów umożliwiających rozegranie nowej gry.
Zgromadzony materiał dowodowy, w tym umowa dzierżawy powierzchni użytkowej zawarta [...] marca 2015 r. przez Spółkę z dysponentem lokalu A.M., prowadzącym w tym lokalu działalność gospodarczą, wskazywała, że tytuł prawny do kontrolowanego urządzenia posiada skarżąca, która wydzierżawiła 5m2 lokalu celem prowadzenia w nim działalności gospodarczej z wykorzystaniem urządzeń rozrywkowych. Lokal nie był kasynem gry w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 u.g.h. Organ przedstawił też stanowisko w zakresie oceny skutków prawnych braku notyfikacji przepisów ustawy o grach hazardowych i uznał zarzuty w tym zakresie za niezasadne. W konsekwencji Dyrektor uznał, że zebrany w sprawie materiał dowodowy uzasadniał wymierzenie kary zgodnie z art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w wysokości określonej w art. 89 ust. 2 pkt 2 ustawy.
W skardze na to rozstrzygnięcie pełnomocnik Spółki domagał się uchylenia decyzji organów obu instancji oraz zasądzenia kosztów.
W odpowiedzi na skargę Dyrektor wniósł o jej oddalenie podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie.
Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę, działając na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecny tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302, dalej cyt. jako: p.p.s.a.) i wskazał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, bowiem prawidłowo przeprowadzone przez organy administracji celnej postępowanie pozwoliło na ustalenie, że gry rozgrywane na kontrolowanym urządzeniu są grami w rozumieniu art. 2 ust. 3-5 u.g.h., a skarżąca była urządzającym gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.
Odwołując się natomiast do uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 maja 2016 r., sygn. akt II GPS 1/16 (publ. ONSAiWSA z 2016 r. nr 5, poz. 73; dostępna w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl) i aprobując wyrażone w niej stanowisko powiększonego składu NSA, sąd pierwszej instancji stwierdził, że art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. – będący podstawą prawną zaskarżonej decyzji – nie jest przepisem technicznym w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22 czerwca 1998 r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w dziedzinie norm i przepisów technicznych oraz zasad dotyczących usług społeczeństwa informacyjnego (Dz.U.UE.L.98.204.37; obecnie ujednoliconej tożsamą dyrektywą nr 2015/1535; dalej cyt. jako: dyrektywa nr 98/34/WE) oraz stanowi samodzielną, niezależną od art. 14 ust. 1 u.g.h., podstawę prawną do wymierzenia kary pieniężnej za urządzanie gier na automatach poza kasynem gry, a dla rekonstrukcji znamion deliktu administracyjnego, o którym mowa w tym przepisie oraz jego stosowalności w sprawach o nałożenie kary pieniężnej, nie ma znaczenia brak notyfikacji oraz techniczny, w rozumieniu dyrektywy 98/34/WE, charakter art. 14 ust. 1 tej ustawy.
Sąd pierwszej instancji uznał, że postępowanie wyjaśniające w sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo i nie doszło w tym zakresie do naruszenia art. 191 o.p. Zdaniem sądu wskazywane przez Spółkę dowody nie były konieczne dla rozstrzygnięcia sprawy, bowiem na tle ustalonego przez organy stanu faktycznego nie zachodziły wątpliwości, które uzasadniałyby dopuszczenie uzupełniającego dowodu z dokumentów i dlatego sąd oddalił wnioski dowodowe wskazane w skardze. Sąd uznał, że przedstawiona przez skarżącą umowa leasingu wraz z umową dzierżawy powierzchni użytkowej na rzecz [B.] sp. z o.o. we W. mogłyby jedynie wskazywać, że przymiot urządzającego gry na automatach można przypisać kolejnemu podmiotowi, poza skarżącą, nie prowadząc jednocześnie do stwierdzenia, że takiego przymiotu nie można przypisać skarżącej spółce.
Skargą kasacyjną Spółka domagała się uchylenia w całości wyroku oraz decyzji organów obu instancji, ewentualnie uchylenia wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji, zasądzenia kosztów postępowania według norm przepisanych, jak również przeprowadzenia rozprawy. Zaskarżonemu wyrokowi, na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a., skarżąca kasacyjnie zarzuciła:
- 1. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracyjne przepisów postępowania, tj. art. 121 §1, art. 122, art. 180 § 1, art. 181 oraz art. 187 §1 i § 3 o.p., w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, polegającym na niepodjęciu wszelkich niezbędnych działań w celu wyjaśnienia stanu faktycznego, gdyż zebrany przez organ materiał dowodowy nie pozwolił na dokładne (wszechstronne) wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i doprowadził do ustalenia, iż to skarżąca jest podmiotem urządzającym gry na automatach poza kasynem w rozumieniu art. 89 ust 1 pkt 2 u.g.h. tylko na podstawie umowy dzierżawy powierzchni użytkowej z [...] marca 2015 r., podczas gdy prawidłowo przeprowadzone postępowanie dowodowe uzupełnione o umowę dzierżawy powierzchni użytkowej z [...] marca 2015 r. oraz umowę leasingu operacyjnego z [...] września 2014 r., pozwoliłoby na ustalenie zgoła odmienne, a mianowicie takie, iż skarżąca nie jest podmiotem urządzającym gry na automatach poza kasynem gry w rozumieniu art. 89 ust 1 pkt 2 u.g.h., gdyż w chwili kontroli nie władała lokalem i automatem do gier, co wynika wprost z tych dokumentów;
- 2. naruszenie art. 151 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a. poprzez oddalenie skargi, pomimo naruszenia przez organy administracyjne przepisów postępowania, tj. art. 187 § 1 i § 3 o.p. i art. 191 o.p. polegające na uznaniu, iż organ prawidłowo ustalił stan faktyczny, podczas gdy decyzję organu należy uznać za co najmniej przedwczesną, gdyż zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do uznania skarżącej za podmiot urządzający gry na automatach poza kasynem gry w rozumieniu u.g.h., w szczególności brak dowodów na to, aby skarżąca dokonała jakichkolwiek czynności faktycznych związanych z zorganizowaniem i prowadzeniem lokalu, czy obsługą automatów;
- 3. naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. poprzez jego zastosowanie pomimo widocznych naruszeń procesowych w zakresie ustalenia podmiotu, wobec którego może być stosowana ta sankcja, a które to naruszenia uniemożliwiają zastosowanie przepisów materialnych;
- 4. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 106 § 3 p.p.s.a. polegające na nieprzeprowadzeniu dowodów uzupełniających z dokumentów, tj. umowy dzierżawy powierzchni użytkowej z [...] marca 2015 r. oraz umowy leasingu operacyjnego z [...] września 2014 r., pomimo iż było to niezbędne dla wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodowałoby nadmiernego przedłużenia w sprawie;
- 5. nadto także rażące naruszenie prawa Unii Europejskiej, to jest art. 8 w zw. z art. 1 pkt 11 w zw. z art. 1 pkt 5 w zw. z art. 1 pkt 2 dyrektywy nr 98/34/WE, mające postać wydania sprzecznego z prawem Unii Europejskiej orzeczenia, opartego o przepisy art. 89 w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h., które mocą wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej (TSUE) z 19 lipca 2012 r. (sygn. C-213/11 Fortuna i inni) uznane zostały wprost za przepisy techniczne, które tym samym, z uwagi na brak ich obligatoryjnej notyfikacji Komisji Europejskiej, nie mogą być stosowane w żadnym postępowaniu krajowym, w tym szczególnie takim jak niniejsze;
- 6. dalej też rażące naruszenie art. 120 o.p. (zasada legalizmu działania władzy publicznej), a to poprzez oparcie kwestionowanego orzeczenia na przepisach art. 89 w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h., które w konsekwencji wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. (sygn. C-213/11 Fortuna i in.) uznać należy za nieskuteczne w polskim systemie prawa;
- 7. nadto naruszenie art. 267 Traktatu o Funkcjonowaniu Unii Europejskiej, a to poprzez niedozwolone, faktyczne zastąpienie przewidzianej tam kompetencji sądu krajowego do przedstawienia pytania prejudycjalnego Trybunałowi Sprawiedliwości Unii Europejskiej innym prejudykatem, tj. abstrakcyjną uchwałą składu 7 sędziów NSA (sygn. II GPS 1/16), podjętą mimo tego, że NSA nie posiada kompetencji do wypowiadania się w sprawie wykładni aktów prawa unijnego, gdyż jest to zakres wyłącznej właściwości TSUE, które to uchybienie miało oczywisty, fundamentalny wpływ na wynik sprawy, albowiem doprowadziło sąd pierwszej instancji do przyjęcia i zastosowania w zaskarżanym wyroku wykładni prawa unijnego sprzecznej z utrwaloną linią orzeczniczą TSUE, a w szczególności do zignorowania prawnego obowiązku odmowy zastosowania nienotyfikowanych przepisów technicznych;
- 8. z ostrożności procesowej naruszenie art. 89 u.g.h. poprzez bezzasadne zastosowanie w sytuacji, gdy zgodnie z regulacją art. 4 ustawy z 12 czerwca 2015 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych (Dz.U. z 2015 r. poz. 1201) skarżąca objęta jest ochronnym okresem dostosowawczym, trwającym do dnia 1 lipca 2016 r., wobec czego jej działalność do tej daty z pewnością nie jest zabroniona, zatem jej wykonywanie nie może prowadzić do nakładania jakichkolwiek kar, w tym szczególnie takich, jak kwestionowana, zaakceptowana w zaskarżanym wyroku sądu pierwszej instancji.
W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumenty na poparcie podniesionych zarzutów, a nadto sformułowała zarzuty naruszenia art. 134 § 1 i art. 141 § 4 p.p.s.a.
Skarżąca wniosła ponadto, na podstawie art. 106 § 3 w zw. z art. 193 p.p.s.a. o przeprowadzenie dowodów uzupełniających z dokumentów, tj. umowy dzierżawy powierzchni użytkowej z [...] marca 2015 r. oraz umowy leasingu operacyjnego z [...] września 2014 r., gdyż jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie.
W skardze kasacyjnej zawnioskowano także, by Naczelny Sąd Administracyjny wystąpił do Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej z pytaniem prejudycjalnym co do "technicznego" charakteru przepisu takiego jak art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. – sankcji za naruszenie technicznego, więc niestosowalnego zakazu z art. 14 ust. 1 u.g.h.
Na rozprawie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w dniu 14 stycznia 2020 r. pełnomocnik skarżącej kasacyjnie Spółki uzupełnił uzasadnienie skargi kasacyjnej, powołując się na wyrok Sądu Najwyższego z dnia 5 grudnia 2019 r., w którym Sąd Najwyższy podkreślił moc wiążącą wyroków Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej dla wszystkich sądów państwa członkowskiego, nie tylko dla sądu kierującego pytanie prejudycjalne, w zakresie dokonanej przez Trybunał wykładni prawa Unii Europejskiej. Oznacza to, że wykładnia dyrektywy 98/34/WE, dokonana przez Trybunał Sprawiedliwości UE w sprawie Fortuna, była i jest wiążąca dla sądów polskich, w tym dla NSA orzekającego w niniejszej sprawie. W przypadku wątpliwości NSA powinien się zwrócić, na podstawie art. 267 TFUE, do Trybunału Sprawiedliwości UE z pytaniem prejudycjalnym mającym na celu rozstrzygnięcie wątpliwości co do wykładni praw unijnego.
Dyrektor IAS w Poznaniu nie wniósł odpowiedzi na skargę kasacyjną.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
Kontroli instancyjnej sprawowanej w granicach skargi kasacyjnej poddany został wyrok sądu pierwszej instancji, w którym sąd, oddalając skargę, zaaprobował ustalenia organów, że skarżąca urządzała poza kasynem gry na automatach w rozumieniu art. 2 ust. 3-5 u.g.h. Okoliczność, że były to gry na automatach w rozumieniu tej ustawy, nie została zakwestionowana w skardze kasacyjnej. Zarzuty skargi kasacyjnej oparte zostały bowiem przede wszystkim na poglądzie skarżącej o niewłaściwym zastosowaniu wobec niej przepisu art. 89 w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h., ze względu na "techniczny", w rozumieniu art. 1 pkt 11 dyrektywy nr 98/34/WE, charakter tych przepisów oraz fakt, że nie była podmiotem władającym automatem ze względu na zawartą umowę dzierżawy oraz leasingu operacyjnego.
Jednocześnie w skardze kasacyjnej zarzucono także brak kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego do wypowiadania się w sprawie wykładni aktów prawa unijnego, gdyż jest to zakres wyłącznej właściwości Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej.
Odnosząc się do tak postawionych zarzutów kasacyjnych, których komplementarny charakter pozwala na ich łączną ocenę, przypomnienia wymaga, że od 1 maja 2004 r., a więc od daty akcesji Rzeczypospolitej Polskiej do Unii Europejskiej, Naczelny Sąd Administracyjny jest również sądem unijnym i może rozstrzygać kwestie dotyczące stosowania lub wykładni prawa Unii. W unijnym porządku prawnym kontrolę sądową sprawują zarówno Trybunał Sprawiedliwości UE, jak i sądy krajowe państw członkowskich, które wspólnie zapewniają poszanowanie dla prawa unijnego. W wyroku z 27 lutego 2018 r. w sprawie Associação Sindical dos Juízes Portugueses przeciwko Tribunal de Contas o sygn. akt C-64/16, LEX nr 24472252 (pkt 40) Trybunał Sprawiedliwości podkreślił, że jeżeli sąd krajowy może rozstrzygać jako "sąd", w znaczeniu wskazanym w pkt 38 niniejszego wyroku, kwestie dotyczące stosowania lub wykładni prawa Unii, czego zweryfikowanie należy do sądu odsyłającego, to dane państwo członkowskie powinno zapewnić, iż organ ten spełnia integralne wymogi skutecznej ochrony sądowej zgodnie z art. 19 ust. 1 akapit drugi TUE.
Należy również wskazać, że skoro zgodnie z art. 184 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz. U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) Naczelny Sąd Administracyjny został powołany do kontroli działalności administracji publicznej, sprawowanej zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) w oparciu o kryterium zgodności z prawem, to nie budzi wątpliwości jego prawna kompetencja (ustanowiona w art. 15 § 1 pkt 2 w związku z art. 264 § 1-3 p.p.s.a.) do podjęcia uchwały w składzie 7 sędziów z 16 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 1/16 wyjaśniającej rozbieżności powstałe w orzecznictwie sądów administracyjnych na tle wykładni i stosowania art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. oraz art. 14 ust. 1 u.g.h., jak również do rozstrzygnięcia tej sprawy w zakreślonych skargą kasacyjną graniach (art. 183 § 1 p.p.s.a.) (zob. np. wyroki NSA: z 18 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 64/17; z 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 353/17, z 4 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 629/17, z 12 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 1940/17; te i dalej powoływane orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego dostępne w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych pod adresem http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie jest zatem zasadny zarzut braku kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego do wypowiadania się w sprawie wykładni aktów prawa unijnego.
Nie jest także zasadny zarzut naruszenia art. 267 TFUE, wzmocniony podniesionym na rozprawie przez pełnomocnika skarżącej kasacyjnie dodatkowym argumentem o związaniu sądów krajowych orzeczeniami TSUE. Należy bowiem podkreślić, że w wyroku z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11 i C-217/11 (Fortuna i inni) Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej nie odnosił się do przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. i nie przesądził jego technicznego charakteru. Zdaniem TSUE, techniczny charakter ma przepis art. 14 ust. 1 u.g.h., natomiast relacja art. 14 ust. 1 u.g.h. i art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. nie była przedmiotem rozważań TSUE, lecz Naczelnego Sądu Administracyjnego we wspominanej wyżej uchwale składu siedmiu sędziów z 16 maja 2016 r. sygn. akt II GPS 1/16. Brak jest zatem jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 267 TFUE jedynie dlatego, że nie uznał swojego związania powyższym wyrokiem TSUE co do relacji normy sankcjonującej zawartej w art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. i sankcjonowanej zawartej w art. 14 ust. 1 u.g.h., skoro w wyroku TSUE nie zawarto w tej kwestii wiążącego stanowiska. Poza tym sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu kontrolowanego wyroku nie dokonał wykładni art. 267 TFUE.
Naczelny Sąd Administracyjny nie skorzystał z prerogatywy wynikającej z art. 267 TFUE i na tej podstawie prawnej nie skierował pytania prejudycjalnego do Trybunału Sprawiedliwości, tylko samodzielnie rozstrzygnął kwestię "techniczności" art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., podejmując uchwałę o względnej mocy wiążącej sądy administracyjne (art. 269 § 1 p.p.s.a.) i decydując w ten sposób, że nie jest to przepis "techniczny". Orzekając w formie uchwały, krajowy sąd kasacyjny związany był punktem 40 wyroku Trybunału Sprawiedliwości z 19 lipca 2012 r. w sprawach połączonych C-213/11, C-214/11, C-217/11, w którym TSUE, odpowiadając zresztą na pytania prejudycjalne Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku, przesądził, iż "(...) art. 1 pkt 11 dyrektywy 98/34 należy interpretować w ten sposób, że przepisy krajowe tego rodzaju jak przepisy ustawy o grach hazardowych, które mogą powodować ograniczenie, a nawet stopniowe uniemożliwienie prowadzenia gier na automatach o niskich wygranych poza kasynami i salonami gry, stanowią potencjalnie »przepisy techniczne« w rozumieniu tego przepisu, w związku z czym ich projekt powinien zostać przekazany Komisji zgodnie z art. 8 ust. 1 akapit pierwszy wskazanej dyrektywy, w wypadku ustalenia, iż przepisy te wprowadzają warunki mogące mieć istotny wpływ na właściwości lub sprzedaż produktów.".
TSUE podkreślił, że dokonanie ustaleń co do faktycznego charakteru przepisów należy do sądu krajowego. Nie może być zatem wątpliwości co do prawa i obowiązku sądu krajowego wypowiedzenia się w kwestii technicznego charakteru przepisów prawa krajowego. Skład powiększony Naczelnego Sądu Administracyjnego wypowiedział się w kwestii technicznego charakteru art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w uchwale II GPS 1/16.
Przywołaną uchwałą II GPS 1/16 skład orzekający w tej sprawie jest związany z mocy art. 269 § 1 p.p.s.a., nie znajdując podstaw dla odstąpienia od tego poglądu prawnego. Powołany przepis nie pozwala żadnemu składowi sądu administracyjnego rozstrzygnąć sprawy w sposób sprzeczny ze stanowiskiem zawartym w uchwale i przyjmować wykładni prawa odmiennej od tej, która została przyjęta przez skład poszerzony Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. postanowienie NSA z 8 lipca 2014 r. o sygn. akt II GSK 1518/14). W skardze kasacyjnej nie postawiono sądowi zarzutu naruszenia art. 269 § 1 p.p.s.a., dlatego zignorowanie tak uchwały, jak i wypowiedzi sądu pierwszej instancji wyrażonej w oparciu o jej treść oraz forsowanie poglądu o technicznym charakterze art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 14 ust. 1 w zw. z u.g.h. jak gdyby uchwała nie istniała, uznać należało za niezasadne (por. np. wyroki NSA: z 12 kwietnia 2019 r., sygn. akt II GSK 353/17; z 25 stycznia 2019 r., sygn. akt II GSK 4771/16).
Z przywołanych powodów zarzuty opisane w pkt 5, 6 i 7 petitum skargi kasacyjnej, a wśród nich także zarzut naruszenia zasady legalizmu wyrażonej w art. 120 o.p. należało uznać za pozbawione usprawiedliwionych podstaw.
Za niezasadny uznać należało także zawarty w skardze kasacyjnej wniosek o skierowanie pytania prejudycjalnego do TSUE w przedmiocie charakteru technicznego art. 89 ust. 1 ust. 2 u.g.h. w zw. z art. 14 ust. 1 u.g.h. Kwestia charakteru tych przepisów (i ich wzajemnej relacji) została rozstrzygnięta wskazywaną uchwałą NSA o sygn. akt II GPS 1/16, która usuwa wątpliwości powstałe w orzecznictwie sądów administracyjnych m.in. w zakresie wykonywania wyroku TSUE z 19 lipca 2012 r. (Fortuna i inni) i dlatego nie zachodzi potrzeba ponownego angażowania Trybunału w tej samej materii.
Za chybiony należy uznać także zarzut naruszenia art. 4 ustawy zmieniającej (punkt 8 petitum skargi kasacyjnej). Skład orzekający podziela pogląd Sądu Najwyższego wyrażony w postanowieniu z 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt I KZP 1/16, że przepis art. 4 ustawy nowelizującej, zezwalający podmiotom prowadzącym w dniu wejścia w życie ustawy nowelizującej działalność w zakresie, o którym mowa w art. 6 ust. 1-3 lub w art. 7 ust. 2 u.g.h. na dostosowanie się do wymagań określonych w znowelizowanej ustawie o grach hazardowych do 1 lipca 2016 r., dotyczy wyłącznie podmiotów, które prowadziły taką działalność zgodnie z ustawą o grach hazardowych w brzmieniu sprzed 3 września 2015 r. (na podstawie koncesji albo zezwolenia). Ustawowe określenie adresatów unormowania zawartego w art. 4 ustawy nowelizującej, jako: "podmiotów prowadzących działalność w zakresie, o którym mowa w art. 6 ust. 1-3 lub w art. 7 ust. 2, w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy", dotyczy tylko tych podmiotów, które w tym dniu spełniały kryteria, o których mowa w powołanych przepisach ustawy o grach hazardowych.
Skoro przepis art. 4 ustawy nowelizującej wprost odesłał do treści m.in. art. 6 ust. 1 u.g.h., tym samym zakreślił zbiór adresatów norm z niego wynikających wyłącznie do tych podmiotów, które w dniu wejścia w życie nowelizacji prowadziły działalność w ramach tego ostatniego przepisu. Sąd pierwszej instancji stwierdził, że skarżący nie posiadał koncesji ani zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier hazardowych. To ustalenie nie zostało zakwestionowane w skardze kasacyjnej, której autor uzasadniając zarzut naruszenia art. 4 ustawy zmieniającej wskazał jedynie, że "nawet gdyby przyjąć, że skarżąca urządzała gry na automatach w sposób niezgodny z przepisami ustawy o grach hazardowych (czemu skarżąca zaprzecza), to zgodnie z cytowanym przepisem, skarżąca ma prawo prowadzić działalność w tym zakresie aż do 1 lipca 2016 r." Ten pogląd nie podważa skutecznie zasadności utrwalonego w orzecznictwie NSA, zaprezentowanego wyżej stanowiska (zob. np. wyroki NSA: z 25 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 1025/17, z 4 lipca 2019 r., sygn. akt II GSK 2644/17, z 7 marca 2019 r., sygn. akt II GSK 42/17). W związku z powyższym zarzut naruszenia art. 4 ustawy zmieniającej należało uznać za niezasadny.
Konsekwencją ustaleń, że skarżąca urządzała gry na automatach poza kasynem gry, było nałożenie kary pieniężnej na podstawie art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h., przewidującego, że karze pieniężnej podlega urządzający gry na automatach poza kasynem gry.
Za nieuzasadnione należy uznać zarzuty naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 121 § 1, art. 122, art. 180 § 1, art. 181 oraz art. 187 §1 i § 3 i art. 191 o.p. poprzez zaakceptowanie przez sąd pierwszej instancji, że zebrany przez organy materiał dowodowy pozwolił na dokładne (wszechstronne) wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy i doprowadził do ustalenia, że skarżąca jest podmiotem urządzającym gry na automatach poza kasynem w rozumieniu art. 89 ust 1 pkt 2 u.g.h., tylko na podstawie umowy dzierżawy powierzchni użytkowej z [...] marca 2015 r. (pkt 1 i 2 petitum skargi kasacyjnej). Tak skonstruowane zarzuty wskazują na naruszenie zarówno przepisów postępowania, jak i zastosowania przepisu prawa materialnego do błędnie – w ocenie skarżącej – ustalonego i zaakceptowanego przez sąd stanu sprawy.
W tej sytuacji w pierwszej kolejności należy ocenić prawidłowość wykładni i zastosowania normy wynikającej z treści art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w zakresie zwrotu "urządzający gry". Podkreślić przede wszystkim należy, że stan prawny rozpatrywanej sprawy kształtują przepisy ustawy o grach hazardowych w brzmieniu poprzedzającym wejście w życie ustawy z dnia 15 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy o grach hazardowych oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r. poz. 88), która wprowadziła do art. 89 ust. 1 u.g.h. osobną podstawę do wymierzenia kary posiadaczowi lokalu, w którym znajdują się niezarejestrowane automaty do gier (art. 89 ust. 1 pkt 3 i 4). Na gruncie omawianej regulacji w brzmieniu poprzedzającym wejście w życie wspomnianej nowelizacji, Naczelny Sąd Administracyjny w swym orzecznictwie przyjmował, że sankcja z art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. może zostać nałożona na więcej niż jeden podmiot, w sytuacji gdy każdemu z nich można przypisać cechę "urządzającego gry" na tym samym automacie w tym samym miejscu i czasie.
Wynika to z szerokiego zakresu definicji podmiotu "urządzającego gry na automatach", jaką należy przyjąć na potrzeby tego rodzaju postępowań. Wykładnia tego pojęcia, umożliwiająca nakładanie kar administracyjnych na więcej niż jeden podmiot, jest niezbędna jeżeli system kontroli i skuteczność przewidzianych przez ustawodawcę sankcji ma mieć realny charakter, zwłaszcza zaś jeżeli spojrzy się na to zagadnienie z perspektywy eliminowania sytuacji obejścia bądź nadużycia prawa przez podmioty uczestniczące w działalności hazardowej. Nie do pogodzenia bowiem z zasadą skuteczności stanowionego prawa byłaby taka wykładnia przepisów ustawy hazardowej, która w istocie pozostawiałaby bez kontroli i sankcji np. sytuacje tworzenia pozorów urządzania gier na automatach przez jeden podmiot, a więc też jego nominalnej odpowiedzialności, podczas gdy w rzeczywistości gry na automacie urządzane byłyby również na rachunek innego podmiotu jako element wspólnego przedsięwzięcia.
Przy ocenie, czy podmiot nie powinien zostać uznany za urządzającego gry na automacie niezbędne jest odwołanie się do wszystkich elementów stanu faktycznego (zob. np. wyroki NSA: z 9 listopada 2016 r., sygn. akt II GSK 2736/16, z 20 kwietnia 2017 r., sygn. akt II GSK 5233/16).
Jak zatem przyjęto w orzecznictwie, przy dokonywaniu wykładni przepisu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. w brzmieniu obowiązującym w sprawie, należy przyjąć szeroki zakres definicji podmiotu urządzającego gry. Samo urządzanie gier hazardowych to z kolei ogół czynności i działań stanowiących zaplecze logistyczne dla umożliwienia realizowania w praktyce działalności w zakresie gier hazardowych, w szczególności: zorganizowanie i pozyskanie odpowiedniego miejsca na zamontowanie urządzeń, przystosowanie go do danego rodzaju działalności, umożliwienie dostępu do takiego miejsca nieograniczonej ilości graczy, utrzymywanie automatów w stanie stałej aktywności, umożliwiającym ich sprawne funkcjonowanie, wypłacanie wygranych, obsługa urządzeń, zatrudnienie i odpowiednie przeszkolenie personelu, zapewniające graczom możliwość uczestniczenia w grze.
Przy takiej wykładni, która nie została skutecznie podważona skargą kasacyjną, należy uznać, że na etapie postępowania administracyjnego prawidłowo dokonano w sprawie niezbędnych ustaleń faktycznych oraz zastosowano przepisy art. 89 ust. 1 pkt 2 i ust. 2 pkt 2 u.g.h.
Rację ma autor skargi kasacyjnej, że sam fakt zawarcia umowy dzierżawy powierzchni lokalu nie powoduje uznania, że wydzierżawiający jest "urządzającym gry" w rozumieniu powołanych przepisów. W rozpoznanej sprawie, z dokumentów zgromadzonych w postępowaniu administracyjnym (umowa dzierżawy zawarta [...] marca 2015 r. z A.M., dysponentem lokalu w P. [...], K. - k. 29 akt adm.) wynika jednak, że skarżąca nie była tylko wydzierżawiającym, ale też dzierżawcą powierzchni użytkowej. Z zawartej przez skarżącą kasacyjnie jako wydzierżawiającą umowy dzierżawy z dysponentem lokalu w P. [...] A.M. wynika, że dzierżawca (czyli skarżąca kasacyjnie spółka) będzie na wydzierżawianej powierzchni prowadził działalność gospodarczą w postaci usług na rzecz osób trzecich polegających na umożliwieniu osobom trzecim rozrywki z wykorzystaniem urządzeń elektrycznych (§ 2 pkt 1 umowy z [...] marca 2015 r.).
Sąd pierwszej instancji – podzielając stanowisko organów co do tego, że skarżąca gry "urządzała" – nie oparł się wyłącznie na fakcie zawarcia umowy, co zarzuca skarżąca kasacyjnie. W pisemnych motywach wyroku WSA wskazał w szczególności, że niewątpliwie tytuł prawny do opisanego w decyzji automatu do gier, zainstalowanego w kontrolowanym przez funkcjonariuszy celnych lokalu, przysługiwał skarżącej.
Zarzuty skargi kasacyjnej dotyczące naruszenia przepisów postępowania dowodowego, nie podważają prawidłowości powyższego wniosku, że skarżąca kasacyjnie była podmiotem urządzającym gry. Dotyczą one zgłoszonych nowych dowodów, o których przeprowadzenie Spółka wnosi, tj. dowodu z umowy dzierżawy powierzchni użytkowej zawartej również [...] marca 2015 r. przez skarżącą (wydzierżawiający) z [B.] sp. z o.o. we W. (dzierżawca) oraz umowy leasingu operacyjnego zawartej [...] września 2014 r. przez skarżącą (leasingodawca) z [B.] sp. z o.o. we W. (leasingobiorca). Okoliczności wskazywane przez skarżącą kasacyjnie, które miałyby być wykazane wnioskowanymi dowodami, nie mogły mieć wpływu na wynik sprawy, nie mogły bowiem doprowadzić do obalenia poglądu, że skarżąca kasacyjnie spółka, mając tytuł prawny do spornego automatu i dzierżawiąc część powierzchni lokalu w celu jego ustawienia, utraciłaby status podmiotu urządzającego gry tylko z tego powodu, że następnie wydzierżawiła tę część powierzchni lokalu kolejnemu podmiotowi, a automat oddała w leasing operacyjny (umowa dzierżawy powierzchni użytkowej zawarta dnia [...] marca 2015 r. pomiędzy [A.] sp. z o.o. jako wydzierżawiającym a [B.] sp. z o.o. jako dzierżawcą oraz umowa leasingu operacyjnego zawarta [...] września 2014 r. pomiędzy [A.] sp. z o.o. jako leasingodawcą oraz [B.] sp. z o.o. jako leasingobiorcą).
Te dalsze czynności Spółki nie mogły bowiem doprowadzić do uznania, że utraciła charakter podmiotu uczestniczącego w przedsięwzięciu gospodarczym, mającym na celu uruchomienie gier na automatach. Wynikające z ww. umów powiązania gospodarcze stron tych umów nie mogą być ocenione inaczej niż jako podjęcie wspólnego przedsięwzięcia gospodarczego, w celu uruchomienia gier na automatach w sposób dostępny dla ogółu, a więc ich urządzanie w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h. Potwierdza to prawidłowość dokonanych w postępowaniu administracyjnym i zaakceptowanych przez sąd pierwszej instancji ustaleń, że skarżąca była urządzającym gry w rozumieniu art. 89 ust. 1 pkt 2 u.g.h.
Podsumowując NSA stwierdza, że stanowiące podstawę orzekania ustalenia faktyczne zaakceptowane przez sąd pierwszej instancji nie zostały w skuteczny sposób zakwestionowane. Niezasadne są zatem zarzuty naruszenia przepisów postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy (pkt 1, 2 i 4 petitum skargi kasacyjnej) oraz stanowiący ich konsekwencją zarzut naruszenia prawa materialnego tj. art. 89 ust. 1 pkt 2 w zw. z art. 89 ust. 2 pkt 2 u.g.h. z powodu zastosowania tych przepisów pomimo wadliwie ustalonego stanu faktycznego (punkt 3 petitum skargi kasacyjnej).
Nie są również zasadne zarzuty podniesione w uzasadnieniu skargi kasacyjnej (str. 9 uzasadnienia).
Nieusprawiedliwiony jest zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. Przepis ten przewiduje, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez sąd administracyjny pierwszej instancji, zaś granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – mimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane przez skarżącą, a które sąd pierwszej instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu. WSA rozpoznając skargę niewątpliwie orzekał w granicach sprawy, oceniając zaskarżoną decyzję Dyrektora Izby Celnej w Poznaniu z [...] grudnia 2016 r. w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej z tytułu urządzania gier na automatach poza kasynem gry, a zatem nie orzekał w granicach (w znaczeniu podmiotowym i przedmiotowym) innej sprawy niż ta, w której została wniesiona skarga.
Pozbawiony usprawiedliwionych podstaw jest też zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Wbrew stanowisku skarżącej kasacyjnie uzasadnienie zaskarżonego wyroku nie jest "niepełne, niejasne ani niespójne" oraz pozwoliło na dokonanie kontroli instancyjnej zaskarżonego wyroku. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku potwierdza, że orzekając na podstawie akt sprawy oraz w jej granicach, WSA wskazał zarówno ustalenia faktyczne, które przyjął za podstawę wyrokowania w rozpatrywanej sprawie, jak i podstawę prawną wydanego w sprawie rozstrzygnięcia oraz ją wyjaśnił. Uzasadnieniu wydanego w sprawie rozstrzygnięcia nie towarzyszą więc deficyty odnoszące się czy to do wskazania (wyjaśniania oraz oceny) faktów przyjętych za podstawę wyrokowania w sprawie, czy to do wskazania i wyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia, co prowadzi do wniosku, że w niewadliwy sposób realizuje ono funkcję kontroli jego trafności.
Okoliczność, że stanowisko zajęte przez WSA jest odmienne od prezentowanego przez skarżącą, nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia.
Mając powyższe na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną (pkt 1 sentencji).