Uzasadnienie
Objętym skargą kasacyjną wyrokiem z dnia 7 września 2005 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę Gminy Miejskiej K. na czynność Ministra Finansów z dnia 28 lutego 2005 r. w postaci odmowy podwyższenia części równoważącej subwencji ogólnej na 2005 r.
Uznając skargę za bezzasadną Sąd I instancji podniósł, iż zarzuty strony skarżącej dotyczące zaniżenia przez Ministra Finansów, należnej jej w 2005 r., części równoważącej subwencji ogólnej zostały oparte na stwierdzeniu błędnych danych co do wyliczenia części równoważącej subwencji ogólnej na rok 2004 r. Zgodność z prawem wyliczenia części równoważącej subwencji ogólnej na 2004 r. nie została jednak zakwestionowana.
W tym zakresie, zdaniem Sądu I instancji, przesądzające znaczenie miało wydanie przez Naczelny Sąd Administracyjny wyroku z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt II GSK 33/05 oddalającego skargę kasacyjną na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 15 grudnia 2004 r. sygn. akt III SA/Wa 1779/04 odrzucającego skargę Gminy K. w sprawie ustalenia wysokości części równoważącej subwencji ogólnej na 2004 r. Wobec wydania tego wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozstrzygnięcie Ministra Finansów odnośnie ustalenia wysokości części równoważącej subwencji ogólnej na 2004 r. stało się ostateczne i brak jest przesłanek do ponownego ustalenia omawianej należności.
W konsekwencji brak jest również podstaw do stwierdzenia, że kwota części równoważącej subwencji ogólnej na 2004 r., jako jeden ze składników wyliczenia kwoty części równoważącej subwencji ogólnej w 2005 r., była inna niż wynikająca z podjętego przez Ministra Finansów rozstrzygnięcia.
Bezpodstawne byłoby przyjmowanie przy wyliczaniu części równoważącej subwencji ogólnej na 2005 r. kwoty części równoważącej subwencji ogólnej na 2004 r. w wysokości wynikającej tylko z przekonania strony skarżącej, która nie została jej jednak przyznana. Stanowisko Ministra Finansów w zakresie wysokości części równoważącej subwencji ogólnej na 2004 r. było już przedmiotem prawomocnie zakończonego postępowania sądowego i jako takie korzysta z powagi rzeczy osądzonej.
Sąd I instancji zwrócił też uwagę, że Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt II GSK 33/05 stwierdził brak zaskarżenia przez Gminę K. czynności Ministra Finansów podjętej w trybie art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 listopada 2003 r. o dochodach jednostek samorządu terytorialnego (Dz.U. Nr 203, poz. 1966 ze zm.), powoływanej dalej jako ustawa o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
W złożonej skardze kasacyjnej Gmina K. zarzuciła wyrokowi Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie:
naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, a w szczególności art. 33 ust. 1 pkt 2 i art. 76 ust.1 i ust. 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego;
oraz naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. art. 1, 3 § 1, 3 § 2 pkt 4, 53 § 2, 106 § 3 i 170 w związku z art. 171 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), powoływanej dalej jako p.p.s.a.
Wniosek skargi kasacyjnej zmierzał do uchylenia zaskarżonego wyroku w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie wraz z zasądzeniem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.
W uzasadnieniu skargi kasacyjnej podniesiono uchylenie się przez Sąd I instancji od kontroli działalności administracji publicznej, do czego zobowiązuje art. 1 i 3 § 1 p.p.s.a. Ponadto zwrócono uwagę na brak przeprowadzenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postępowania dowodowego na okoliczność ustalenia zasadności roszczeń skarżącej Gminy i bezkrytyczne przyjęcie poglądu wyrażonego w uzasadnieniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego sygn. alt II GSK 33/05, jakoby skarżąca nie kwestionowała czynności Ministra Finansów polegającej na ustaleniu wielkości części równoważącej subwencji ogólnej na 2004 rok. Stanowi to naruszenie według skargi kasacyjnej art. 106 § 3 p.p.s.a.
Sąd I instancji, podobnie jak i uprzednio Naczelny Sąd Administracyjny pomylił czynność, o której mowa w art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego z odpowiedzią organu, o której mowa w 53 § 2 p.p.s.a.
Nie było podstaw prawnych do powoływania się na uzasadnienie wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego w spawie II GSK 33/05 w kwestii braku kwestionowania przez stronę skarżącą czynności Ministra Finansów podjętej w trybie art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego odnośnie należności na 2004 r. Takie działanie naruszyło art. 170 i 171 p.p.s.a. W sprawie II GSK 33/05 Naczelny Sąd Administracyjny orzekał wyłącznie w kwestii proceduralnej, a nie merytorycznej. Wyrok z dnia 27 kwietnia 2005 r. nie może zatem wiązać w niniejszej sprawie.
Chybiona jest też - zgodnie z wywodami skargi kasacyjnej - teza Sądu I instancji, iż na skutek wydania wyroku w sprawie II GSK 33/05 rozstrzygnięcie Ministra Finansów w zakresie ustalenia części równoważącej subwencji ogólnej na 2005 r. stało się ostateczne. Stanowisko Ministra Finansów nie jest bowiem decyzją i nie korzysta z przymiotu ostateczności. Tego rodzaju wadliwa czynność może zostać w każdym czasie zmieniona. Zmiana winna nastąpić w wyniku kontroli sądu administracyjnego w trybie art.art. 1, 3 § 1 w związku z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
W odpowiedzi na skargę kasacyjną Minister Finansów wniósł o jej oddalenie wraz z zasądzeniem od strony skarżącej zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych.
Minister Finansów zwrócił uwagę, że sposób podziału części równoważącej subwencji ogólnej dla gmin na 2005 r. określa rozporządzenie Ministra Finansów z dnia 29 września 2004 r. (Dz.U. Nr 214, poz. 2169). Zgodnie z tym rozporządzeniem, poszczególne kwoty wchodzące w skład części równoważącej subwencji ogólnej na 2005 r. wyliczane są na podstawie kwoty części równoważącej subwencji ogólnej otrzymanej przez gminę w 2004 r., przy czym w niektórych przypadkach (§ 4 ust. 1 i § 5 ust. 1 powołanego rozporządzenia) warunkuje ona przyznanie kwoty na 2005 r., a w pozostałych przypadkach (§ 3 ust. 1 i § 6 ust.
- 1) jedynie wpływa na jej wysokość.
Gmina K. nie zakwestionowała skutecznie zgodności z prawem ustalenia przez Ministra Finansów należnej jej w 2004 r. części równoważącej subwencji ogólnej, tj. czynności podjętej przez Ministra Finansów na podstawie art. 33 ust. 1 pkt 2 ustawy o dochodach jednostek samorządu terytorialnego.
W związku z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego zapadłym w sprawie II GSK 33/05, rozstrzygnięcie Ministra Finansów w zakresie ustalenia wysokości części równoważącej subwencji ogólnej na 2004 r. nie mogło podlegać kontroli.
Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje
Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie.
W sprawie bezsporny był fakt bezpośredniego uzależnienia ustalenia wysokości części równoważącej subwencji ogólnej przekazywanej gminom na 2005 r. od poziomu tego rodzaju należności ustalonej na 2004 r. (okoliczność tę akcentowała w szczególności sama strona skarżąca).
Nie może też budzić wątpliwości, iż ustalenie i przekazaniu gminom kwot ze wskazanego tytułu (w obu tych latach), to czynność z zakresu administracji publicznej należąca do właściwości Ministra Finansów.
Czynności te mogą być kwestionowane przez gminy przed sądem administracyjnym zgodnie z art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Porządek, w jakim może nastąpić zaskarżenie czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. wynika z art. 52 § 3 i 53 § 2 p.p.s.a.
Poza koniecznością wezwania organu administracji publicznej do usunięcia naruszenia prawa, istotne jest zwrócenie uwagi na wymóg zachowania wskazanych w wymienionych przepisach terminów.
Nie można zatem zgodzić się - jak to sugeruje skarga kasacyjna -, iż działania zmierzające do korekty czynności Ministra Finansów mogą być podjęte w każdym czasie.
Możliwość zwalczania przez skarżącą gminę czynności Ministra Finansów dotyczących należności części równoważącej subwencji ogólnej na 2004 r. otwarta została w 2004 r. Mimo podjęcia przez Gminę K. działań zmierzających do podwyższenia należności z tego tytułu, działania te nie zakończyły się skutecznym zakwestionowaniem czynności Ministra Finansów w postępowaniu przed sądem administracyjnym. Postępowanie sądowe odnośnie czynności Ministra Finansów w zakresie części równoważącej subwencji ogólnej na 2004 r. zakończył wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 27 kwietnia 2005 r. sygn. akt II GSK 33/05 i obecnie nie ma już możliwości ponownego zajmowania się tą kwestią.
Skoro skarżąca gmina nie doprowadziła zaś do skutecznego zakwestionowania czynności Ministra Finansów, co do części równoważącej subwencji ogólnej na 2004 r. we wcześniej toczącym się postępowaniu sądowym, to nie może tego czynić obecnie niejako przy okazji podważania czynności Ministra Finansów w zakresie części równoważącej subwencji ogólnej na 2005 r. Przyjęcie koncepcji strony skarżącej oznaczałoby w istocie zaprzeczenie porządku prawnego, w jakim odbywać się może zaskarżanie czynności z zakresu administracji publicznej, o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a.
Ten argument ma zasadnicze znaczenie dla oceny zasadności zarzutów skargi kasacyjnej.
Wbrew stronie skarżącej, Sąd I instancji wcale nie uchylił się od należącej do jego kognicji kontroli administracji publicznej, ale dokonał ją w takim zakresie, jaki był niezbędny do wydania wyroku. Sąd I instancji słusznie nie zajmował się w niniejszej sprawie badaniem legalności czynności Ministra Finansów co do części równoważącej subwencji ogólnej na 2004 r.
Dla wyniku sprawy nie miały zaś znaczenia niezręczności terminologiczne uzasadnienia zaskarżonego wyroku.
Z tych wszystkich względów orzeczono jak w sentencji z mocy art. 184 p.p.s.a., a co do kosztów na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a.